治理与民主的关系如何？民主是老百姓当家作主，而治理具有主体多元的含义，首要本质是多元参与，老百姓要参与进来，这个就是民主。治理包含民主，这是一个常识。但在现实中，这样一个常识性的不容质疑的问题，却不断受到质疑，甚至出现了以为共产党是不讲民主的误判。这值得我们警惕，也有必要强调它，强化它。

需要正视：实践中的民主进程确实出现了一些问题

我们在发展民主方面确实出现了一些问题，概括起来有三点：一是民主在个别地方、个别部门成了玩弄民意的工具。特别是在选举环节，程序繁多，弄了好多民主的东西，如民主测评、民主推荐、民主评议等，但最后会发现，还是领导说了算，组织部门说了算，不但没有把民意真正输送进去，反过来还降低了民主的权威。大量的官二代进入权力机构，怎么回事？不是说官二代不能进入权力机构，克林顿也是官二代，小布什也是官二代，但是为什么人家都可以进入？就是要有民主程序。我们恰恰在这方面设置不科学，导致老百姓对民主不信任，对执政者不信任，这是个严重的问题。

二是民主成了推脱责任的工具，特别在决策环节尤为突出。有些决策，本来应该是行政授权，权力委托给了你，你就应该全权负责。但是掌权者可能觉得责任过于重大，需要减轻点压力。于是干脆让民意来掺和掺和，让大家都来参与这个事的决定。明明是我的主意，但结果是大家议出来的，如果出问题就不能我一个人负责。实际上这是把民主弄成了一种推脱责任的工具。

三是在民主发展过程中出现的风险由探索者自担。我们往往是这样：从文件看，我们不是不要民主，而是要深化改革，要大力推进民主。但是谁推进？还是要靠下面去探索、去尝试。但这样的尝试，承担这样尝试的人，却往往被边缘化了。为什么？就是因为我们设计的这套推进改革的体系存在权益与责任不对称的问题。探索成功了，未见得能得到提拔，但探索一旦出现问题，肯定唯你是问。大家想想：我有探索的想法，但探索成功了未见得有什么好处，一旦失败我这个人就完蛋了。在这样一种状态下，谁去做马前卒？谁去发扬探索精神？

目前出现的上述问题，我认为主要原因是民主还不健全。一方面，我们更多地将民主等同于一种做法、一种形式，理解还不是特别全面；另一方面，推进民主的路径也存在问题。有时人们会看到，部门在自己内部花样翻新地搞一些所谓的“民主”，实际上是在集权。从这个角度去说，民主实现的路径确实还存在问题。不能再像搞常规工作一样，上面一声令下，下面去推行民主，这是不对的。应该超越部门，从更高的层面来设计民主。从这样一些角度去看，我们不是说民主搞得太多了，而是搞得不规范、不科学，实质上是一个进一步健全民主的问题。

由于这些问题的存在，习近平总书记在许多会议上专门讲了党内民主发展中的一些问题，同时也作了一些结论性的意见，比如说要看票但不要简单以票取人。有人把这解读成为是退回去，我个人不赞同这种看法。习总书记实际上说的是，我们在民主发展过程中出现了很多不好的现象，这是因为民主自身搞得不好，要思考怎样提高民主的质量。所以不是要对搞不搞民主提出疑问，而是要大家研究怎样把民主搞得更好，要从这样一个角度去理解。

这次三中全会全面深化改革措施出台，尽管里面关于发展民主方面不是有特别多的新意，但是国家治理体系现代化，这本身不就包含着大量的可以开辟的民主空间吗？我觉得政治体制改革最好是多做少说，因为它已经有了太多意识形态的味道。一说到政治体制改革，说得稍多一些，马上有人会说，你看看整个共产党要改向了，要变成社会民主党了，要学西欧了等等，就会有各种各样的议论，让人左右为难。在这样的情况下我觉得不一定非要说得非常多，只要说得到位即可。

如何健全民主？沿着国家治理体系现代化的思路大力推进

国家治理体系更多讲的是治理层面，讲的是在现有体制当中怎么运作，但实际上内在地包含了很多需要进一步研究的问题，其中也包括民主问题。在现有框架内，有以下几个方面需要认真研究，而且在实践当中是可以推进的。

第一，建立权力制约和约束机制。权力的约束，习总书记已经讲得非常清楚了，就是要把权力放进制度的笼子里。现在关键是这个笼子怎么编。我们现在已经开始编了，但是应该看到还有很多的事情要做。权力怎么约束？无非是以下方面：一是自上而下的纵向约束，也就是行政监督；二是纵向约束里面还有下对上的约束，这同样重要；三是横向的权力约束。就是根据权力的不同职能划分成不同的块，相互之间有联系，又有边界，权力一直使用到遇到边界为止；四是非权力对权力的约束，包括媒体的约束、政党的约束、政府运作透明化的进步等等。所有这些约束都有了，对权力的约束就有力，就健全了。回过头来用这样一个标准来衡量，可以看到我们现在的权力约束确确实实还是存在不少问题的。上对下的约束我们轻车熟路，我不是说不应该有，但是治理现代化的今天，必须把下对上的约束、权力对权力的约束和非权力对权力的约束一个一个全都建立起来，形成良性互动。

第二，处理好顶层设计和摸着石头过河的关系。社会科学理念的顶层设计不是自然科学工程领域的顶层设计。后者是对物的，可以越细致越有操作性越好，前者实际上讲的是一种系统的思考。不是要制定一个详细的方案，只是要指定一个非常明确的目标，设定一些非常明确的原则，规定一些不能越过的边界，然后给下面提供一个平台，在这样一个平台的基础上，让大家放开胆子去试、去闯，这才是社会科学意义上的顶层设计。也只有这样的顶层设计，才能给大家、给下面的探索以更大的空间。我们一定要改变过去那种表面上号召大家大胆创新，实际上却只要创新，风险全由改革者自担这样一种情况。这里面，最重要的就是顶层设计。顶层设计的意思不是再给大家规定怎么做，而是规定大家在什么范围里面做，在什么范围里面做是安全的。把大家的风险降到最低，把许多风险上面揽过来，这就叫勇气，这就叫责任感。

第三，发展党内民主。发展党内民主依然是我们推进有序民主的一条可靠路径。不能把现有体制撇在一边，简单地讲民主就是多元化，多元化就有多种力量，多种力量就要搞多党，一党便不行。不能从这样一个角度看，还得从中国的实际出发。从中国的实际看，现在能在政治当中起控制作用的还是中国共产党，那就应该首先在共产党里面想办法。民主有很多元素，如果这些元素不能在政党之间体现，那么能不能在党内体现？我认为是可以的，比如说竞争性选举。类似这样的东西，我们千方百计地把它和中国的国情结合起来，就能给党内民主发展以很大的空间。至少这个方面我们可以在今后的改革当中予以推进。

总而言之，国家治理体系的现代化这条思路为我们进一步推进民主开拓了一个广阔的空间，在这个空间里我们可以发展民主，也应该义无反顾地发展民主。

（作者为全国政协委员，中共中央党校党建教研部主任、教授、博导；人民论坛记者刘赫采访整理）