十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中有关治理问题的论说，是《决定》文本中的最大亮点之一。政治文件中关键术语的变化往往标志着政策主张和指导思想的变化，与此相关的论说不仅构成了理解特定关键术语的概念体系，更在一定意义上规范了关键术语所包涵之变化的范畴。因此，对于政治文件的研讨和解释，尤其是对其中关键术语及其关联语义的分析和追究，已经成为中国政治研究中的一种常见理路和方法。
出现频率
《决定》文本中的治理
“治理”是十八届三中全会《决定》文本中的一个关键术语，更是一个关键性的概念。《决定》将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”表述为全面深化改革的总目标。同时，《决定》还在多处论说中提到了“治理”，并且展开了更加具体和全面的论述。
具体而言，在引言和结束语以外，《决定》文本包括十六小节、总共六十条的内容。作为一个关键术语，“治理”在《决定》先后出现了24 次，分布在第一（2），第二（7），第四（总）、（14）和（15），第五（总），第八（29），第十一（40），第十二（42），第十三（总）、（47）和（50），第十四（总）和（53），共14 处。从构词方式来看，作为关键术语的治理，在《决定》文本中也有不同的情形。更确切地说，总共出现24 次的“治理”，实际上有16种构词方式。除了国家治理（重复2 次，但其中1 次又构成为国家治理体系和治理能力）、政府治理（2 次）、法人治理结构（3 次）、社会治理（3 次）、社会治理体制（2 次）有极少重复使用以外，其他的用法竟无一重复。这表明，作为关键术语的治理，在《决定》文本中的分布既多且广，而构词方式更是复杂多样。
同时，这些构词方式以及位置分布又表现出明显的类型学特征。如果综合考虑词语依存和概念依存的关系，关注治理作为一个关键性概念的使用方式，就会得到一些新的发现。
首先，从简单的数量关系来看，包括有治理作为关键词的段落，总字数为2037，而《决定》文本的总字数，除简短的引言和结束语以外，共有21428 字。也就是说，有关治理的论述，所在的自然段的字数相当于全文的1/10 左右。但从自然段的分布来看，却涉及总共16 个小节中的9 个小节，进入了6 项分论中的5 项，60 条具体论述中的10 条。就此而言，作为关键词的治理，其分布又是相对均衡的。也就是说，作为关键词，尽管治理所出现的频率远低于那些名列前茅的高频词，如与改革直接关联的关键词，包括改革（137）、市场（81）和经济（74），以及改革矛头所向的关键词如机制（183），体制（115）和体系（68）等，但其分布却相对广泛。
其次，从中央文件所强调的“五大建设”即政治建设、经济建设、社会建设、文化建设和生态文明建设的概念体系来看，治理作为关键词在其中均占有一席之地。换句话说，治理在这五大领域均成为重要的关键术语，这在一定意义上说明，治理在这五大领域中具有一种重要的联结作用。但治理作为关键术语的使用又有相对聚集的一面。如图1所示，治理在社会建设领域出现的频率最高，相关论述也最多。这无疑说明，治理作为关键术语和重要概念在社会建设领域居于最为重要的地位，也在相当程度上成为《决定》最突出的特点之一。同时，这一描述性结果实际上还提示着另一种反向观察，《决定》文本中没有提到治理问题或没有将治理作为关键术语所使用的领域，主要是《决定》文本所新增的“国防和军队”以及“党的领导”两个论题范畴。在这两个论题领域，强调自上而下的管理和由下而上的服从，显然要远重于治理作为关键术语和重要概念所包含着的多元参与和平等互动的内涵。
再次，以24 次的频率出现在14 处且体现为16 种构词方式的“治理”，可以用图2 所示的矩阵加以归纳。治理作为关键词而与其他实词组合而成的词组所指称的对象物，大体上可以区分为宏观与微观两类，又可以划分为与路径和战略有关的方略问题以及与技术、手段和策略有关的方法问题。分析发现，在治理的4 种构词方式中，宏观和方略维度交叉形成的五种构词方式，正是《决定》文本首次以正式的政治文件方式加以采纳的关键术语，并且进一步上升为重要概念的名词组合。一向作为学术概念的“治理”，第一次上升到了国家战略的更高层次和法理高度，成就了改革理论和改革战略的一次重大突破。
最后应当指出的是，《决定》文本中有关治理的表述既多且泛，实际上还突显了治理作为关键术语和重要概念的又一种独特的优势。治理作为关键术语和重要概念所具有的关联性、包容性和跨域性，是其他那些政治名词或与执政活动有关的术语，如统治和管理、执政与施政、领导与引领等，所无法替代的；同时，这也突出了治理所具有的普适性和普遍性，这更是那些内涵的狭隘和外延的逼仄的术语和概念所无法比拟的。治理作为关键术语和重要概念所具有的上述特性提示了全面深化改革所应当具有的开放空间和学习能力。
类型
关于治理问题的框架性理解
必须指出，《决定》文本中有关治理问题的论述，实际上也是对治理理论的一次系统诠释和全面构建，由此形成了有关治理理论的一个完整框架。当《决定》明确提出将“国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标时，实际上已经明确地提示着我们，应当从这个总目标的设定出发去理解和解读《决定》的基本逻辑和全部内容。
文本形式上的定位尽管可以加深理解治理作为关键术语和重要概念的意义，但还必须对《决定》文本进一步解读以弄清治理作为理论体系的内涵及其框架关联。这种解读包括两方面的工作，一是综合解读《决定》中有关治理问题的论述，以归纳和综合的方式，发现和呈现这些论述中的逻辑关联；二是系统解读《决定》的全部论述，依据治理理论的概念体系，分析和梳理这些论述之于治理理论体系的关联特征和嵌套关系，进而发现和呈现《决定》文本所阐发的治理理论。
就此而论，《决定》文本中最为引人注目且日后必将影响中国政治发展至深且巨的论说无疑是对全面深化改革总目标的表述：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。这是一种整体性的表达，但显然又有不同的侧重。中国的改革开放从一开始就是要完善和发展现行的社会主义制度，而改革开放的最大成就也就是现行制度的完善和发展，即革除现行制度中那些有碍于制度持续完善和长久发展的弊端和弊病；进入到全面深化改革的新阶段，就是要在过往成就的基础上进一步完善和发展现行的制度，革除那些处于深层结构和交错状态的弊端和弊病。而要实现这一点，无疑要“推进国家治理体系和治理能力现代化”。相对于以往所强调的工业、农业、科学技术和国防事业的“四个现代化”，“第五个现代化”的“国家治理体系和治理能力现代化”更强调了非物质层面的制度、体制和机制的现代化，强调了在改革开放取得非凡物质成就的基础上进一步完善和发展制度建设的新目标；相对于以往所推行的渐进性、单维型改革策略，这里的“国家治理体系和治理能力现代化”更强调了在全面深化改革的新阶段，要“更加注重改革的系统性、整体性、协同性”，要以“国家治理”主题突显全面深化改革的统摄性、配套性和持续性，要统筹兼顾和协调推进市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会和生态文明的全面发展；相对于以往注重国家发展的总量规模、数据指标和物化形态，这里的“国家治理体系和治理能力现代化”更强调了激发活力、鼓励创造和公平分享，这是要造就社会大众心情舒畅、精神欢愉、工作创意、生活惬意的环境，“让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平惠及全体人民”。
围绕着全面深化改革总目标的设定，《决定》还全面论述了国家治理体系和治理能力的概念构成。新年伊始，习近平总书记又发表文章，强调“切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来”，对国家治理体系和治理能力问题做出了进一步的阐释：“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。国家治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成，有了好的国家治理体系才能提高治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。”这些论述实际上已经完整地说明了国家治理体系和治理能力的概念体系，图3 即是根据这些论述而生成的一个空间化概念图示。从中可以看到，涉及政治、经济、文化、社会和生态文明五大领域的制度体系、体制机制和法律法规的完善、健全和配套发展，将是全面深化改革新阶段的重点所在，其核心在于执政党本身的制度法规建设，其关键就是民主治理。由此而形成的国家制度安排，就是国家治理体系。
实施和运用完备的制度法规从事国家事务的管理，包括治党治军治国，包括完成改革发展稳定的任务，包括处置内政外交国防事务的职责，意味着执政党必须实现科学执政、民主执政和依法执政，政府部门必须严格按章办事、依法办事，履行作为法治型政府和服务型政府的职能。国家治理能力就体现在这样的履职执政行为之中，政府治理首先就要治理政府。同时，对于整个国家而言，科学有效的治理还意味着要实现全社会既充满活力又和谐有序，因此，要有一系列方式方法的健全和完善，要注重解放思想，解放社会活力和解放社会生产力。
依据治理的概念框架来阅读《决定》文本，当可发现，《决定》对国家治理所要面对的“国家与社会”和“政府与市场”两大关系问题作出了全面的论说。从事治理问题研究的学者大多认为，所谓良好的治理，必须妥善处理“国家-市场-社会”三者间的关系，这三大结构性要素之间的互动构成了国家治理必须加以处理的问题。对于处在全面深化改革新阶段的中国而言，“国家-政府”无疑具有最为关键的作用。这不仅是因为以往长期实行的政治经济体制造成了“国家-政府”的强大，不仅是因为改革开放以来的经济发展和制度变迁仍然为“国家-政府”带来了丰富的施政资源和实力，而且还因为中国未来的发展将在相当程度上取决于“国家-政府”如何对待自己，如何对待市场与社会。正是在这个问题上，《决定》鲜明地提出了处理市场与社会的指导方针和根本原则。一是在政府和市场的关系上，《决定》强调使市场在资源配置中起决定性作用，更好地发挥政府的宏观调控作用；二是在处理国家和社会的关系方面，《决定》强调“创新社会治理体制，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。也正是在这里，全面深化改革的新阶段的根本任务也得到了进一步的明确。经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题就是处理好政府和市场的关系。社会体制改革则是经济体制改革取得成功的保障和条件，而核心问题就是处理好国家与社会的关系。经济体制改革的倒逼和牵引，社会体制改革的挑战和压力，汇集在一起，共同指向了“国家-政府”体制的改革，也就是“推进国家治理体系和治理能力现代化”。
具体而言，《决定》着重在民主法治建设、政府职能改革、和谐社会建设和现代市场建设四个方面，提供了处理上述两对核心关系的系统方案。易言之，对于“国家-社会”和“政府-市场”两对核心关系的处理，在推进国家治理体系和治理能力现代化总目标的意义上讲，实际上成为了支配和贯穿《决定》基本内容的逻辑线索。《决定》所提出的改革任务和改革事项，实际上都是围绕着妥善处理“国家-社会”与“政府-市场”这两个关系问题而展开的。基于这样的认知，我们就会进一步理解，就当下的治理现状而言，中国正面临着一系列有待全面研究和系统解决的国家治理问题，需要进行大量繁复且艰巨的改革工作。例如，如何形成全国统一的、公平竞争的市场体系，如何增强经济发展活力以实现经济持续健康发展，如何提高宏观调控水平、提高政府效率效能，如何增强社会发展活力以促进社会和谐稳定，如何通过制度安排保障公众权益实现社会公平正义，如何发展和完善现有的人民代表大会制度和协商民主制度以凝聚最广泛的民众意见，如何在民主法治建设方面完善制度建设以保证人民民主权利，如何提高执政党的领导水平和治理能力，更好地发挥党的作用，等等。《决定》对这些问题均作出了实质性的回应。
概括言之，在国家层面，要突出社会主义民主法治建设，推进协商民主，促进决策的科学化和民主化，并把司法改革列为全面深化改革的重点之一；在社会层面，要维护国家安全和社会稳定，发展各项社会事业，着力解决城乡发展不平衡问题；在政府层面，要转变政府职能，理顺中央-地方财税关系，加大反腐力度；在市场层面，要坚持和完善基本经济制度，提出市场在资源配置中起决定性作用，深化国企改革，完善城乡要素市场。《决定》已经列出的这些改革决定和改革事项，必将在未来年代里决定性地改变“国家-社会”和“政府-市场”关系，必将极大地推进国家治理体系和治理能力现代化。
（作者为清华大学政治学系主任、教授、博导，清华大学政治学系博士李岩对此文亦有贡献）
来源: 人民论坛
