引言

随着农民大量外出打工，留守孩子的教育、成长问题日形凸现出来，成为当前中国农村社会转型一个独特的社会问题。这些留守子女，往往在心理上产生一定时期的不适应感，由于缺乏家庭的关爱和有效的引导、教育、管理，严重的则导致人格形成障碍，而在行为上表现出程度不同的异常、失范和越轨现象，影响他们的正常成长，给学校的教育和社会的管理带来新的困难。

这一问题的严重程度，在不同的农村地区是不一样的。一般而言，在传统的生活方式尚未解体的农村地区，外出打工的农民一般都会将其子女交托给自己放心的亲友照料，如果对他们的子女没有一个比较好的安排，他们一般不会轻易外出打工；即便不得不出去打工，通常也是单亲外出。在这样的地区，留守子女较少出现性格和行为的偏差或失常。而在传统生活方式解体、社会失序的农村社会，留守孩子的性格异常、行为失范、身心安全等各种问题表现得更加突出。

近日，我们[①]在湖北京山县就留守孩子的教育等相关问题进行了专题调查。通过这次调查，使我们了解到农村留守孩子问题的复杂性，有些小孩因为父母外出打工，而表现得更加独立、自主，他们认识到父母在外打工挣钱供养他们上学之艰辛，而倍加努力学习；而相当一部分的留守孩子则由于缺乏父母的管教，而任性妄为，在家中不听从爷爷奶奶、亲戚的话，在学校经常不遵守校纪班规，甚至与社会上“三无”人员[②]混迹在一起，不但学习成绩差，而且还存在比较严重的性格缺陷、行为偏差。有许多外出打工的父母认为在感情上对子女有所亏欠，想通过金钱来弥补，而这些子女则往往不珍惜父母在外辛苦赚来的钱，“花钱如流水”，进一步助长了他们养成不良的习气。总之，其原因也相当复杂，显然不能简单地将之归咎于家庭、学校乃至社会的任何一方，它往往与农村社会转型、基础教育政策的调整等纠缠在一起。本文试图从地方财政约束下的农村基础教育发展这一视角出发，对留守孩子问题的基础教育方面的原因进行初步的探讨。

一、农民打工和留守孩子基本情况

有关的统计资料表明，京山县2002年末人口为63.61万人，其中，农业人口40.31万人，农村外出经商人口7.8万人。乡村劳动力资源17.74万个（其中从业男劳动力8.6万人，从业女劳动力8万人）。[③]农民外出打工人数占农业人口的19.35%，占乡村劳动力的43.97%.

我们在该县三阳镇蒋畈村了解到，全村有256户，1006人，450多个劳动力。其中，外出打工的农民有245人，占全村人口的24.35%，占该村劳动力的54.44%.这个村盛产板栗和袋料香菇，80%的农户每年可以因此获得五六千元的收入，显然，这个村的经济条件相对较好，农民外出打工相对较少。蒋畈村主任介绍说，今年由于农业政策的调整，农民外出打工比往年少。由此大致可以推测，京山县外出打工的农民接近农村人口的1/4，占农村劳动力的1半。

以下是我们在该县三阳镇和曹武镇中、小学校了解的情况：三阳镇初中一区，共有15个班（初一和部分初二班级），1290个学生，其中，父亲外出打工的有144人，母亲外出打工的有79人，父母均外出打工的有283人，合计有506个学生家长外出打工，打工子女占在校生的39.22%.而其中双亲外出打工的占外出打工家长的55.93%，比单亲打工的高出近12个百分点。三阳镇初中二区（部分初二和初三班级）有1097个学生，其中家长外出打工的有361人，占该区在校生的32.91%.

在曹武镇初中，我们随机了解了初一（2）班和初一（9）班的学生家长外出打工情况。前一个班有78名学生，其中，有20个双亲打工的，10个单亲外出打工的，打工者子女占该班学生数的38.46%；后一个班有89个学生，其中，有15个双亲外出打工的，9个单亲外出打工的，打工者子女占26.97%.

从这两个镇的初中情况来看，留守子女一般占在校生的30%－40%之间，两地都是双亲外出打工比单亲外出打工的多，三阳镇的双亲打工的比单亲打工的高10余个百分点，曹武镇则高出30左右的百分点。

我们在三阳镇光武岭教学点了解到，该教学点共有83个学生，其中小学一年级30名学生，家长外出打工的有19个；二年级23个学生，家长外出打工的有16个；三年级30个学生，家长外出打工的有19个。分别占本年级学生数的63.33%、69.57%和63.33%.

从曹武镇中心小学六年级3班的学生登记情况来看，全班61名学生，父亲外出打工的有8人，母亲外出打工的有4人，父母均外出打工的有18人。打工者子女占49.18%，双亲打工的要比单亲打工的多20个百分点。

调查显示，①无论是小学还是初中，在校生中，打工者子女所占比例平均在40%（低的约为30%，高的接近70%）；②小学生家长外出打工的比初中生家长外出打工的多出许多（几乎多出10－30个百分点），而小学低年级学生的家长外出打工又比高年级家长外出打工的多（10－20个百分点）。

这个调查结果，实际上反映了当前农民外出打工的一个基本的生态周期：外出打工的农民一般都是青壮年劳动力，而他们的子女这个时候正好处于小学或初中阶段；而小学生（尤其是低年级）的家长外出打工之所以比初中生多，是因为前者的年龄大致处在25－33岁之间（考虑到农村的早婚现象），一般是小家庭刚建立不久，家庭的经济基础较差，可以通过打工来巩固小家庭的经济基础。然而，随着年龄的增大，农民又会逐渐从外出打工转向回乡建设，到了35岁以后，农民外出打工的越来越少（一般有比较稳定的打工渠道、比较高的打工收入）。

二、留守孩子问题

1、留守孩子由于父母“缺席”，影响其人格的正常成长。

但是，农民外出打工的这个生态周期却与其子女的培养形成一个“悖论”。大部分农民外出打工原本是为了支付子女的教育费用，使之尽可能地接受较多的学校教育。而教育科学、社会学的相关研究则表明，小学和初中这个年龄段的子女更需要父母的关爱、指导和家庭的早期教育的支持；如果这个时期，父、母一方甚至双方的“缺席”，都会在小孩的人格成长上形成某种障碍，影响他们今后成为一个健全的社会成员。[④]可能正是因为这个“悖论”，使现在农村的“留守孩子”问题日渐突出。

在曹武镇的调查中，我们了解到不少单亲外出打工的家庭婚姻破裂的较多。曹武镇朱岭小学校长反映，因为一方外出打工而家庭破裂、离婚的占当地打工家庭的30%－40%.父母的离异又给小孩的身心成长带来阴影。曹武镇中心小学王校长介绍说，有个姓吕的学生，他爸、妈因为一方外出打工而离婚，后来他爸和后妈带着后妈的小孩一起到广州打工，把他留在家里。结果这个小孩在家里瞎闹，爷爷奶奶又管不住，学校也管不住，一批评他，他就说：“他们带着后妈的孩子出去，不要我去，我就要瞎闹，我就是不听话。”

外出打工的农民一般都很年轻，加之小家庭刚建立，经济基础和感情基础都比较脆弱，一方外出打工很容易造成家庭破裂。也许是因为这个原因，农村双亲打工的一般要比单亲外出打工的多。这样一来，父母亲的同时“缺席”，又进一步加剧了“留守孩子”问题的严重性。

双亲外出打工的留守子女大多是交给爷爷奶奶照料。而爷爷奶奶一般都是文盲或半文盲，不可能辅导小孩的学习，加之爷爷奶奶对孙子、孙女的溺爱，他们更加放任小孩；即便是管教，也存在一个交流、沟通上的“代沟”问题。正如一些老师所反映的那样，这些留守孩子不好管，回到家里又没人管，放学后往往在外面玩，在外放任自流，没有约束力，拉帮结伙，思想方面不单纯。

2、留守孩子寄养多于寄宿，管护形成“空档”。

当前，对于这些留守孩子较好的管护措施是学校的寄宿制，即将他们统一安排在学校寄宿，由学校进行统一管理。学校寄宿的团体生活，可以在一定程度上消解留守孩子的心理问题，增强他们的自理、适应、合作的能力，对于他们的成长无疑具有积极的作用。

但是，我们在调查中了解到，许多打工的家长认为学校的寄宿条件较差，不如寄养在亲戚家里好；而这些留守孩子也认为寄养在亲戚家里比在学校里自由。曹武镇初中田校长告诉我们，他们学校住校生只有60%，除了家在学校附近的学生以外，相当一部分路远的学生寄住在学校附近的亲戚家中。在这些学生中，绝大部分是留守孩子；留守子女住校的不足1半。

然而，寄住在亲戚家中，亲戚一般不会像自己的子女那样管束、教导这些留守孩子。他们认为管得太严，小孩子不理解；而这些孩子自己也总有一种寄人篱下的感觉。另一方面，学校认为，这些孩子不在学校不便管理，诚如田校长所言，“他们住校还好管些，不在学校反而不好管”。这样一来，这部分孩子在学校和亲戚之间形成一种管理上的失控区。在这个失控区间，留守孩子很容易沾染社会上的不良习气，例如，乱花钱、泡网吧、赌博、与社会上的小混混打成一片，等等。

3、留守孩子存在较大的人身安全隐患。

除了留守孩子的心理缺陷、行为偏差以外，更让我们担心的是他们的安全问题。在京山县，即便是有寄宿条件的中心完小，一般也是高年级的学生住校，低年级的学生（例如一～三年级）走读（可能是缺乏自理能力，学校不愿意接收）；而一般的村庄教学点，根本没有条件提供给学生寄宿。尤其是近几年，随着农村小学布局的大幅撤并和调整，一个完小或教学点要覆盖几个村庄，甚至上十个村庄，方圆达一二十里（甚至更多）。单且不说这些小孩每天来回走读影响学习不说，由于没有专人接送，其人身安全更缺乏保障。

三阳镇有30个行政村，教育布局调整以后，全镇只有6所完小和3个教学点。例如，光武岭教学点去年上半年还是1座完小，现在改成1个教学点，覆盖周围的3个村子，方圆达二三十里。这个教学点目前只有一、二、三年级，83个学生，这些小孩全部走读。

曹武镇有3.3万人，28个行政村。全镇目前只有4所小学和1所初中，4500余名学生（含学前班）。朱岭小学有7个年级（含学前班）、11个班、750个学生。这个小学覆盖七八村子，一至三年级的学生全部走读。谈到他们的安全问题时，学校老师表示会加强学生的安全教育，但是，这些小孩一旦离开学校，老师仍然是无力顾及他们的安全问题。

在调查中，我们还了解到，大部分小学都缺乏寄宿条件，在布局调整之前，根本没有将寄宿制纳入小学的发展规划之中。在当时的普九“达标”活动中，却是普遍开花，每个村的小学都要求盖新房子，有限的资金并没有利用好。如今学校撤并后，许多村级小学校舍废置在那里，而调整后保留的几所小学，教学用房尚且紧缺，更谈不上所谓的寄宿条件了。

随着农村人口的下降，小学还要进一步撤并。曹武镇廖督学告诉我们，曹武镇今年下半年初中的在校生将有2080人，根据计生资料预计，到2010年，该镇初中生将降至772人；小学在校生下半年将有1900人，到2010年将减少为1150人。因此，到2010年，全镇只需保留1所小学即可。根据这个人口下降趋势，当地政府及教育部门应尽早谋划，将改善办学条件、提高寄宿条件纳入基础教育的发展规划之中。

三、基础教育本身存在的问题

农村留守子女问题实际上是与农村基础教育的一些问题纠缠在一起的，它们相互影响，很难说清楚哪个是原因，哪个是结果。要从根本上解决这一问题，端赖家庭、学校、社区（或社会）以及政府之间的协调合作，将它作为一个系统工程来抓。

以农村基础教育方面而言，除了前面谈到的农村普九达标政策的失当和结构调整的不合理以外，还存在以下一些问题，它们也在一定程度上加剧了留守孩子问题的复杂性和严重性。

1、师资力量薄弱，班级过大，办学条件差。

以我们调查的两个镇中小学为例。三阳镇初中在校学生2387名，平均每班七八十人，最多的一个班有100多名学生。全校有123个教师，其中代课教师27个，师生比为1：19.三阳镇中、小学教师233人，在校生4684人，师生比为1：20.

曹武镇初中1914个学生，91个教师，其中，代课教师9人。师生比为1：21.曹武镇中小学有209个教师，其中代课教师有49人。师生比为1：19，中、小学校每班学生平均也在七八十人。

由于师资力量薄弱，这两个镇的中小学校对于寄宿学生都没有配备专门的生活老师，住校生的管理基本上是由班主任老师负责。曹武镇初中的田校长告诉我们，这些班主任老师都是义务服务，没有另外的津贴补助，他们每天从早上5点钟一直工作到晚上10点半。

而大班教学，也使所谓的互动式新教学方式落空。学校老师反映，“教改”脱离了农村的实际。且不说教改是否成功，一个班七八十个学生，老师根本不可能做到因人施教；对于留守孩子特别的心理、感情需求更无法顾及，也在一定程度上失去了对留守孩子的有效教育和管理。一些老师反映，违纪学生大多是留守孩子（占70%－80%）。

2、收费政策不尽合理，办学条件难以改善。

现在许多农村地区都推行了“一费制”，这项制度的本意是为了控制中小学校的乱收费。但是，这项收费制度的改革也在一定意义上束缚了农村基础教育的发展。首先是农村基层财力有限，大部分县乡财政都是“吃饭财政”，保人员工资、保机构运转尚且困难，遑言对农村教育发展进行投入。地方财政，无力投入基础教育；又只准学校“一费制”，学校没有资金对办学条件进行改善。有些老师甚至说，“一费制”，“费”掉的将是基础教育，“费”掉的将是农村的新一代。尽管这种说法有些极端，但也不无道理。

其次是限制了公办学校针对来自不同阶层学生的不同需求，开办各种不同的寄宿、看护和兴趣服务项目。例如，许多外出打工的家长之所以不愿意将子女寄宿在学校，是因为他们嫌学校的寄宿条件太差。例如，三阳、曹武两个镇的中小学校的寄宿条件都不太好，基本上两个学生挤一张铺位，上下两层的铁架床睡4个学生。一个宿舍一般都安置几十位学生。如果允许学校对收入较好的打工者子女收取一定的费用，改善寄宿条件，或者开办留守孩子特别宿舍，或许会吸引打工者将他们的孩子寄宿在学校，从而加强了对留守孩子的管护。甚至可以针对这些孩子假期无人看护这一比较突出的现象，打工者通过向学校交纳一定的费用，由学校举办各种假期兴趣活动，将留守孩子寄宿在学校里。

同时，也应当鼓励社会力量办学，办各种各样的看护中心、寄宿公寓，给不同收入阶层的农民子女提供不同的学习、看护、寄宿条件。

此外，有些小学老师还反映，目前的寄宿收费政策也极不合理。小学生的自理能力较差，只允许学校每人每学期收取住宿费25元；初中生的自理能力稍强些，可以收取40元；高中生有了很强的自理能力，却要交纳一二百元的住宿费。

3、某些教育机制失当，影响了农村基础教育的质量。

例如，一些老师认为，目前对教师的评价机制存在偏差，以致“教好几个差生，不如带好1个好学生”。无论是对教师的考核还是对学生的评价，还是停留在传统的应试教育的理念上。这样，就会在一定程度上放松对成绩较差学生的教育、管理，从而也在一定意义上加剧了留守孩子的教育、管护问题。

另外，许多老师也反映，即便是想要加强对“困难”学生的管理，也缺乏有效的管理、教育措施。原来对这些学生还可以“留级”，“留级制”也在某种程度上促使家长关心子女的学习情况；而自从取消“留级制”、实行9年义务教育以后，学生无论成绩好坏都可以升级，一些家长也便不再关心子女的学习，认为把子女交给学校就是老师的责任，甚至个别家长根本不重视子女的教育，让孩子在学校混个初中毕业证书就了事。

四、地方财政约束下的农村教育

农村基础教育师资力量之薄弱、办学条件之差；大班教学、应试教育；普九达标以及后来的教育布局大调整政策的失当，等等，这些问题其实是有目共睹、如所周知的问题，为什么得不到解决？

仔细分析，不难发现，这些问题实际上与我国农村的办学体制，尤其是基础教育的投资制度密切相关。在农村税费改革之前，农村基础教育的投资主体名义上是乡镇财政，实际上是广大农民群众。在上级政府的行政压力下，乡、村两级不得不想办法，通过集资、摊派和学校的收费，筹集达标升级的经费。以致最终导致农民负担的日益严重，使农村基层出现了比较普遍的治理危机。

农村税费改革后，农村基础教育的投入制度改为“以县为主”，即将农村义务教育纳入县级财政预算，主要由县级财政来投资农村基础教育。这一改革，尽管遏制了原先的乱收费、乱集资、乱摊派，减轻了农民负担，但是并未从根本上解决农村基础教育的投入问题，因为县乡财政原本是一体的（在许多地区，县乡财政一直都没有完全分开），将农村基础教育的投资主体从乡镇改为“以县为主”，是一种“换汤不换药”的做法。

其实，县级财政并不比乡镇财政好到哪里去，它们基本都是“吃饭财政”，供养人员“吃饭”尚且阙如，何来资金投入农村基础教育发展。为此，在财政束缚下，县级政府只好拼命地控制甚或压缩教育编制，大范围地撤并农村中小学校。当时的京山县委书记的一篇关于农村税费改革的文章这样写道：“改革后京山县财力总缺口达4500多万元，其中镇级财力缺口2500多万元，村级财力缺口650万元左右，农村义务教育经费缺口达850万元。还有3488万元的‘普九’债务需要分年偿还，这项缺口地方财政无法承担。税费改革前的某些缺口是通过集资、收费等办法补充的，改革后资金硬缺口，极易引起新的乱收费，使减负成为空话。”为此，京山县只能在减人、减机构上做文章——“大力调整教育布局。撤并农村中小学176所，占50.3%，共精简各类教职工1521人，精简率为20.1%”。[⑤]

京山县教育科研所的刘所长对我们说，近几年的政策规定，教师队伍新进人员必须达到本科以上学历，专科毕业生只能作为代课教师来安排。而代课教师的工资极其微薄，每月财政只发给300元，加上其它的补助，最多也不超过500元。尽管农村的中小学校急需教师，也很欢迎专科毕业生（因为他们比较敬业），但由于政策的限制，往往形成“专科生进不来，本科生不愿进”现象，以致农村中小学校教师年龄老化、知识更新困难、师资力量严重匮乏，农村基础教育逐渐萎缩，与农村社会转型的各种社会问题（包括留守孩子问题）交织在一起，加剧了当下中国“三农”问题的严重程度。

五、政策建议

为此，我们建议：

1、改变“以县为主”的农村基础教育投资体制，形成中央、省、县三级分级按比例投入农村基础教育发展的新格局。因为农村基础教育是关乎整个民族和国家的振兴与发展的基础事业，从经济学上而言，它是一种公共产品，各级政府都有责任对农村基础教育进行投入。

2、加大对农村基础教育的投入力度，积极改善农村的办学条件。改革不合理的农村教师聘用、考核机制，大力加强农村教师队伍建设，不断提升农村教育质量。进一步调整农村教育布局，适当扩大农村中小学校的布点，使农村孩子尽量就近上学。另外，还可以充分利用闲置的村级小学校，通过“民办公助”等方式，建成“农村少儿活动中心”，为农民子女，特别是留守孩子提供看护、兴趣学习等服务。我国城镇一般都建有比较高档的“少儿活动中心”，但是，在农村地区却鲜有类似的建设，这也是城乡不均衡发展的一个表现。

3、最根本的举措，还是城乡统筹，协调发展城乡教育。一旦改变“以县为主”的地方财政投资体制，加大中央、省级财政对基础教育的投资力度，城镇与农村之间教育发展成本就会逐渐缩小，从而真正降低城镇中小学校招收农民工子女的“门槛”，吸引有条件的农民工子女进城上学，从根本上缓解留守孩子问题。农民工为我国的城市建设做出了不可估量的贡献，因此，城市政府亦有责任从政策上给农民工子女进城入学提供切实的支持（如取消户籍限制、农民工子女就近入学、免收入学赞助费、减免学杂费等），帮助农民工解决一些实际的问题。

4、尽早将寄宿制纳入农村基础教育规划，切实完善农村中小学校的寄宿条件，给农民子女提供比较好的学习、生活环境。

5、积极鼓励社会资本发展民办教育、看护中心以及寄宿制学校，解决不同收入阶层对农村基础教育的不同需求。

6、积极组织开展大中专学生下乡支教志愿者活动，既可以给农村教育输入新的知识、理念，也在一定意义上生动地教育了大中专学生，使之将来志愿投身农村教育、社会的发展。

作者简介：吴理财，男，1970年2月生，安徽潜山县人，现系华中师范大学中国农村问题研究中心副教授

通讯地址：430079，湖北武汉市·华中师范大学中国农村问题研究中心

电子信箱：wulicai@hotmail.com

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*本文是华中师范大学“打工村留守儿童成长问题”研究的一项成果，同时也是教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“我国农村与农民问题研究”及湖北省“税费改革以后农村义务教育新情况、新问题、新对策”研究项目的成果之一。这次调查得到了京山县教育局、三阳镇和曹武镇有关学校领导、教师及镇村领导的支持，在文章的写作中得到项继权教授的指导，特此一并致谢。

[①]参加调查的还有本校教科院的周宗奎教授、博士生刘沧海、硕士生孙晓军等。本文的一些看法，得益于与他们的交流和讨论。

[②]所谓“三无”人员，是指无学上、无业就、未成年的青少年。

[③]参见www.jingshan.gov.cn.

[④]关于这一问题的讨论，可以参考〔英〕安东尼·吉登斯著：《社会学》（第4版），北京大学出版社2003年12月第1版，第233页。

[⑤]参见“京山县农村税费改革的实践与思考”，《咨询与决策》2002年第11期。另外，可以参见http://www.9chinapolicy.com/zhongdazhengce/n6.htm.