推进农地流转，发展农业适度规模经营，对于加速传统农业改造，发展现代农业，繁荣农村经济，增加农民收入都有着重要作用。然而目前一些地方在认识上存在一些误区，认为农地规模经营就是规模越大越好、土地流转期限越长越好，忽视我国人多地少的基本国情，忽视我国工业化、城镇化阶段性特征，不顾农村劳动力转移就业十分不稳定的现实，不顾土地流转需要遵循的市场化规律，用行政力量强行推动农地大规模流转经营。甚至把引导城市工商企业下乡大规模圈地作为招商引资政绩，且不论转入方有没有能力，有没有意愿，有没有条件经营农地，一律敞开大门，来者皆纳，不设资质，不限规模。此举堪忧。
农地流转是农村劳动力就业结构发生重大变化后，农业农村发展中出现的一种新的经济现象，最初表现为农户间的土地代耕代种和土地互换。随着专业大户、农民专业合作社、家庭农场等一些新型农业主体的出现，农地流转形式不断丰富，发展为转包、转让、互换、租赁、入股等多种类型，出现了今天农地流转活跃的格局，为促进适度规模经营的发展开辟了新路径。中央及时总结各地的探索实践，加强引导，初衷是通过互换等形式解决承包地细碎化问题；通过专业大户、家庭农场及农民合作社解决适度规模问题，但不少地方的做法显然与中央的意图有悖。一是靠行政推动农地大规模经营，不符合人多地少的中国国情，容易产生“挤出效应”，挤占农民利益，尤其是挤占农民就业和发展空间。首先，使绝大多数靠家庭经营的农民无力竞争，增收更难。据农业部典型调查显示，工商企业直接经营农地，原承包农户的劳动力只有20%左右能够进入企业工作，“既收取流转费又赚打工钱”代表不了大多数农民的实际情况。其次，使无业农民剧增，一百个人的地给一个人种，其余99个人到哪里去，去干什么？在城市就业能力已经超负荷的状态下，无异于火上浇油。二是加剧土地流转“非粮化”和“非农化”倾向。一些企业过多的资金无处投放，盲目投向农业，既没能力也无愿望搞农业生产，仅仅为了圈占土地，造成圈占后的土地或粗放经营或大面积长时间荒芜，造成本来十分稀缺的土地资源的巨大浪费；一些企业为了赢利，仅搞象征性的农业开发项目，套取各项补贴，多数会搞“非粮化”生产，有的甚至进行“非农化”建设。据有关部门调查显示，在一些地区工商企业租地种粮食的只有6%。粮食播种面积如果大幅度减少，将直接影响到我国的粮食安全。三是一些企业圈占土地后，大搞掠夺式经营，破坏地力，污染环境，干几年换个地方，再如法炮制，给以后留下许多隐患。四是资本化经营应对风险能力差，影响国家粮食安全。承包大户普遍种植粮食，但其抵御灾害能力比较差，加上种植面积大且结构单一，一旦遇灾就会造成严重损失。大规模经营不具有小农经营的灵活性，后者可以根据土地的条件选择不同的品种，保证稳定的产量。五是一旦企业经营遭遇风险，作为土地转出方的农民利益首先受损，若无力兑现合约，容易诱发大规模群体性事件。六是导致农村社会治理结构发生不确定性变化。大规模的土地流转，切断了自发流转形成的农民群体之间的良性循环，消解了原来在农业生产和农村社会中的骨干力量，对乡村社会秩序造成巨大冲击。同时农民在城市务工经商还不够稳定，一旦经济形势严峻，他们被迫返回农村，将无地可种，甚至无处可住，在农村可能会出现无房无地或有房无地的农民。因此，当务之急应尽快建立农地流转经营的准入与退出制度，有效遏制不切实际的盲目推进规模化经营、掠夺式经营和粗放经营等不良现象，使有限的土地资源得到合理开发和高效利用。世界上许多国家都对农地流转建立了严格的准入与退出制度，如日本对土地流转对象规定了严格的资质认证条件、经营管理条件、项目实施条件等。
建立农地流转经营的准入与退出制度，可由国家出台宏观政策，各省再根据省情出台实施细则。
建立严格的农地准入制度
农地（主要是耕地）经营实行许可证制度，按照粮食、油料、棉花、蔬菜、畜禽规模化养殖等种养业品种进行分类指导，实行国家、省、市、县、乡五级分级审核许可。
（一）准入领域
在坚持家庭承包经营制度的基础上，鼓励专业大户、家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体流转土地，发展农业适度规模经营，鼓励种植粮食、油料、棉花、蔬菜和发展规模畜禽养殖；引导城市工商资本投入农业农村，采取公司加农户、公司加农民专业合作社和订单农业等方式，重点从事种养业产前、产中和产后服务（如农业生产资料供应服务、机械化耕种、收获、农业技术服务、农产品加工及贮藏、运输、销售等）、设施农业、畜禽规模化养殖，以及农村闲置土地、农村集体经济组织和农民自己没有能力开发的“四荒”等自然资源开发等适合企业化经营的产业，带动农户发展产业化经营；从制度层面推进企业与农户建立紧密型利益联结机制，采取保底收购、股份分红和利润返还等方式，让农民更多地分享加工销售等后续增值收益。
（二）经营主体
流转农户土地，发展农业适度规模经营的农民专业大户、家庭农场、农民合作社和涉农企业。
（三）资质审核
对专业大户、家庭农场、合作社和企业等经营主体流转使用农户承包地，进行资质审查，着重审查受让方信誉度、资金实力、技术力量、产业规划、管理能力、履约能力。
（四）流转面积
经营主体流转农户承包地进行粮食、油料、棉花、大田蔬菜种植。100-300亩由乡镇政府审批，300-5000亩由县政府审批，5000-10000亩由市政府审批，10000亩以上由省政府审批。（流转农地从事畜牧养殖的各省可另行制定标准）。
（五）流转期限
经营主体租赁农户承包地进行粮食、油料、棉花、大田蔬菜种植。5年以下由乡镇政府审批，5-10年由县政府审批，10-15年由市政府审批，15年以上由省政府审批。
（六）项目审查
项目是否符合国家法律法规、产业政策、环境保护、主体功能区规划要求，项目的预期效益及经营风险。
（七）建立土地流转风险防范机制
农村土地流转可能面临的风险大致有：农民失地又失业风险、社会融入风险、乡村债务风险、粮食安全风险、土地质量风险、生态环境风险等。一是建立农地流转风险评估机制，包括风险评估实施主体、评估责任主体、风险评估程序。二是构建农地流转纠纷的风险预警机制。提高农民对农地流转的风险识别和风险防范能力，提高基层干部依法行政素养，改进农地流转中的政府服务方式，维护农村土地流转中的自愿、公平、有序原则。采用先进技术搭建具备风险分析、监控预测、动态决策、综合协调、应急联动、风险评估等功能的社会风险预警平台，实现农地流转风险出现时的及时有效应对。完善农地流转中民间调解、行政裁决、司法诉讼等纠纷解决机制。三是建立土地流转风险保障金制度。通过推广使用土地流转示范合同，鼓励建立和完善土地租金预付制度。在土地流转面积较大地区，鼓励建立土地流转风险保障金制度，通过政府补助、流入方缴纳等方式，保障基金由企业、村集体和乡政府集体保管。一旦企业出现经营不善时，可用此基金来化解风险，对农民予以补偿。
（八）成立农地经营准入审批委员会
由政府分管领导任组长，农业、林业、国土、发改、财政、科技、环保、工商、质监、商务、金融等部门参加的农地流转经营准入审批委员会，办公室设在农业或林业行政管理部门，具体负责工商企业、农业专业大户、较大的家庭农场、涉农企业等租赁农户承包地的准入审批，审批前置条件是充分与农民协商，达成一致。
（九）实行严格的监管制度
1.加强农地经营权转移管理。村域范围内的农户间流转可自由进行，但须经村委会审核备案，变更手续。超越村域范围的农地经营权流转期限在一年以上的，流转双方应签订规范的流转合同，并到乡镇（街道）农村经营管理机构办理流转合同鉴证手续。没有承包方的书面委托，任何组织和个人无权以任何方式决定流转农户的承包土地。农村土地承包经营权流转合同及有关资料，按管理职责分别由乡镇（街道）农村经营管理机构进行归档，并建立流转情况登记册，及时记载和反映流转情况。农村土地承包经营权流转合同文本，由省人民政府农村经营管理部门进行规范。农村土地承包经营权发生流转后，农村经营管理机构应当及时将有关情况通报同级国土资源管理部门，建立部门联动协商机制，加强农村土地用途管制。
2.保障农村土地流转收益。土地流转双方应根据土地质量、产出水平和物价变动等因素，合理确定流转价格。流转期限超过5年的，应当建立价格调整机制，明确约定调整时限和幅度，分时段确定流转价格。流转双方应对各种政策性补贴、流转期满后地上物权属及补偿办法、土地征占应得补偿的归属等作出明确约定。确权确地到户后流转的，流转收益归承包农户所有；确权确利和确权确股流转给村集体，由村集体统一经营或流转给其他经营主体的，土地收益要单独建账、单独核算、专户储存，并严格履行民主程序，合理分配土地收益，确保及时、足额兑现到农户。
3.用途管制。农村土地流转不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益。严格遵守农地农用原则，严禁从事非农建设，严禁破坏耕作层。强化土地流转用途监管。加大执法力度，切实纠正农村土地流转后的耕地“非粮化”、农地“非农化”经营问题。乡镇政府要强化对流转农用地和设施农用地的土地利用监管，将其纳入日常土地巡查范围，明确村级监管责任，对不符合规定要求、违法违规用地的，做到早发现、早报告、早制止、早查处，切实维护土地管理秩序。
4.处罚。国土部门应进一步加大土地执法监察巡查力度，发现经营者未经批准擅自占用土地、擅自改变基本农田、耕地、设施农用地用途及设施农用地到期不复耕等，不按规定使用土地行为的，应协调相关部门采取停电、停水、停办营业执照等有效措施，及时制止破坏耕地行为，并明确由镇政府负责拆除、复耕，向经营者收取复耕相关费用。涉及的有关责任单位、个人，要依法追究法律责任，占用耕地和基本农田的，要依法从重处罚，涉嫌犯罪的必须依法移送司法机关。
建立规范的退出制度
农地经营的退出主体是农户和企业，退出分为主动退出和被动退出，应分类设计退出制度。
（一）农户退出
1.主动退出。农户主动退出承包地经营，应是进城务工经商且有稳定职业和收入的农民，他们应具备一定条件，退出应给予激励政策。
（1）主动退出应具备的条件。具有其他非农稳定职业和收入，且缴纳城镇企业职工基本养老保险3年以上人员；在城镇具有合法固定住所（指商品房、单位福利房，实际承租3年以上的市区、县城成套单元楼房）；户口举家迁入城镇。
（2）激励政策。一是经济补偿。自愿退出承包地的给予一次性经济补助。退出的承包地，由集体流转，按当地流转费用加农业直补的平均值以10年计算给予一次性补贴，主要用于农村居民在城镇落户后的医疗、养老保险等费用补贴。补贴资金由省、市、县相关部门依照国家现行土地政策制订具体操作办法。
二是就业创业扶持。主动退出土地的农民可享受城镇相关的就业扶持和就业优惠政策，人力资源和社会保障部门要主动了解这部分群体就业培训的意愿，将他们职业能力培训、就业培训和创业培训和小额担保贴息贷款纳入当地政府计划中。
三是平等的社会保障。主动退出土地的农民可享受城市保障性住房、医疗卫生、子女教育以及按现行规定执行城镇居民的各类社会保险政策待遇。对在迁出地已参加了农村养老保险和新型农村合作医疗的农村居民及其配偶和直系亲属，可按国家和各省政策做好衔接工作。
2.被动退出。由于能源、交通、水利、军事等公益事业建设，工业园区和经济开发区建设，招商引资，兴办企业以及商业、旅游、娱乐、房地产等建设用地，需要征收农民土地，应建立以“居住安置、经济补偿、就业扶持、社会保障”为主，“留地安置、入股分红安置、实物安置、租金安置”为重要补充的失地农民安置模式，实现征收土地与劳动力安置、失业保险同步进行。
（1）居住安置。有条件的地方采取两套房安置，失地农民可享受城市保障性住房政策。
（2）经济补偿。优化土地征收程序，必须保障农民在土地征收中的知情权、参与权和司法最终裁决权。建立科学的征地补偿机制，依据地租和地价规律的要求，完善农村土地价格的形成机制，形成以市场为导向的征地补偿标准体系。国家应大幅提高对农民的征地补偿标准，具体包括土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费、地上附着物补偿费、产业用地及其配套基础设施补助费用、拆迁安置用地配套基础设施补助费用等。改进补偿方式，一是将征地补偿款的50%一次性兑现给失地农民，二是将征地补偿款的另外50%可以入股到征地项目上，作为失地农民的股金参与分红，解决长久生活问题。也可探索其他方式。
（3）就业扶持。建立失地农民创业就业培训和奖励扶助机制。将失地农民列入下岗职工范围享受企业下岗职工同等的相关优惠和扶持政策、建立失地农民自主创业和就业奖励扶助制度、对招用失地农民的企业给予奖励和政策优惠等，多渠道解决失地农民就业问题。
（4）社会保障。建立失地农民医疗、养老和子女上学等保障制度。将失地农民纳入大病统筹范围，以失地农民自愿缴纳为主，村集体、政府、征地主体各缴纳一部分组成保险金，并在土地征用补偿金内强制建立医疗保险收缴制度；按照城市养老保险基金的筹集方式，建立失地农民养老保障体系，解决失地农民无钱养老的后顾之忧；对失地农民子女上大学和就业实行奖励扶持政策，使其融入城市生活。
（二）企业退出
1.主动退出。工商资本为主的龙头企业因市场需求不振，或因企业经营不善，或因各种纠纷而导致合同无法执行，致使他们利润下降甚至发生亏损，无力支付租金，他们就会撤离农村，放弃租赁的承包地。企业应该足额支付农户租金、适当支付违约补偿，按质按量进行土地复耕。
一是支付租金。企业主动退出承包地前，应足额支付农户土地租金，无能力支付的，从其土地流转风险保障金中支取。
二是违约补偿。企业主动退出农地经营，因没有履行流转合同，存在违约责任，应适当向农户支付违约补偿金，无能力支付的，从其土地流转风险保障金中支取。
三是复耕。企业主动退出承包地，应主动拆除有关农用设施，按质按量进行土地复耕。
2.被动退出。由于能源、交通、水利、军事等公益事业建设，需要征收企业流转的农民土地，国家应承担企业经济补偿，如：对农户的有关补偿、就业安置及社会保障。同时足额补偿企业的安置补助费、青苗补偿费、地上附着物补偿费、产业用地及其配套基础设施补助费用、拆迁安置用地配套基础设施补助费用等。企业因公益事业建设被动退出农户承包地，政府应帮助企业流转新的适合的承包地，保障企业可持续发展。
来源:中国发展观察
