【摘要】深化我国行政体制改革的核心问题是要明确政府在国家治理体系中的角色定位及未来改革趋势。明确政府在国家治理体系中的角色定位，是政府、市场和社会等多元主体追求和谐互惠的伟大实验。法治服务型政府建设关系着我国经济和政治体制改革的大局，是实现整个社会经济可持续发展的重要保障。
【关键词】政府 国家治理体系 角色定位 改革趋势
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称“《决定》”）对推进国家治理体系与治理能力现代化进行了全面战略部署。国家治理体系的建构，对于深化行政体制改革具有重要的指导意义。全面促进国家治理模式的现代转型，政府的角色定位和改革趋势成为未来中国行政体制改革大环境的一项重要的研究课题。文章将对此问题予以分析探讨，以期对我国行政体制改革实践有所裨益。
国家治理体系的定义和核心要素
明确政府在国家治理体系中的角色，首先应梳理国家治理体系的定义和构成要素。国家治理体系是为了实现善治，达到治理目标，由政府、市场、社会等多元主体在相互依存的制度环境中共同治理社会公共事务的模式。对政府而言，治理就是从“管理者”到“服务者”的变化；对非政府部门而言，治理就是从被动接受到主动参与的过程。各治理主体通过联合行动，共同解决利益冲突，在相互调适的过程中实现各自利益目标。所以，这是“一种以公共利益为目标的社会合作过程—国家在这一过程中起到了关键但不一定是支配性的作用”①。在我国政治发展的特定时空和格局下，国家治理体系的核心要素包括以下几个方面：
治理主体的多元化。治理主体的多元化是现代社会管理的一个重要特征。政府应是社会管理的责任主体，但不是唯一的主体。在国家治理体系中，其主体范围包括社会公共事务的所有参与者和竞争者，他们之间既相互制约又相互支撑。治理是整个社会的事情，也是全社会的共同责任。从全面深化改革的意义上讲，社会力量的逐渐壮大，均不同程度地削弱了政府的权威，但为了满足社会公共需求，实现社会公共目标，治理主体范围从传统的单一的政府主体扩展到公民、私营企业、自治组织、相关利益团体等非政府部门，从而促进了政府治理功能与社会治理机制的有机融合，加快形成了政府、社会、企业、公民共同治理的大格局。多元化的国家治理主体实际上就体现了多元共治的理念，这将意味着，政府不再只是国家治理的主体，而且也是被治理的对象；社会不再只是被治理的对象，也成为国家治理的主体。
治理客体的社会化。国家治理的客体是社会公共事务，其包括政治性公共事务、经济性公共事务和社会性公共事务。从社会公共事务的顶层制度设计而言，国家治理的客体包括以下五大方面：政治军事问题、社会生活问题、经济差距问题、文化教育问题、生态环境问题等。由于这些问题属于社会公众的共同问题，因此，多元的治理主体在相互合作基础上共同参与顶层的政策规划和制度安排。比如，政府通过合同的形式在公共领域引入市场机制，实行“准市场化”治理；建立政府部门与第三部门的合作关系，以弥补政府能力和财力的不足；政府授权社区并鼓励社区建立各种公共事业，以改进社会基本服务及预防和控制犯罪活动。从社会公共事务的底层制度执行而言，社会公共事务的一切要素皆来自于社会，包括了社会组织和公民个人共同利益的所有社会性事务，其物化表现形式体现为社会成员日益增长的物质文化需求和精神需求。社会公众可以通过一定的渠道，参与或影响政府对政策的执行，从而实现社会协商对话机制，建立起政府与社会共建共治的国家治理格局。
治理结构的网络化。现代社会有效的公共事务治理之道是网络治理模式，即多元的国家治理主体出现在管理社会公共事务的大舞台上，建立起相互依赖又相互制约的合作模式（即网络关系），共同参与社会治理。比如，一些社会公共事务并非一个行政辖区政府所能解决的，像公共交通、污水处理等问题，需要相关可能导致其利益受到影响的主体采取联合行动，从而使政府间关系、政府与市场的关系、政府与社会的关系演变为一种共同承担责任和共同解决问题的社会网络关系。当前，我国处于发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期，社会治理面临着新情况和新问题，各类社会组织在不断增多。因此，社会治理的网络化格局要求从单一手段向多种手段综合治理，运用群众路线的方式，服务的方式，协商的方式，尽可能调节和保护各方主体的利益，将人们的行为纳入共同行为准则的轨道，实现既要维护社会公共权益，又要尊重个人合法权益的目标。
治理机制的制度化。治理机制是通过制度安排一系列治理社会问题的指导原则、治理范围、治理规则、治理程序、治理协议、治理的组织和机构等理想设计方案，用以解决国家和社会公共事务。制度化的治理机制在国家治理体系中处于首要的核心地位，它不仅规定了治理主体应共同遵守的行为规则，具有引导和示范的社会效应，而且它降低了国家治理的成本，可使相互依赖的主体关系处于可控状态，为治理行为提供制度支撑，并且在很大程度上决定着社会发展的方向、速度和质量，有利于以法治型权威为基础的国家政治生活日益制度化、规范化和程序化。在社会转型时期，建构国家治理体系，首先应该在党群之间，干群之间，党的基层组织和上级组织之间，人大、政协、行政、司法机关之间，政府与民众之间，基层群众自治组织与群众之间建立一种对社会共治共管的合理制度。比如，建立首长接待日制度、社会听证制度、政府发言人制度、社会协商对话制度、政府信息公开制度、举报人保护制度以及党政领导干部公开述职制度等。
政府角色定位问题的逻辑框架
政府的角色定位就是要回答政府应当做什么或者不应当做什么的问题。我国是从传统的计划经济体制转向具有中国特色的市场经济体制的社会主义国家，在发展的轨迹上，由于缺乏相应完善和健全的市场化基础，加上我国东部、中部、西部地区经济差异较大，客观地造成了市场发展速度上的不平衡性，地区间发展的差异性。明确政府在国家治理体系中的角色定位，是严格限制政府、市场和社会等多元主体此消彼长的零和博弈，转向追求和谐互惠的伟大实验。笔者认为，对政府在国家治理体系中的角色定位问题的基本逻辑总结可归纳如下：
对政府在国家治理体系中的定位应建立一个价值标准体系。所谓价值标准体系既要包括不同的价值标准，也要有关于这些价值标准在该体系中的价值位阶判断。比如“公平”、“正义”、“民主”、“自由”、“和谐”等词一直被作为社会的核心价值标准。因此，作为逻辑过程的起点，对政府在国家治理体系中的角色定位首先应建立起一个价值标准的体系。在社会主义市场经济体制的框架中，企业制度、市场机制和政府管理体制是最重要的3个支柱。十八届三中全会对政府作了明确的定位，《决定》提出，政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。即突出强调了使市场在资源配置中起决定性的作用，政府在健全宏观调控体系中发挥调控作用。因此，笔者认为，“合法”、“合理”、“程序”、“高效”“守信”、“便民”则是对政府行为的价值标准体系中的相对重要性的判断。当然，不同的国家对政府行为的价值标准体系是有差别的，即使同一个国家在不同的历史时期对政府角色的价值标准体系也是不同的。
依据政府角色定位的价值标准对最优方案予以综合评判。显然，在价值标准体系中出现诸多判断标准的情况下，人们在政府角色定位和治理能力方面会得出不同的结论，为此，我们需要在众多的价值标准中对解决社会问题的各种方案进行综合评判。具体来说，不同的社会问题具有不同的特征，不同的问题解决途径也具有不同的优势和缺陷。即使改革的顶层制度设计再完美，在社会转型时期出现的不少的社会矛盾和问题在所难免，改革的不到位或缺位也是正常的。因此，研究制度变化应该充分吸取技术操作层面的底层变革。当然，我们可将各种途径相互搭配形成综合的解决方案，以此挖掘各种途径的不同搭配方式在解决社会问题方面的潜在效果，从而寻求对于解决特定社会问题最满意的方案，其中就包含了政府在解决此社会问题过程中的角色定位。比如，《决定》提出，推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。在政府履责中尊重市场规律、引入竞争方式，办事不养人，以提高政府服务的能力和水平，是政府全面正确履责、加快建设服务型政府的重大创新。
正确处理好政府与非政府部门的关系。随着经济领域、社会公共领域和自治组织力量的发展，一大批的非政府部门应运而生，它们与政府组织一样都是公共物品和服务的生产者和供给者，甚至有着政府所不能比拟的优势作用，这对政府权力、在国家治理体系中的地位带来很大的挑战和反思。既然如此，政府应以包容的心态承认非政府部门存在合理性，同时，也要正确处理好与非政府部门的关系。目前，学术界对政府与其他部门之间关系的讨论，大致分为两种类型：一是替代型关系，即政府与其他部门在解决特定社会问题时发挥着近似相互替代的作用。比如，政府可以通过建立国有企业和实行计划经济来提供私人物品，也可以退出私人物品的提供，放手让市场在提供私人物品过程中发挥主要作用。②二是补充型关系，即政府与其他部门之间是一种合作关系。比如，市场的运行需要明确的规则，这些规则可以由非政府部门自行制定或是与政府通过谈判、协商建立协议后共同解决社会问题。可见，无论是相互替代还是相互补充，都应避免绝对化，以综合选择，发挥各自优势，同时，政府应承认并尊重非政府部门，并帮助非政府部门健康成长。
我国政府改革趋势—法治服务型政府建设
未来政府改革不是一个自发适应的过程，而是一个有组织、有计划的过程。政府所有改革都与整个国家治理体系和治理目标紧密相连。正如党的十八届三中全会提出要“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。这就要求要加快转变政府职能，切实减少政府对市场的微观干预，把市场能够发挥作用的事项下放给市场。政府职能要更加注重转向建立可调控、提供人性化服务、法治化监管的发展环境。可见，深化行政体制改革呼唤建设法治服务型政府，政府自身的发展规律也决定了建设法治服务型政府的历史必然性。
坚持市场化的改革方向。建立成熟并完善的现代市场经济是我国改革开放三十多年来一直努力的方向。现代市场经济的内涵实际上就是要在市场调节和政府调控之间取得一种合适的平衡。当前我国政府内部公共管理体制改革的最显著特征是公共行政中的管理主义倾向。因此，政府要通过全面的改革来建立或深化市场在解决社会问题过程中所发挥的作用。这一趋势表现为要建立一种市场导向型政府。即政府通过重构私人市场，依靠市场力量而不是行政权力来解决问题。③我国政府未来改革的内容包括减少并重新构建政府管制体系，加强市场在配置社会资源过程中所发挥的作用。我们看到，新一届政府履新以来，明确提出本届政府要在现有1700多项审批事项基础上减少三分之一，现在已公布取消的达200多项。从改革的结果看，改革后的政府干预市场的程度趋向于不断地减少，把应该由企业决策的交还给企业，把该由市场决定的事交还给市场，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。对于我国政府来说，市场化的改革方向不仅是适应社会主义市场经济发展的需要，也是对自身不断发展和完善的需要。
非政府部门发挥越来越重要的作用。长期以来，在我国，非营利组织（NPO）、非政府组织（NGO）在社会生活所发挥的作用还受到各种客观条件的限制，制约了其协调作用和治理功能的发挥。实际上，非政府部门在解决社会问题过程中发挥了越来越重要的作用，是全球范围、尤其是发达国家近年来公共政策实践中的一个突出趋势。这一趋势表现为三个方面：
一是政府通过对非政府部门的财政补助、特许经营权、合作经营或委托授权来解决问题，而不是直接提供服务。
二是非政府部门将在国家治理体系中承担越来越多的社会职能。
三是政府在解决社会问题过程中越来越强调与第三部门的协商式的合作关系。比如，在城镇化的基础设施建设和公共物品供给方面，政府可以提供优惠政策引导和鼓励民间资本投入建设或经营，并允许投资者享有一定期限的产权，等期限届满后再将产权转归政府。同样，在对公有物品的开发和保护中，国家在赋予开发者对一定矿产资源或土地开发的使用权时，也相应地要求开发者交纳对等的补偿费。此方式在国外发达国家对收费物品的供给中正得到广泛的采用。
树立和维护良好的政府形象。政府形象是政府的整体素质、综合能力和施政业绩在国内外公众中获得的认知与评价。④一个具有良好声誉和印象的政府，不仅能够得到国内公众支持进而优化行政基础，而且也能够获得国际社会的认可和资源，这对于未来中国政府改革来说是必要条件。
首先，政府应树立法治服务型的理念。政府理念是政府形象的灵魂和核心，它决定着政府不同于非政府部门的显著特征，是政府行为选择的基础，且最终反映了政府公务人员的行为选择和行政表现。
其次，政府公务人员要在“内强素质，外树形象”上下大功夫。政府公务人员的政治素质和作风培养是政府形象人格化的具体表现，他们在某种程度上就是各级政府的化身。从现实中可以看到，群众评价各级地方政府及其部门是否廉洁时，往往首先是看各级行政首长及部门人员是否严格自律，是否身体力行。
最后，要用严密的制度规范用权。政府形象的塑造归根到底要靠健全的制度、严肃的纪律来保障。通过建立和完善一整套行之有效的行政规范和制度，从规则、制约和惩治入手建构法治意义上的防腐制度链，同时将行政问责、政治问责和法律问责挂钩，切实提高政府公务人员冒险腐败的成本，才能保护政府的良好形象。
（作者单位：广西社会主义学院）
【注释】
①［英］托尼·麦克格鲁：“走向真正的全球治理”，《马克思主义与现实》，2002第1期，第36页。
②陈庆云：《公共政策分析》，北京大学出版社，2006年，第57页。
③［美］戴维·奥斯本，彼德·普拉斯特里克：《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》，北京：中国人民大学出版社，2002年，第344页。
④马庆钰：《中国行政改革前沿视点》，北京：中国人民大学出版社，2008年，第211页。
