就在香港因为行政长官普选陷入激烈争论之际，中央政府第一次就“一国两制”在香港落实发表了白皮书《“一国两制”在香港特别行政区的实践》。白皮书作为官方的正式文件，一方面系统总结中央治港的方针政策及其理论基础，另一方面系统总结“一国两制”在香港落实的经验及面临的问题。
中央在这个时候就香港问题发表白皮书，既有现实考虑，也有长远打算。就现实考虑而言，显然是目前争论最激烈的行政长官普选问题。对于这个问题，白皮书明确提出，“行政长官和立法会普选制度必须符合国家主权、安全和发展利益，符合香港实际，兼顾社会各阶层利益，体现均衡参与的原则，有利于资本主义发展，特别是要符合香港特别行政区作为直辖于中央人民政府的地方行政区域的法律地位，符合香港基本法和全国人大常委会有关决定的规定，经普选产生的行政长官人选必须是爱国爱港人士。”为此，白皮书重申了“港人治港是爱国者为主体的港人治港”，并明确表示“爱国者治港也是具有法律依据的”。
就长远考虑而言，白皮书进一步总结并强化了中央治港的理论基础。一方面白皮书特别强调中央对香港的“全面管治权”。以往人们对主权的理解多集中于外交、国防，按照这种理解，香港不少人主张除了外交、国防，中央在香港行使主权就在干预香港事务，以至于基本法规定了人大释法，但香港却有人反对人大释法，认为释法是破坏香港法治。白皮书在强调中央在香港实行主权的同时，对主权权力进行细化，特别提出“全面管治权”这个概念，表明中央依照基本法对香港拥有更多的权力，包括对行政长官和主要官员的任命、行政长官对中央述职、指导特区政府施政等，都属于管治权的一部分。
另一方面白皮书特别强调香港宪制的最终基础乃是中国宪法。香港社会普遍认为，基本法是香港的宪制性法律，是香港的最高法律，同时将基本法的依据诉诸中英联合声明，主张基本法是这个国际条约的法律化。针对这种流行的理解，白皮书特别强调指出，基本法的依据是中国宪法。为此，白皮书不仅指出联合声明签署之前新宪法第31条的规定，并详细列举中央公布的十二条对港方针，而且明确指出“中国宪法和香港基本法构成了香港的宪制基础”。这显然是指香港的宪制地位包括宪法，基本法必须放在中国宪法框架内，是中国宪法框架里确立的香港特别行政区制度。这就把基本法和宪法的关系，把香港特区与国家整个宪政体制的关系讲清楚了。
“一国两制”乃是全新的事业，在实践中必然面临许多问题，需要在实践中加以总结。白皮书最后一部分将当前面临的问题总结为五个方面，但核心在于处理好“一国”和“两制”的关系。“一国”是“两制”的前提。中国是单一制国家，香港的高度自治源于中央授权。因此，“两制”的关系要始终维护国家主权、安全和发展利益，尊重国家实行的根本制度以及其他制度和原则。只要坚持这个根本原则，那么“一国两制”中面临的问题就可以在沟通和协商的基础上，找到解决问题的办法。
（作者为北京大学法学院教授、港澳研究中心执行主任）
