今年的《政府工作报告》（以下简称《报告》）全面总结过去一年的政府工作，明确部署2014年经济社会发展的目标任务，积极回应人民群众对热点难点问题的关切。《报告》主题鲜明、思路清晰、举措有力、催人奋进，具有很强的思想性、针对性和操作性，是做好今年政府工作的行动纲领，需要准确把握、深刻领会。
来之不易的“稳中向好”
2013年是全面贯彻党的十八大精神的第一年，也是本届政府依法履职的开局之年，改革发展稳定的任务艰巨而繁重。国际上，世界经济复苏艰难，发达国家经济略有好转，新兴市场国家经济又面临新的问题。在国内，出口增速大幅下滑，煤电运等实体经济指标忽上忽下，企业生产经营困难增多，财政金融运行波动较大，经济下行压力凸显，宏观调控面临艰难抉择。面对错综复杂的国内外形势，全国各族人民在以习近平同志为总书记的党中央领导下，从容应对挑战，奋力攻坚克难，圆满完成经济社会发展主要预期目标，改革开放和社会主义现代化建设取得令人瞩目的重大成就。
在全球经济增长乏力的背景下，我国经济继续成为世界经济的一大亮点。一是经济运行稳中向好。国内生产总值比上年增长7.7%；居民消费价格涨幅为2.6%；年末城镇登记失业率为4.1%，城镇新增就业1310万人，创历史新高；货物进出口总额突破4万亿美元，增长7.6%，跃居全球首位。相比世界经济2.4%、发达国家1.3%、发展中国家4.7%的增长速度，我国经济保持了较快增长；相比新兴经济体平均6%以上的通胀指数，我国物价指数控制在较低水平。这“一高一低”的搭配，表现十分抢眼。二是居民收入和经济效益持续提高。城镇居民人均可支配收入实际增长7%，农村居民人均纯收入实际增长9.3%，农民收入增长连续4年快于城镇，农村贫困人口减少1650万人，城乡收入差距继续缩小。综合来看，城乡居民人均收入实际增长8.1%，略快于经济增长，实现了居民收入增长与经济发展同步。同时，规模以上工业企业利润增长12.2%，财政收入增长10.1%，这从微观和宏观两方面反映了经济效益提升。三是经济结构调整取得积极成效：粮食产量实现“十连增”；服务业增加值首次超过第二产业；中西部地区生产总值所占比重继续提高，区域发展协调性增强。四是科技、教育、文化等社会事业呈现蓬勃发展好势头。
正如《报告》所说，过去一年，困难比预料的多，结果比预想的好，经济社会发展既有量的扩大，更有质的提升。这些令人鼓舞的成就，向人民交出了一份出色的成绩单。过去一年之所以取得令世人瞩目的成绩，关键在于我们坚持稳中求进工作总基调，坚持正确处理稳增长、调结构、促改革三者关系，坚持宏观政策要稳、微观政策要活、社会政策要托底的有机统一，探索创新宏观调控思路和方式，实施一系列既利当前、更惠长远的政策举措，做到稳中有为、稳中提质、稳中有进，确保经济社会发展实现“开门红”。
行之有效的工作思路和做法
《报告》从五个主要方面实事求是地总结了2013年政府工作行之有效的思路和做法。
以深化改革开放激发市场活力。新一届政府上任伊始，在经济形势复杂严峻、宏观调控抉择两难的情况下，把改革作为促进发展的根本之策，更多发挥市场主体的作用，放开市场这只“看不见的手”，用好政府这只“看得见的手”，促进经济稳定增长。采取的主要举措是：加大简政放权力度，国务院机构改革有序实施，分批取消和下放了416项行政审批等事项，重新修订政府核准的投资项目目录，推动工商登记制度改革，各地也相应推进政府职能转变和机构改革，大幅减少行政审批事项。同时，“营改增”试点扩大到全国，并推出全面放开贷款利率管制、开展中小企业股份转让试点、启动不动产统一登记等改革。注重改革与开放相互促进。设立中国上海自由贸易试验区，积极探索准入前国民待遇加负面清单的管理模式。提出建设丝绸之路经济带、21世纪海上丝绸之路的战略构想。实施自贸区战略取得重要进展，与东盟就打造自贸区升级版达成共识，与瑞士、冰岛等签署自贸协定。及时出台稳定外贸增长的政策，开展经济务实外交。去年，非金融类对外直接投资901.7亿美元，增长16.8%。改革开放的深化，激发了市场内在活力、发展内生动力和社会创造力。
以创新宏观调控思路和方式稳定经济增长。去年上半年，伴随经济下行压力加大，国际上出现了中国经济“硬着陆”的疑虑。当时情况下有两种选择，一种是采取短期刺激政策拉动增长，这在发达国家是惯常做法。但我国货币池子里的水已经很多，财政政策操作空间也有限。政策刺激虽可解一时之急，长远而言却会使提质增效的努力前功尽弃，甚至留下后遗症。因而，我们做出了另一种选择：不超发货币，不扩大赤字，而是创新宏观调控思路和方式，根据年初确定的经济社会发展预期目标，明确提出要守住稳增长、保就业的“下限”和防通胀的“上限”，即经济增速不低于7.5%左右，物价涨幅不高于3.5%左右。只要经济运行处在这个合理区间，就集中精力转方式调结构，保持宏观政策取向基本稳定，主要依靠市场力量调整调节。同时，强调财政、货币资金都要盘活存量、用好增量。去年中央党政机关和事业单位一般性支出一律压减5%，腾出的资金转入调节基金，用于改善民生、支持小微企业发展。实践证明，稳政策让市场吃了“定心丸”，成为经济稳中向好的关键一招。
以调整经济结构提升发展质量和效益。注重运用差别化政策和市场手段，从供给和需求两侧发力，推动提质增效升级。在产业结构方面，稳定农业基础，推进现代农业综合配套改革试点，支持发展多种形式的适度规模经营，为经济发展、物价稳定打下重要基础。增量调节和存量调整双管齐下，既大力发展服务业，支持新兴产业发展；又促进光伏、软件产业健康发展，积极化解钢铁、水泥等行业产能严重过剩矛盾，大力推进节能减排。在需求结构方面，把培育消费热点与改善消费环境结合起来。一手抓扩大居民消费需求，一手抓加强基础设施建设，出台了促进信息、养老、健康等消费和服务发展的政策措施，加大城市地下管网设施、中西部铁路等薄弱环节的投资力度。在科技创新方面，实施知识创新、技术创新工程，加强知识产权保护和运用。神舟十号遨游太空，嫦娥三号成功登月，蛟龙深潜再创纪录，超级计算等一批关键技术实现重大突破。
以保障和改善民生促进社会公平正义。在经济增长减速、财政比较紧张的情况下，各级政府始终把改善民生作为工作的出发点和落脚点，注重制度建设，兜住民生底线，促进社会事业发展。就业是最大的民生。去年高校毕业生达699万人。我们努力拓宽就业渠道，实施大学生就业促进计划，帮扶困难群众就业，保持了高校毕业生和全社会就业总体稳定。在社保方面，推进养老、医疗、社会救助等制度建设，加快建立大病医保，提高城镇和农村低保标准，继续提高企业离退休人员基本养老金水平，在补“短板”上又扎实推进了一步。在住房方面，高度重视保障性安居工程住房建设，全年新开工666万套，基本建成544万套，上千万住房困难群众乔迁新居。在教育方面，启动教育扶贫工程，继续实施农村义务教育薄弱学校改造计划，农村义务教育营养改善计划惠及3200多万个孩子，贫困地区农村学生上重点高校人数增长8.5%。在卫生方面，基本医保总体上实现全覆盖。28个省份开展大病医疗保险试点。同时，文化事业和文化产业发展取得新进步。促进民生改善和社会公平的新举措，让人民对未来充满新期待。
以改进社会治理方式保持社会和谐稳定。去年，我国相继发生地震、洪涝、高温干旱、强台风等重大自然灾害，出现人感染禽流感疫情。面对这些突发事件，我们坚持以人为本、依法依规、科学应对，健全分级负责、相互协同的抗灾救灾应急机制，最大限度保护人民群众生命财产安全。加强安全生产，严肃查处重大安全事故，重组食品药品监管机构，改变“多龙治水”局面，用管药品的办法来管婴幼儿乳粉。推进依法行政，国务院提出法律议案、制定修订行政法规81件。全面贯彻中央八项规定精神，坚决反对“四风”，严格执行国务院“约法三章”，加大廉政建设和反腐败工作力度。完善信访和调解联动工作体系，正确处理人民内部矛盾。政风和社会风气的好转，增强了全国人民奔向全面小康的正能量。
这五项工作，形成了远近结合、综合施策的思路和做法：深处着力，注重通过深化改革激发市场活力；保持定力，注重通过稳定政策引导社会预期；精准发力，注重通过优化供给促进结构调整；竭诚尽力，注重通过创新机制保障和改善民生；有序有力，注重提高应对突发事件的能力和效率。这些行之有效的思路和做法，要在今后的实践中继续坚持、不断完善。
坚持稳中求进、改革创新
2014年是全面贯彻党的十八届三中全会精神的第一年，也是实现“十二五”规划目标的关键之年。根据中央要求，结合政府工作实际，《报告》提出了今年政府工作的总体要求，可以简要概括为坚持稳中求进、改革创新。
坚持稳中求进、改革创新，需正确判断形势。《报告》指出，2014年我国面临的形势依然错综复杂，有利条件和不利因素并存。从全球范围看，世界经济复苏仍存在不稳定不确定因素，同时世界经济格局深度调整，发达国家再工业化、发展中国家同质竞争所带来的双重影响加大。从国内看，我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期，但支撑我国经济发展的因素已发生深刻变化，过度依赖投资拉动难以为继，增长的动力亟待增强。我国正处于增长速度换挡期、结构调整阵痛期、深层矛盾凸显期，到了爬坡过坎的紧要关口。今年经济下行压力仍然很大。我们既要防微虑远、趋利避害，始终牢牢把握发展的主动权，又要奋发有为、增强信心，努力推动我国经济社会发展迈上新台阶。
坚持稳中求进、改革创新，需统筹平衡各项目标。《报告》提出了今年经济社会发展的主要预期目标，并强调加强对增长、就业、物价、国际收支等主要目标的统筹平衡。《报告》着重对两个目标作了说明，同样体现了统筹平衡的思路。一是关于经济增长。我国仍是一个处于社会主义初级阶段的发展中国家，发展仍是解决我国所有问题的关键。当前，对我国发展而言，速度太快资源环境难以承载，没有一定速度又解决不了就业问题，还可能带来诸多其他问题。经过反复权衡、多方比较，我们把经济增长预期目标定在7.5%左右。这与全面建成小康社会等目标相衔接，有利于增强市场信心和调整优化经济结构，有利于保就业和增加居民收入、改善人民生活。二是关于价格水平。把居民消费价格涨幅控制在3.5%左右，考虑了去年涨价翘尾影响和今年新涨价因素，也表明了政府抑制通胀、保障民生的决心和信心。
坚持稳中求进、改革创新，需准确把握原则和政策取向。一是向深化改革要动力。以经济体制改革为牵引，从人民群众最期盼的领域改起，从制约经济社会发展最突出的问题改起，从社会各界能够达成共识的环节改起，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，让全社会创造潜力充分释放，让公平正义得以彰显，让全体人民共享改革发展成果。二是保持经济运行处在合理区间。过去一年创新宏观调控思路和方式的经验弥足珍贵。今年应坚持和完善宏观政策框架，继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，加强政策协同配合，运用底线思维，做好政策储备，掌握“撒手锏”，针对发展中遇到的困难和问题，适时适度预调微调，切实守住稳增长、保就业的下限和防通胀的上限，努力使中国经济行稳致远。三是推动提质增效升级，持续改善民生。在稳定经济增长的同时，推动发展从主要依靠要素投入向更多依靠创新驱动转变，从主要依靠传统比较优势向更多发挥综合竞争优势转换，从国际产业分工中低端向中高端提升，从城乡和区域不平衡向均衡协调发展迈进。完善发展成果考核评价体系，切实把各方面积极性引导到加快转方式调结构、实现科学发展上来。这些原则和政策取向是基于当前形势和着眼全局提出的，是做好全年政府工作的重要指导思想和基本方针。
（作者为国务院研究室主任）
