摘要: 积极参与低碳社会建设是每个公民的社会责任。目前行政机关正在运用行政指导推动“深入开展节能减排全民行动”，但在获得广大公民全面响应的实效上还有不足，需要加以反思并不断改进。行政指导的理念应当从重过程转变为重结果；行政指导的运用应当对人们的思想认识和生活习俗障碍有特别的针对性；行政指导的方法应当突破传统局限，创新并运用多种方式来促使广大公民积极开展节能减排。
关键词: 公民；低碳行动；行政指导
“深入开展节能减排全民行动”是我国《节能减排“十二五”规划》的明确要求,也是实现党的十八届三中全会“加快建立生态文明制度”、“推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局”[1]战略部署的重要组成部分。在全社会的层面上，国家对企业和公共机构已实施了一系列具有法律约束力的节能减排规制，而对于广大公民，目前主要是通过宣传教育、鼓励引导来促使其自愿开展低碳行动，积极履行节能减排的社会责任。“个人在排放温室气体到大气层中的同时，有不伤害他人的义务”，“每一个有能力减少温室气体排放的个人都有伦理责任减排温室气体，都有义务将自己的排放量限制在公平安全排放份额之内。”[2]应当说，任何公民对全社会以及子孙后代的生存安全都有这一伦理道德上的责任，必须积极践行低碳生活。但在我国低碳社会建设的起步阶段，基于教育为主、循序渐进以及社会可接受度的考虑，对他们暂还不宜全面规定法律责任并施以国家强制力，那么以行政指导等“柔性”方式来发挥引导作用就显得十分必要和迫切。
行政指导是“行政机关为实现所期望的行政状态，谋求相对人响应而依据法律政策采取的非权力行政执法活动”[3]。在贯彻国务院《关于进一步加大工作力度确保实现“十一五”节能减排目标的通知》“进一步增强全民资源忧患意识、节约意识和环保意识”的要求方面，有关政府部门现已大量运用了行政指导。如国家发改委会同有关部门、组织开展了以“节能低碳，绿色发展”为主题的节能宣传周活动，举办了2012年中国北京国际节能环保展览，并通过发送节能公益短信、举办绿色驾驶知识讲座等形式积极开展节能宣传；环境保护部制作了《应对气候变化，就在开关之间》、《应对气候变化，始于足下》等4部环保公益广告片和2万余套公众应对气候变化宣传挂图；[4]科技部编制和发布了《全民节能减排手册》，从百姓生活中衣、食、住、行、用等6个方面详细、系统地介绍了36项日常行为中节能减排的科学知识和方法等。这一系列的行政指导在普及低碳知识和节能减排方法上取得了成绩，使广大公民懂得了何为低碳，知悉了什么是低碳生活。但是，在促使公民自觉开展节能减排的实际行动上，还缺乏令人满意的效果。总体上讲，我国公民积极实施低碳行动的意愿仍普遍不高。如有一项国内网民应对气候变化行动意愿的问卷统计反映，在3489个抽查样本中，愿意采取低碳行动的人数比例不足33.3%。[5]再如，根据有学者在西安市进行的一次问卷调查结果，被调查者中清楚了解低碳内涵的占 23.47%，听说过低碳的占65.31%，这意味着近90%的被调查者具有低碳知识，但其中“考虑并坚持低碳生活”的仅只有17.75% ，有“考虑过但很难做到”想法的占54.49% ，“没考虑”或“不考虑”的占27.76%。[6]这表明，行政指导在促进广大公民实施行动方面尚存在实效性不足的问题。当然，影响公民个体采取低碳行动的原因十分复杂，如果从现行行政指导自身的角度加以反思，其工作理念、针对性以及方法等都有待进一步改进和创新。
一、行政指导理念应实现从重过程到重结果的转型
行政指导长期秉持的是重过程的工作理念，这主要源于在认识上突出了行政指导的非强制性特点：即是否接受行政指导完全取决于当事人自愿，行政主体因不能强迫而难以掌控结果，由此放松对指导效果的追求。目前对公民节能减排的行政指导仍受这一理念的影响，实践中的具体表现主要有：一是注重形式上完成对公民节能减排的指导活动过程，却不强调是否达成了得到全面响应的效果。如我国公布的《应对气候变化的政策与行动2012年度报告》在“全社会广泛参与”的第五部分，主要内容都是有关应对气候变化的宣传、教育、引导等工作开展情况，而这些指导为全社会公民所接受的程度、促进公民开展低碳行动的实际效果等，则未进行系统的评估和总结。二是没有建立责任机制来落实行政指导的效果，即行政机关内部对行政指导职能履行的实际效果没有建立考评、奖惩等制度。从我国《节约能源法》、《循环经济促进法》、《国务院关于进一步加大工作力度确保实现“十一五”节能减排目标的通知》等相关法律和政策的规定来看，虽都普遍要求各级政府及相关部门应“开展节能宣传和教育，普及节能科学知识，增强全民的节能意识”，要“鼓励和引导公民使用节能、节水、节材和有利于保护环境的产品及再生产品”以及“倡导绿色消费、适度消费理念”等，但均未相应作出对行政指导效果的考评及责任制度的规定。可见行政指导的运用存在着忽视实效结果的问题。
气候变化的不可逆性对节能减排提出了紧迫要求，而在社会碳排放总量中，公民个体的碳排放量占有相当大的比例。据统计，英国有大约40%的碳排放来自家庭源头（包含居民出行）。[7]在我国，仅家用能源消费的碳排放量就占全社会总碳排放量的21%。[8]由此，仅依靠公共机构和企业节能减排是远远不够的，在公民层面削减碳排放量同样具有重要地位，这使得相关行政指导的实效问题凸显出来。科学研究表明，气候变化将会对生态系统和社会经济部门产生诸多不可逆转的负面影响，其危害后果一旦发生便难以恢复，且不能被其他的环境物品所替代。[9]这意味着必须在事前积极采取行动减少碳排放量，这要求引导公民开展低碳行动的行政指导必须追求效果，否则将延误所剩不多的减缓气候变化的宝贵时间，陷入吉登斯曾提出的“悖论”：全球变暖带来的危险“在日复一日的生活中不是有形的、直接的、可见的，因此许多人会袖手旁观，不会对它们有任何实际的举动。然而，坐等它们变得有形，变得严重，那时再去临时抱佛脚，定然是太迟了。”[10]同时，促进低碳行动的行政指导针对全社会的公民，受众的数量巨大，涉及社会生活的方方面面，无疑需要投入大量的人力、物力、财力并产生很高的碳排放量，如2013年仅国家环境保护部的节能环保宣传预算支出就需要3028万元，[11]按照2012年澳大利亚每吨23 澳元（约合160 元人民币）的固定碳税定价计算，[12]这相当于排放了18.9万吨二氧化碳当量。行政指导如只注重完成过程却不重视“产出”，结果就会花费了大量的行政成本却未达到应有的效果，本身也成为了资源、能源使用效率不高的非低碳行政活动，反而违背了节能减排的指导初衷。为此，促使公民节能减排的行政指导必须在成本收益上追求最佳的效果。
从法理层面分析，行政指导作为一种行政行为与其他行政行为具有根本功能上的一致性：即能有效调动行政相对人作为或者不作为，使之符合既定的行政管理目的。这是行政指导的本质所在，否则它就失去了在行政管理中存在和运用的价值。但行政指导又有手段、方法上的非强制性特点，故往往导致行政主体只注重完成指导过程而忽略对相对人响应效果的追求。这种运用理念是强调行为手段、方法上的特殊性而忽略行为要达成管理目的的本质要求，显然是一种错位。因此，必须重新认识并摆正行政指导目的与手段的位置。基于行政指导的行政行为本质，要确立重结果的新型指导理念：即以有效实现行政目的作为立足点，通过改善指导的手段、方法来为有效实现目的服务，而不是因突出指导手段方法的非强制性特点反之放松对达成目的的要求。
重结果的行政指导要以追求指导效果为目标，加强指导的针对性，探索和创新有效的指导方法，着力实现行政相对人积极响应的社会效益。这对内要求行政指导主体改变缺乏责任制度的现状，建立健全目标责任制，科学设定行政指导既要完成指导过程更要达成指导效果的目标，并通过绩效考核机制和责任追究机制来增强工作人员有效实施指导的能动性和责任心，激励他们切实加强指导的针对性，积极探索和创新指导方法。对外则要通过这些有针对性、有创造性、多样化的指导来达成节能减排全民行动的响应效果。
二、加强指导的针对性从而破解影响公民低碳行动的症结
目前的行政指导运用并不完全契合公民的现实状况，如对人们普遍存在的一些思想认识和生活习俗障碍还缺乏足够的针对性，以至许多公民感觉现在的环保宣传“引不起共鸣”， [13]这是指导效果不够理想的一个症结所在。现阶段公民个体积极开展节能减排的低碳行动有四大思想认识和生活习俗上的困境，行政指导必须重点加以引导和破解。
1.漠视气候变化未来风险的认识。气候变化危机的紧迫性已经得到严谨的科学证实，在过去的十年里，包括诺贝尔奖获得者在内的许多杰出科学家都发出警告，人类可能只有一两代人的行动时间来避免全球生态灾难；[14]根据联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）的预测，由化石燃料消费而引发的全球气候变暖可能会加速，到2100年海平面将上升0.2-0.6米，这意味着届时将有1/10世界人口的生存环境面临严重威胁。[15]但公民基于个人视角的局限、非专业性思维以及信息掌握的缺乏，对气候变化危机的紧迫性通常难有理性认识。有研究认为，人的生理本性决定了其很难长线思考，而只能对近期（一般是不超出其孙子辈的未来时间段）的收益或危险作出反应。[16]同时，气候变化风险具有一种主观认识上的“反事实性” [17]，它主要是通过科学模型预测出来的，与恐怖主义、核泄露、金融危机等具体、现实的风险相比，其在日常生活中一般并非直接可见，因而易给人造成一种不真实的感觉，难以激发人们的强烈反应。因此，对于许多人来讲，这些未来公共风险与个人生存现状的关系还很遥远，是后几代人操心的问题，从而产生漠视态度。
2.“个人力量弱小做不了什么”的消极态度。这种态度在公民中是比较常见的，2008年在英国进行的一项全国性调查显示，许多人关心气候变化，但同时却认为“我们太弱小，无力回天”。[18]我国学者在一次相关访谈调查中也发现，受访者中有近2/3的人感到“这个令全人类受益的任务太艰巨，小小的举动是做不出大的贡献的”、“一个人的力量不会多大改变”。[19]“个人弱小做不了什么”的态度，表明公民个体对自身低碳行为的效果感知微弱，未正确认识个体对低碳社会建设能做出贡献的正面效应，因而缺乏行动的动力和信心并随之不积极作为。该种态度形成的原因通常是公民对低碳行动存在信息赤字，很难准确了解自身节能减排潜力和贡献的信息，如个人日常行为的节能减排到底有多少效用、所有公民个体共同行动后会达到什么样的集合效果等，以致产生个人极其弱小的认识。同时，公民还可能将个体的低碳行动与全社会的节能减排任务进行不恰当的比较，形成即使个人作出再大努力在结果上也是微不足道的判断。
3.“搭便车”和“从众”心理。“搭便车”和“从众”是两种有关联的心态。“搭便车”指一些公民自己不积极行动而指望从他人行动中受益；“从众”是在节能减排中采取观望态度，不主动行动而是待他人行动后才随大流跟进。这两种心态的相互博弈，在全社会范围内造成了一种都难以采取低碳行动的“囚徒困境”——“我不做而指望别人做”和“别人做了我才做”。其中，“搭便车”心理形成的重要原因在于气候变化问题具有公共性和外部性。应对气候变化属于“公共物品”[20]，节能减排的环境收益是由全社会共享的，不具有排他性，导致部分公民产生了自己不积极行动而指望从他人行动中跟着受益的心理，对此有人作过形象的比喻：“如果村里要集资修路，你不参与，最终的结果可能是那条路你不能行走；而如果村里要集资改善空气质量，你不参与，却没人能限制你呼吸改善质量后的空气”。[21]当然，“搭便车”心理与缺乏公共精神和社会责任的自私立场也不无关系。导致“从众”心理的因素则是：基于应对气候变化的公共物品属性，个人或部分人行动将使全体获益，但节能减排并不是免费的，而需要付出一定代价，这使得有意采取行动者因担心被他人“搭便车”出现不公平的结果，因而待多数人行动后才会参与。此外，在群体中，很多人不愿因标新立异而成为被孤立的个体，故往往会与大多数人保持一致的行动。
4.自由主义的消费观。公民个体的碳排放量的绝大部分是由消费产生的，但目前公民的消费观基本上是自由主义范式，强调的是完全的个人自由。这种自由主要有两种表现：即欲求性消费[22]的个人自由和省钱性消费的个人自由。欲求性消费在立场上追求消费所带来的远超越基本生活需要的物质享受和精神刺激，通常都是浪费资源、奢侈无节制的高碳消费，认为只要具备消费能力并愿意负担相应成本，如何消费及由此导致的资源消耗和碳排放属于私人问题，他人无权干涉。省钱性消费在立场上追求消费在自身经济支出上的节省。当然，这种省钱性消费在“节省”的理念上与节能减排有一致性，如选择自行车出行比驾汽车既省钱也节能减排。但省钱与低碳在许多情况下也存在矛盾。如对个人来讲，购买传统技术的家用电器比购买新型节能环保型家用电器省钱，但这并不利于全社会的节能减排。因此，仅考虑自己省钱而不顾及低碳责任的自由消费观也是阻碍个体积极开展节能减排的一种思想认识。此外，省钱消费观念还源于公民对低碳节能消费的长远经济效益缺乏了解，或者是“损失厌恶”的思维习惯所致。“损失厌恶”（loss aversion），即人们宁愿放弃将来更大的利益或蒙受更大的损失，也不愿意承担眼前较小的损失或放弃较小收益，[23]由此一些人会因眼前消费的省钱而放弃低碳消费的长远收益。
总体上讲，上述自由主义消费观都与以个人自由为中心的传统权利意识有关，即自由主义代表人物约翰.密尔所提出的：只要在“直接的、最初的”[24]因果联系上“不损害各自的利益，或者毋宁说不损害法律明文规定或默认理解中应当认作权利的某些利益” [25]，行为人就拥有不受限制的权利自由。消费由公民自己“买单”，在直接影响上并不涉及他人利益，因此花钱消费享受或者消费省钱被视为绝对的自治领域。
人们以上这些长期形成的思想认识和生活习俗具有极大的惯性和自我牵引力，使“个人几乎像遗传的本能那样无意识地习惯于遵从”，[26]造成自觉实施低碳行动的障碍。政府必须通过得力的行政指导有针对性地改变这些传统习惯和认识误区，才能调动公众积极自觉地开展节能减排行动。这包括：（1）加强对气候变化不利后果的警示和告诫。“改变人们信念和行为的最佳方式是将他们的注意力集中到可以想象的最差后果上来”，[27]针对公民漠视气候变化风险的态度，行政指导应特别注重警示因漠视必然带来的严重后果——受自然规律的无情惩罚以及未来更严格的法律责任承担，要充分运用能为公民在日常生活中直观感受的方式来激发他们对不利后果的强烈认知和紧迫意识。（2）积极运用信息工具引导个体正确认识自身低碳行动的潜力和贡献效果。环境心理学认为，“当环保行为与某些积极后果相关联时，就会成为一个更具吸引力的选择”。[28]针对个人力量弱小的消极态度，行政指导要善于通过个人节能减排贡献力的信息传递，使人们对自身低碳行动的正面效果形成确信，增强其信心、兴趣和动力。如展示全体公民实施节能减排在集合效果上的信息，使之充分认识个人力量固然弱小，但共同行动便能产生不可估量的的贡献；再如，及时反馈个体之间节能减排成效的比较信息，引导个体形成能作出更多低碳贡献的竞争意识。（3）着力引导转变不低碳的自由消费。对于其中的欲求性自由消费，要通过有针对性的行政指导来加以抑制。因为这是远超出基本生活需求的“一种虚假的需要” [29]，由此产生的资源耗费和高碳排放是完全应当避免的。省钱性消费是公民个体基于逐利本性而进行的利益衡量，为此，行政指导的关键是要引导公民认识处理省钱与低碳之间的关系，了解眼前省钱但并不低碳的一些消费在长远经济效益上其实是不划算的。同时，针对人们“损失厌恶”的心理，要实施合理的利益诱导或者提供各种既省钱又低碳的消费方法指引。（4）培育防范“搭便车”现象的社会环境，通过示范来引导“从众”人群积极行动。对于“搭便车”和“从众”心理，重点是解决减少搭便车的机会，这可以通过指导建立规模适当、边界明确的低碳社会组织来形成抑制。这类低碳社会组织可以将节能减排的抽象社会责任在组织内部具体化，这是因为在一定的组织内部成员之间，更方便进行清晰和公平的责任分配，并易于实施相互监督，从而使得低碳行动这种公共物品泛化的外部成本和收益在一定组织内部得以具体、明确，迫使个体成员必须具有节能减排的责任意识和公共精神，从而减少“搭便车”的可能。“搭便车”问题的缓解在很大程度上也能化解一些“从众”者被搭便车的担忧，使他们愿意付诸行动。此外，还可以通过典型示范的行政指导来引导“从众”人群积极行动。“从众”心理的基本特征是愿意跟随他人行动，典型示范的行政指导则正好契合了这一点，它可以为从众者提供节能减排的正面榜样和效仿对象，从而带动和感召他们积极开展低碳行动。英国环境、食品和农村事务部（DEFRA）在对“公众应对气候变化的行动意愿”作出调研后曾提出：对于“在环保方面没做过什么，但如果别人这样做他们也会跟着做”的从众人群（占受访者的14%），应当加以“示范”（exemplify）引导。[30]
三、创新行政指导的方法以达成促进公民低碳行动的效果
行政指导要达成促进公民低碳行动的效果，除了加强针对性以外，还有赖于方法的创新。目前对促使公民节能减排运用较多、也发挥了效果的指导方法主要是利益诱导[31]，但仍显得单一。原因是：利益诱导如果针对全体公民实施，将需要很大的财力支持，难以长期、广泛运用。如我国2012年仅用于补贴公民购买节能家电和节能汽车的财政支出就达363亿元[32]。此外，许多人基于消费喜好、生活习惯等原因不会被指导能给予的利益所吸引，如偏好SUV越野性能的消费者通常不会因为能获得节能补贴而选购小排量的汽车，这就会使利益诱导失效。由此，行政指导不能局限于传统、单一的方法，而应当针对当前阻碍公民开展低碳行动的思想认识和生活习惯障碍，创新并运用各类多样化的指导方法。根据现实需要，以下这些不同功能和作用的指导方法都是应当加以探索的。
（一）警示功能的指导
警示功能的指导是通过警示、告诫气候变化的严重后果以促使公民认识节能减排必要性和紧迫性，它适用于针对公民中漠视气候变化风险的心态。警示功能的指导可以从以下几个方面来开展。
1.危险样本的警示。对于大多数公民而言，气候变化危机在日常生活中一般并不直接可见，因而要借助特定的危险样本或者鲜活事例来进行警示。媒介心理学认为，虚拟现实的替代性经验在唤起个体风险感知和引导行为方面能够达到与真实事件类似的效果，[33]当抽象的、统计学意义上的气候变化风险同具体的焦点事件和清晰反应方式联系在一起时，能使公众十分直观地感受到危险的紧迫性。[34]这一结论已得到实证研究的有力支持。如有学者发现，受测试者观看了气候变化纪录片《难以忽视的真相》（An Inconvenient Truth）之后，对气候变化的关注程度和节能减排意愿有着显著提高。[35]那么，利用已发生的事例或模拟未来可能的危险后果，将有助于警示公民形成对气候变化风险的现实紧迫感。在实践层面，有关政府部门已开始运用这类指导措施，如组织电视台制作播出的《全球变暖——正在实现的预言》、《直视全球变暖》[36]等就发挥了教育警示作用。但是，在内容和传播方面还需要进一步改进。从内容上看，不能只展示冰川融化、海平面上升、物种灭绝等在时空上相对遥远的危险后果，否则会显得有科幻色彩而使人感觉与之没有直接的关系；还应当突出我国的现实情况，如重点选择我国因干旱、雾霾、污染等已不适宜人类生活的某些地区、城市等作为警示样本。从传播上看，应加大这些节目的播放频率，扩展播放渠道，使之在社会的“曝光度”和“熟悉度”更高、更强。因为熟悉的风险较之不熟悉的风险、显眼的风险较之不显眼的风险会被认为更易发生并受到重视。[37]
2.直接体验的警示。通常而言，个体对亲身经历都有着极高的可信度认知，这就可以让公民亲身直接体验气候变化的危机来达到警示效果。从认知规律上讲，当个体以自身经验作为风险认知的基础时，与经验教训相关的负面情绪体验将“迅速、准确、理性的”驱使个体产生风险意识。[38]有关消费心理的研究也发现，在消费活动中，“低碳意识的来源会影响意识与行为之间的一致性，当意识更多地来自个体亲身体验和实践经历时，低碳心理意识对低碳消费模式的预测效果会显著增加。反之，当意识主要来自空洞的书本说教时，低碳心理意识对低碳消费模式的预测效果则可能大大降低。”[39]心理学和神经学对此的解释是，人对外界风险的认知和判断分别由基于经验的（Experienced-Based）神经系统和基于分析的（Description-Based）神经系统产生，[40]经验系统对风险的反映通常是迅速的、直觉的，而分析系统则是缓慢的、慎重的，故面对风险时“个人经验在驱动行动方面要有效得多”[41]。以上研究对行政指导具有重要的启示意义：通过组织一些身临其境的体验活动能增强公民对气候变化危机的紧迫感，并促使其开展低碳行动。如设立“能源资源匮乏体验日”，让公民感受停水、停电、停气、停止机动车使用等所体现的气候变化危机；建立低碳教育基地作为体验危机的专门场所并组织公民参观体验，模拟再现诸如海岸淹没、干旱、飓风、洪灾等气候变化的危险情景等。
3.未来法律责任的警示。对于公民个体，应对气候变化不力的严重后果不仅来自自然规律层面，在法律上还将可能要设置并追究法定责任，即如不积极行动，随着气候变化问题的加剧，公民节能减排的伦理义务必然会递进为强制性的法定义务，国家将不得不在说服教育等“软规制”之外进而动用行政征收、行政处罚、行政强制等“硬规制”手段。如澳大利亚已经于2011年向公民开征碳税；[42]我国2011年新修订的《车船税法》首次以汽车排量为基准累进征收车船税，在某种程度上也是日益严峻的资源和环境约束使然。这类法律规定所带来的后果将是公民既得权益的减损和强制义务的产生，因而对促使人们早日采取积极的低碳行动也有警示作用。基于此，行政指导可以通过告诫未来法律上将要设置的责任后果，作为推动公民节能减排的行为导向。
（二）抑制功能的指导
抑制功能的指导是通过一定的约束手段对高碳消费行为加以预防、减缓和制约，适合于针对享乐性的高碳消费行为。我国在鼓励消费、拉动内需的同时要加强节能减排，区别对待合理消费和高碳消费。针对高碳消费，行政指导应引导社会形成必要的抑制机制，这可以包括：
1.基于声誉机制的抑制。在社会交往中，声誉是人的一种重要社会资本，人们通常会出于某种声誉考虑而采取行为，由此形成对行为的导向作用。有学者基于实证分析曾揭示，“面子”因素对中国人消费的目的、态度、取向及水平均有显著影响，[43]可见声誉是引导消费行为的一个重要因素。行政指导可以运用这种声誉机制，通过提示或公开碳排放信息的方式对奢侈无节制、浪费资源的高碳消费公民，形成声誉上的压力，从而发挥抑制作用。这类抑制性的指导可从以下几个方面来实施：首先，估算确定并公布公民个体基本生活的日或月平均碳排放量标准（对不同区域可以有不同的上限），大力提倡广大公民在生活消费中切实遵守标准，做具有“低碳社会公德”的公民。其次，定期向广大公民宣传介绍衣、食、住、行等日常生活行为产生的碳排放量数据[44]，告知人们如何做能符合标准。再次，对个人的高碳消费行为实施声誉提醒。如当公民进行某些高碳消费时，通过消费发票、缴税单据、包装上的碳标识等提示该类消费的碳排放会超过某种限度，是不符合低碳标准的消费。最后，对较为严重的高碳消费行为公开披露当事人的碳排放信息，对其形成社会声誉的压力，借助社会舆论等来抑制这类行为。如对高碳排放的汽车，管理部门应在车身上粘贴“非环保车辆”等标识；对单位时间内水、电、气等资源使用量远超出合理标准的家庭或个人，管理部门应在一定范围（如社区、所在单位）公布名单。
2.基于偿付机制的抑制。定价和付费对于消费行为是重要的市场调节手段，政府可以通过导向性的价格政策对浪费性消费（如有大量剩菜剩饭的餐饮）、一次性用品消费等不低碳的消费行为进行额外计费，从而形成抑制。被称为“限塑令”的《国务院办公厅关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》就具有此种抑制性指导作用，该《通知》要求，“所有超市、商场、集贸市场等商品零售场所实行塑料购物袋有偿使用制度，一律不得免费提供塑料购物袋”，这对消费者而言是具有指导性的措施，因为是否愿意选择使用塑料购物袋可由消费者的自主决定，而必须“有偿”则具有一定的抑制性。在这方面，国外的一些经验也值得借鉴，如德国2003年就开始对金属易拉罐和一次性饮料瓶等回收率较低的容器实行押金制度，消费者在购买所有用塑料瓶和易拉罐包装的矿泉水、啤酒和汽水时，均要支付相应的押金（1.5 升以下需支付0.25 欧元)，而在退还空罐时便可领回，[45]这对消费者随意丢弃饮料瓶的不低碳、不环保行为可以发挥抑制作用。
抑制功能的指导与警示功能的指导有紧密联系，但二者并不能等同。前者的作用机制偏重于从主观上加以警示劝诫，而后者则偏重以客观上直接的不利后果来抑制。因此，两种指导可以形成功能上的配合。
（三）组织功能的指导
组织功能的指导是引导、帮助公民建立一定规模的低碳社会组织，通过组织内部低碳责任的具体化和成本收益的明确化来督促个体成员节能减排，它主要针对公民中的“搭便车”心理，同时也能解决部分“从众”者担心被搭便车的后顾之忧，并以每个低碳组织为基础来带动全社会的“从众”者参与节能减排。这种低碳社会组织在规模上应当是有限和可控的，否则会因组织内部难以具体分配责任和成本收益泛化而无法遏制“搭便车”现象，这就如美国经济学家奥尔森所指出的：“当参加者的数量很大时，参加者会意识到个人的努力可能不会对结果产生多大影响，而且不管他对问题投入的努力有多少……对他的影响都是大同小异”。 [46]组织功能的指导的工作重点是：（1）指导全社会建立各类低碳组织，如低碳社区、低碳校园、低碳自律协会等。 我国《“十二五”控制温室气体排放工作方案》已明确提出要“开展低碳社区试点”、“引导社区居民普遍接受绿色低碳的生活方式和消费模式”，各级政府应加强对这类低碳组织建设的指导，以构建防范“搭便车”现象的社会基础。（2）指导低碳社会组织制定节能减排的乡规民约、自律准则，明确规定组织成员节能减排的权利义务和责任，建立必要的监督机制和奖惩机制等。组织内部的规则是约束成员切实履行低碳责任的重要保障，它一方面可以促进成员个体严格自律，一方面也有利于成员之间互相监督，从而最大限度地消除“搭便车”的可能性。（3）指导低碳组织开展各种节能减排的活动，如对成员进行低碳知识的宣传、示范节能减排的方法、组织成员参加气候变化危机体验日等。
（四）效果反馈功能的指导
效果反馈功能的指导是通过反馈特定的节能减排效果以增强公民低碳行动的信心与动力，主要适用于转变“个人力量弱小做不了什么”的消极态度。这需要重点反馈以下几种信息：
1.对节能减排集合效果的反馈。公民认为“个人力量弱小做不了什么”的一个重要原因是对个体共同行动的集合效果缺乏了解。因此，行政指导应当有针对性地向公民反馈人人节能减排的集合效果信息，使之认识到“在二氧化碳减排过程中，普通民众拥有改变未来的力量” [47]。对此，政府可以统计并公布单位时间内各低碳组织、各地区乃至全国公民的节能减排巨大成效。如向社会反馈诸如此类的相关信息：全国家庭普遍采用节能电灯，一年就可节电 700 多亿千瓦时；将所有家庭现有的 1 亿多台冰箱全部换成节能型，一年则可节电 400 多亿千瓦时。两者之和相当于一个多三峡电站的年发电量。[48]
2.对节能减排个体效果的反馈。公民对个体节能减排的行为效果信息赤字是导致“个人力量弱小做不了什么”心态的另一重要因素，这就需要行政指导及时反馈个体行为的当次效果或累积效果，以形成和增强个体对自身节能减排能力的心理确信。当然，理想的反馈方式是对个体已发生的行为效果立即给予反馈，[49]但这在大范围收集公民碳排放数据上有技术的难度，基于成本的限制和可行性考虑，较现实的方法是运用个体节能减排效果的数据模型进行预测性反馈，即事先通过模拟计算的数据信息告知公民相关低碳行动能产生的节能减排效果，如科技部《全民节能减排手册》就根据科学测算向广大公民预测反馈了衣、食、住、行、用等日常行为具有的节能减排潜力。此外，还可以通过低碳组织建立对个体成员部分碳足迹的跟踪与反馈制度，如低碳社区可以一定的节能减排平均值为标准，定期反馈成员执行标准时节省水、电、油、气所取得的效果。环境行为学认为，这类反馈措施“可以提升行为人的自能我效能水平（level of self-efficacy），从而激励其（更多的）减少能源使用”[50]。对此荷兰学者Van Houwelingen和Van Raaij曾进行过很有意义的试验，他们利用ECI（Energy Cost Indicator，一种内设有特定节能标准的能耗指示装置）对50户家庭的天然气节省量进行日常性反馈，一年后发现这些家庭天然气的平均使用量降低了12.3%。[51]
3.对节能减排对比效果的反馈。即同时向公民反馈本人和他人节能减排的效果信息，供其自我对比和竞争赶超，其作用机理在于：“透过对比性反馈，行动者的竞争感、社会比较或社会压力可能被激发出来，这在其与典型人物或相关群体进行对比时将尤其来的有效。”[52] 环境心理学者Staats的研究团队以邻居圈子、朋友圈子为基础组织了若干小组，在两年内定期向其中的部分小组反馈其各自及相互的节能环保信息；对其他的小组则未予反馈。结果显示，进行了对比反馈的小组，比不进行对比反馈的小组在用气、用电、用水量方面平均节省了16.9%、7.6%和6.7%，废品丢弃量则减少了32.1%。[53]这一研究表明，行政指导可以充分运用对比效果的反馈措施来激发公民节能减排的信心和动力，使之形成“别人能做我也能做，甚至能做得更好”的观念。在具体操作上，可先确定公民个体节能减排应达到的基本标准，然后通过所在单位和社区公布达标个人的名单及其节能减排贡献的排名；进而还可以由有关政府部门公布本辖区内各低碳组织中个体节能减排的贡献总量，并进行比较性反馈。
（五）示范功能的指导
示范功能的指导是通过展示节能减排方面的正面样本和典型范例来引导广大公民的指导方法。示范是一种传统的指导方法，[54]在当下的低碳社会建设中仍可广泛运用，使之对转变“个人力量弱小做不了什么”的消极态度、“省钱不低碳”的消费观念以及正面引导“从众”心理发挥作用。这类行政指导可以通过创新方法和内容来进行有针对性的示范。
1.低碳方法示范。向公民传授和推广简便易行、经济节省的节能减排方法是一种直接而有效的示范措施，美国学者Richard A. Winett等曾制作了一档20分钟的节能示范电视节目在9周内定期向150户家庭播放，结果显示，这些家庭均在不同程度上接受了示范方法并平均减少了9%-20%的电力使用。[55]我国目前对这类示范措施已有所运用，但还应当广泛推行和不断完善：（1）示范的方法必须注重可操作性。个体公民节能减排最需要的是在日常生活中如何实施的方法，但目前电视、广播、报纸等媒体制作、展示的低碳节目或公益广告等，许多都是低碳的意义、气候变化的危害等较抽象的宣传引导，较少设置专门的频道或者栏目向公民长期、系统地示范日常生活中节能减排的具体方法。而与此形成对比的是，人们在媒体上却能经常看到大量有关烹饪、保健、美容、垂钓等的具体方法示范。这提示我们，对于公民实施节能减排的行政指导，应当通过各种途径来示范操作性强的具体方法。（2）示范的方法应尽量简便易行、经济节省。公民节能减排是要付出个人成本的，如果操作过于繁琐或花费太高，他们就可能不愿行动，“省钱不低碳”的消费观念往往也是为了减少消费上的眼前花费而不愿选择低碳。为此，行政指导所示范的方法应尽量方便公民行动，能降低个人成本或者使其从中直接获益，力争取得低碳和节省的双赢。科技部编制的《全民节能减排手册》告知公民“每月少开一天，每车每年可节油约44升，相应减排二氧化碳98千克”、“通过及时更换空气滤清器、保持合适胎压、及时熄火等措施，每辆车每年可减少油耗约180升，相应减排二氧化碳400千克”等，就是较好的范例。（3）示范的方法应注重生动、鲜活。目前有些示范指导过于枯燥，如主要是一些单调的数据或文字口号，这将难以引起公民的兴趣和共鸣。行政指导要能产生良好的收效，就要运用公民喜闻乐见的形式作出方法示范。
2.低碳道德示范。低碳道德示范是通过弘扬低碳道德，树立低碳榜样来引导公民的行动。低碳道德示范的主要措施包括：（1）将积极节能减排确立为一种新的道德范式。“道德是一种历史性的社会现象”，[56]要反映时代的要求，符合时代的精神。传统道德以助人为乐、爱岗敬业、尊老爱幼、拾金不昧等为基本内容，主要着眼于规范人与人之间的社会关系，尚不能完全适应气候变化背景下和谐人与自然关系的要求。应对气候变化使节能减排“具有道德向度”[57]，中共中央2001年颁布的《公民道德建设纲要》已将“保护环境”确立为一项社会公德，这契合了低碳时代的要求，在此基础上还应当进一步丰富其内容，发展形成节约能源资源、保护自然生态、担当社会责任的低碳道德体系，并在全社会加以大力弘扬和推崇。低碳道德在价值追求上承袭了中华民族勤俭节约的传统，同时还承载着低碳时代人与自然和谐的生态伦理价值和可持续发展的代际伦理价值，是对公民对社会、子孙后代以及大自然应尽的责任。（2）发现和树立公民中的低碳道德楷模。在现实生活中已经涌现出许多积极践行低碳生活的公民典型，[58]但国家却还没有将他们树立为社会公德的楷模加以表彰奖励。我国目前的道德模范评选只限于“助人为乐”、“见义勇为”、“诚实守信”、“敬业奉献”、“孝老爱亲”等五类，[59]在树立节能环保的低碳道德模范方面几乎还是一个空白，这不利于引领广大公民开展节能减排行动，应当作出改进。（3）广泛宣传低碳道德楷模的节能减排事迹及其高度的社会责任感，大力倡导全社会认真学习和践行。
注释:
[1] 中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议《关于全面深化改革若干重大问题的决定》。
[2] [美]唐纳德·布朗:《个人减少温室气体排放的伦理责任探究》，史军、董京奇译，《阅江学刊》2012年第5期。
[3] 应松年主编：《行政行为法》，人民出版社1992年版，第571页。
[4] 参见国家发展和改革委员会《中国应对气候变化的政策与行动2012年度报告》，http://www.ccchina.gov.cn/WebSite/CCChina/UpFile/File1323.pdf，2013年4月11日访问。
[5] 参见谢宏佐、陈涛：《中国公众应对气候变化行动意愿影响因素分析》，《中国软科学》2012年第3期。
[6] 黄当玲：《西安市居民低碳意识的调查与分析》，《西安邮电学学报》2011年第7期。
[7] [英]安东尼.吉登斯：《气候变化的政治》，曹荣湘译，社会科学文献出版社2009年版，第119页。
[8] 陈雪慧：《今天你排了多少碳》，《厦门商报》2009年12月19日。
[9] 关于气候变化不可逆性的论断，参见[美]凯斯·R·桑斯坦：《最差的情形》，刘坤轮译，中国人民大学出版社2010年版，第170-179页。我国《气候变化国家评估报告》也明确指出，若不采取有效措施减缓气候变化的增温效应，2050年中国西部的冰川面积将比20世纪中叶减少27%，冰川融水将使南方地区平均增幅达24%，河川径流季节调节能力大大降低，造成洪涝灾害严重加剧。参见《气候变化国家评估报告》编写委员会：《气候变化国家评估报告》(摘要)，《世界环境》2007年第2期。
[10] [英]安东尼.吉登斯：《气候变化的政治》，曹荣湘译，社会科学文献出版社2009年版，第2页。
[11] 《环境保护部部门预算2013》，第11页。http://gcs.mep.gov.cn/zhxx/201304/P020130419498445615093.pdf,2013年9月20日访问。
[12] 杨帆：《国际碳定价机制研究及其启示》，《商业时代》2012年第4期。
[13] 王建民、王俊豪：《公众低碳消费模式的影响因素模型与政府管制政策》，《管理世界》2011年第4期。
[14] [澳]大卫·希尔曼、约瑟夫·约翰·史密斯：《气候变化的挑战与民主的失灵》，武锡申，李楠译，社会科学文献出版社2009年版，第7页。
[15] IPCC, Climate Change 2007：Forth Assessment Report, at http://www.ipcc.ch/.
[16] E.0. Wilson, The Future of Life, London: Little Brown 2002.
[17] [英]安东尼.吉登斯：《现代性的后果》，田禾译，译林出版社2011年版，第116页。
[18] Ipsos-MORI, public attitudes to climate change 2008, at http://www.ipsos-mori.com/Search.aspx?usterms=public%20attitudes%20to%20climate%20change, 2012年11月18日访问。
[19] 王建民、王俊豪：《公众低碳消费模式的影响因素模型与政府管制政策》，《管理世界》2011年第4期。
[20] 王军：《气候变化经济学的文献综述》，《世界经济》2008年第8期。
[21] 毛毳、毛春初：《节能减排，终极拷问》，《南方电网报》2010年12月27日。
[22] 刘福森、郭玲玲：《消费主义霸权统治的生存论代价》，《人文杂志》2005年第4期。
[23] See John Broome, Discounting the future, Philosophy & Public Affairs, 1994, Vol.23, pp.128-156.
[24] [英]约翰.密尔：《论自由》，顾肃译，译林出版社2010年版，第14页。
[25] [英]约翰.密尔：《论自由》，顾肃译，译林出版社2010年版，第79页。
[26] 韦森：《习俗的本质与生发机制探源》，《中国社会科学》2000年第5期。
[27] [美]凯斯·R·桑斯坦：《最差的情形》，刘坤轮译，中国人民大学出版社2010年版，第16页。
[28] Wokje Abrahamse, Linda Steg, Charles Vlek, Talib Rothengatter, A review of intervention studies aimed at household energy conservation, Journal of Environmental Psychology, 2005, Vol. 25, p.278.
[29] [美]马尔库塞:《单向度的人》，张峰、吕世平译，重庆出版社1988年版，第6页。
[30] See Department for Environment, Food and Rural Affairs, A Framework for Pro-Environmental Behaviors, London：HMSO, 2008.
[31] 如《大气污染防治法》第8-9条、《节约能源法》第67条、《循环经济促进法》第48条、《清洁生产法》第6条和第16条、《森林法》第12条等气候变化相关法中，针对公民个人节能、节水、绿色消费、植树等低碳行为的均运用了“鼓励”、“奖励”等利益诱导措施。
[32] 余丰慧：《补贴节能家电消费有何效应》，《新华每日电讯》2012年5月18日。
[33] See Markus Appel, Tobias Richter, Persuasive Effects of Fictional Narratives Increase Over Time. Media Psychol, 2007, Vol.10, pp.113-134.
[34] 参见[英]安东尼.吉登斯：《气候变化的政治》，曹荣湘译，社会科学文献出版社2009年版，第127页
[35] Jessica M. Nolan, “An Inconvenient Truth” to Increases Knowledge, Concern and Willingness to Reduce Greenhouse Gases. Environment and Behavior, 2010, Vol. 42, pp. 643-658.
[36] 网络视频地址：http://video.sina.com.cn/v/b/2406971-1258065320.html；http://tv.cntv.cn/video/C39278/3237626666194fb68838eae06f74aaec，2013年9月27日访问。
[37] [美]凯斯·R·孙斯坦：《风险与理性》，师帅译，中国政府大学出版社2005年版，第41-43页。
[38] See Paul Slovic, Melissa L. Finucane, Ellen Peters & Donald Macgregor, Risk as analysis and risk as feelings: Some thoughts about affect, reason, risk and rationality, Risk Analysis, 2004, Vol. 24, pp.311-322.
[39] 王建民、王俊豪：《公众低碳消费模式的影响因素模型与政府管制政策》，《管理世界》2011年第4期。
[40] See Elke Weber，Experience-Based and Description-Based Perception of Long-Term Risk：Why Global Warming Does Not Scare Scare Us（Yet）, Climatic Change, 2006, Vol.77, pp. 103-120.
[41] [美]凯斯·R·桑斯坦：《最差的情形》，刘坤轮译，中国人民大学出版社2010年版，第47页。
[42] 陈晖：《澳大利亚碳税立法及其影响》，《电力与能源》2012年第1期。
[43] 参见姜彩芬：《面子与消费——基于结构方程模型的实证分析》，《广州大学学报（社会科学版）》2009年第10期。
[44] 科技部编制的《全民节能减排手册》就是一个很好的例子。该手册对衣、食、住、行、用等6个方面的单位节能效用进行了宣传，告知少买一件不必要的衣服可节能约 2.5 千克标准煤，相应减排二氧化碳 6.4 千克；少浪费0.5千克粮食（以水稻为例），可节能约0.18千克标准煤，相应减排二氧化碳0.47千克。等等。参见科技部网站：http://www.most.gov.cn/ztzl/jqjnjp/qmjnjpsc/qmjnjpsc-ml.htm, 2013年10月20日访问。
[45] 参见佚名：《国外垃圾如何分类》，《开封日报》2010年7月9日。
[46] [美]曼瑟尔.奥尔森：《集体行动的逻辑》，陈郁、郭宇峰、李崇新译，格致出版社社、三联书店、上海人民出版社2011年版，第64页。
[47] 联合国环境规划署执行主任阿西姆·施泰纳语。见陈媛媛：《今天的一言一行将影响未来——记取2009年公众参与环保十个瞬间》，《中国环境报》2009年12月30日。
[48] 统计数据参见邹文彬：《家庭节能减排潜力巨大》，《当代广西》2008年第 7期。
[49] See Geller, E. S., The challenge of increasing pro-environment behavior, In R. G. Bechtel, & A. Churchman (Eds.), Handbook of Environmental Psychology. Wiley Press 2002, pp. 525-540.
[50] Wokje Abrahamse, Linda Steg, Charles Vlek, Talib Rothengatter, A review of intervention studies aimed at household energy conservation, Journal of Environmental Psychology , 2005, Vol.25, p.275.
[51] Van Houwelingen, J. H., & Van Raaij, F. W. , The effect of goal-setting and daily electronic feedback on in-home energy use. Journal of Consumer Research, 1989, Vol.16, pp.98-105.
[52] Wokje Abrahamse, Linda Steg, Charles Vlek, Talib Rothengatter, A review of intervention studies aimed at household energy conservation, Journal of Environmental Psychology , 2005, Vol.25, p.279.
[53] See Staats, H., Harland, P., & Wilke, H. A. M. Effecting durable change：A team approach to improve environmental behavior in the household, Environment and Behavior, 2004, Vol. 36, pp. 341-367.
[54] 参见杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第536-537页。
[55] Winett, R. A., Leckliter, I. N., Chinn, D. E., & Stahl, B., Reducing energy consumption: The long-term effects of a single TV program, Journal of Communication, 1984, Vol.34, pp. 37-51.
[56] 王小锡：《社会主义道德和共产主义道德的基本特征及其当代启示——重温马克思、恩格斯、列宁的有关经典论述》，《伦理学研究》2009年第2期。
[57] 陈熙琳：《具有道德向度的“低碳时代”》，《中国西部》2009年第6期。
[58] 参见刘超、马茜：《志愿者20多年践行低碳生活 》，载中国网：http://news.china.com.cn/live/2012-11/11/content_17096346.htm，2013年11月12日访问。
[59] 参见中宣部《评选表彰第四届全国道德模范实施办法》。http://www.wenming.cn/ddmf_296/jj_ddmf/201304/t20130413_1172823.shtmlf，2013年11月12日访问。
方世荣，中南财经政法大学法学院教授；谭冰霖，中南财经政法大学法学院博士研究生。
来源：《法学》2014年第2期，发表时编辑略有改动，引用请以发表版本为准。
