2014年3月20日，九三学社中央《民主与科学》杂志社，上海社会科学院《社会科学报》在九三学社中央委员会6楼会议室联合主办“中国治理与中国道路”研讨会，以下是作者发言。

今天我们研讨的主题是“社会治理与中国道路”，题目很大，问题不小。我认为：要探讨这一课题，正确的思考顺序首先要从系统论角度拓展、加深对“治理”这一概念的理解；其次，要审视和评析中国正在走什么样的道路；最后，要从全球化和民族国家的角度，找到、提出和引导中国未来道路的发展方向。只有宏观问题解决了，微观问题的讨论才有意义。

首先看“治理”这个概念，“治理”要比“统治”在定义的外延上更为宽泛，“统治”通常指政府通过制定和实施决策来管理和控制社会，强调政府在政治生活中的核心作用；“治理”则是将政府、市场、社会组织网络等视为一个有机的政治系统，美国政治学家戴维﹒伊斯顿在20世纪80年代曾经提出一个政治系统模型，这个模型把政治系统像计算机那样分成输入、处理和输出三个部分。人民大众的利益诉求和政治参与形式是输入部分，这些输入内容由政党、利益集团与社会组织等政治系统的守门者操控和形塑，并提交给政府部门处理，政府的决定和行动构成政治系统的输出部分，这些输出内容反过来会对人民大众产生影响，使他们产生新的利益需求和政治参与的新形式。这样的政治系统构成了一个完整的治理体系，政治系统能够趋向长期平衡和稳定，取决于输入和输出之间的协调一致。这其实是说好的治理要使社会与政府之间存在一种良性互动的平衡关系，人民大众最新的利益诉求和政治参与要求要体现在政府的决策和行动中；同时，政府的决策和行动也决定了人民大众的政治性格和社会文明程度。因此，治理是在一个政治联合体内，所有影响公共利益与决策的变量的集合。

从治理的概念看中国所走的道路，是很有意义的一件事。中国的道路，按谭嗣同先生所言：“两千年之政治，秦政也。”秦政就是法家之治。法家的主张，不外乎“集势、抱法、用术”这六个字。统治者把国家的各项重大权力垄断起来，如立法、行政、司法、财税、军事、人事任用权等集中收归到中央政府一人之手，再运用这个中央权力使用各种权术打掉可能威胁政权核心的权贵势力和社会力量，用强制力量做到政令畅通、以法治国。法家的办法，在民智未开的时代是比较有效的，但在必须发展市场经济和实现利益多元化的时代，法家治国是不行的。它把政治系统的输入和处理部分排斥了，消灭了，只剩下输出部分，即政府唱独角戏。它有不受限制的政治权力；它垄断政治权力，并把群众力量排斥在外；它把政治统治强加给社会，而不管社会是否同意。这即意味着，它不是要建立政府和社会之间的良性互动关系，而是试图运用政府力量来控制和形塑社会，用政治强力取缔社会自由，思想、文化、经济、科技都被禁锢了创新力和积极性，社会成一潭死水、万马齐喑，那么这个国家怎能发展进步呢？在全球化的竞争时代，用国家主义的法家治国路线实现的所谓富国强兵，终究敌不过以自由社会作为发动机的国家，硬实力不够，软实力更差。在失去了政治系统的输入和处理部分以后，政治预警系统也会变得麻木不仁，听不到社会民众真正的心声、利益诉求，怎么能够输出正确的政策？集权与人权是根本对立的，因此只会不断挑起统治者与被统治者之间的对立关系。所以法家治国只会越治越乱，不掌握与时代契合的治理规律，用19世纪的统治方式统治21世纪，那就注定白费力气、徒劳无功。

现在中共中央十八大和三中全会，提出了“五位一体”、“顶层设计”及重视社会各种力量在社会治理中的作用；今年政府工作报告，也提到了政府要列明权力清单，即政府限权问题，有了这份权力清单，政府就不能管权力清单之外的事情。在我的理解，就是执政党认识到治理是个系统工程，要从系统论的角度加强政治系统的输入和处理这两个部分的建设。政府限权之后，社会才能被政治所容纳，社会的经济、宗教、言论、结社自由才能存在，那么这些社会力量就可以和政府同时放置在政治系统的这个治理体系之中。

但是这种正确关系并不容易建立起来，因为除非涉及较大幅度的包括政治在内的综合改革，否则政府限权是难以实现的。政府要限权，改革政治系统，形成完整的治理体系，最佳途径是分权，分权也是根本上实现法治、民主、人权的前提条件。立法、行政、司法、监察、人事任用等权力机关的权责利要到位，发挥各自应有的政治作用，这种分权制衡机制才能真正将政府限权付诸实现。当政府逾越其权力边界时，能够在权力体系中有其它与政府并立的权力机关纠正和制约它。这就难免涉及到民主政治的建设问题，我认为这个问题不能回避，因为它关系着中国未来道路的发展方向。

但民主是个很敏感也很棘手的问题，在一个强国环伺、民族矛盾比较突出的国家，民主是很难实现的。从现在的国际形势看，乌克兰已经成为美俄德的博弈场，面临分裂和动荡。乌克兰的民主进程提醒我们要思考后进国家的民主路径与模式问题：英美等国从精英民主逐渐过渡到某种程度的大众民主，后进国家直接面对大众民主，从统治精英到人民大众，都很难驾驭大众民主。事实上卢梭所谓的大众民主在技术上是不可能实现的，现实的民主只是莫斯卡、帕累托和萨托利等人所说的少数人统治的民主。体现在民主实践中，英美国家的政府反对派是忠诚的反对派，后进国家的政府反对派却经常是政府合法性权力的解构派，当反对派把掌权看成是生命攸关时，就不愿耐心等待到下次周期性选举时使他们不欢迎的政府下台的那个时候，不愿等待他们就宁愿战斗而不是接受投票。从这些后进国家建立自由民主政体后的脆弱统治观察：因其多党竞争必然乐意接受外国支持而出卖本国利益使国家沦为其它强大国家附庸；由于民主化的过渡期通常是混乱的，政府一时的向心力的低落而使民族地区沿着亨廷顿所言的不同文明之间的断层线脱离和独立于原先的国家。这都是值得高度关注的政治学研究课题。

我现在正在研究民主政治这一课题。从中西方政治文化看，中国传统政治文化开辟了民主政治研究的新视角。林肯认为理想的民主国家是实现“民有、民治、民享”，那么中国传统政治文化事实上肯定民有和民享，只是在民治方面和西方政治文化有所区别。中国传统政治文化认为要保障民有和民享，就必须选举贤能的人治理国家。“天下为公，选贤与能。”西方政治文化选举统治者时并不以贤能为刚性标准，那人只要得到人民的同意和授权，便是合法的统治者。可见，在权力来源上，中国文化对选择统治者有一个明确的要求，西方则无。所以我提出了“贤能民主”这个提法，就是“任人唯贤的民主”，被统治者同意和授权符合贤能标准的少数人统治自己，中国人重视秩序、集体、家庭，尊重权威，因此可口可乐式的美国式民主也许并不适用中国，要确保政府政策输出与行动的效果，除非能够通过考试、绩效评价和投票等方法设计出使那些真正具备政治能力的人选举出来的办法，惟有贤能之人执掌政府权力，才能有效发挥小而强的政府作用，才能使小而强的政府与大而好的社会产生良性互动。那么这一民主模式将区别于甚至能够替代西方世界以往的民主政治模式。

我们从治理这个概念发现了统治这个概念已经不能适用于现代社会，而若要实现良好的治理，不可避免地要引入民主机制，才能让社会发挥治理作用，为了规避西方自由民主政体对国家民族带来的可能不可避免的震荡和危害，我找到了贤能民主这一主张。因此，从法家统治到贤能民主，即从统治到治理的转变，是我为中国未来道路的发展方向所作出的一些思考。