【内容提要】 20世纪60年代后期，美国公共行政学界出现了“新公共行政运动”。在理论取向上，新公共行政运动要求改变传统公共行政研究与时代脱节的状况，通过积极回应“伟大社会”提出来的社会公平的时代主题来重塑公共行政学的切题性。在实践导向上，新公共行政运动要求重视组织变革，通过向公民开放行政过程来重建公共行政的回应性与代表性，最终促进社会公平的实现。虽然新公共行政运动的主张没有成为公共行政研究的主流，而且昙花一现便转向沉寂，但新公共行政运动在20世纪六七十年代所引起的强烈反响是公共行政学说史上不能忘记的一页。事实上，新公共行政运动使一种关于公共行政概念的规范性理解深入到了公共行政学者们的心中。
【关 键 词】新公共行政运动/公共行政/社会公平
对于中国学者而言，公共行政的概念是既成的，其实，在公共行政学发展史上，公共行政的概念在每一个阶段都具有不同的内容。“公共行政”是一个流动性的概念，对这个概念的不同理解和定义必然反映了时代的要求。对于中国社会而言，政府的性质与过程与西方国家有着很大的不同，同时，我们所处的时代也与过往的每一个时代不同，在这种条件下，我们需要对公共行政的概念作出合乎中国国情和时代特征的理解。只有这样，才能使我们的公共行政理论建构适应于中国政府，才能有的放矢地对中国政府解决实际问题提出科学的建议。反之，如果我们囿于公共行政概念的某种既定的理解，就会使我们的公共行政研究脱离实际。在公共行政学的发展史上，新公共行政运动对公共行政概念的理解就具有其时代特色，回顾新公共行政概念的独特理解，并不是单纯地出于学术兴趣，而是要从中发现如何根据我们的时代需求去重新定义公共行政的概念。
一、在新公共行政运动的孕育中看公共行政的概念
20世纪60年代后期，美国公共行政研究者们突然发现他们进入了一个空前复杂的世界之中。第一，作为一门学科，公共行政研究在经历了几十年的发展之后对自身的理论化与系统化水平提出了更高的要求，迫切需要使自己得到一种学术界公认的科学理论的指导，然而，无论是市政研究运动还是战后的反思运动，在对公共行政概念的理解上都具有明显的经验主义色彩，都只是对特定行政经验的概括与总结，无法从公共行政的概念出发去建构一种具有普遍性的“科学”的理论。第二，作为一种实践，公共行政是需要得到理论指引的，但是，在既有的公共行政研究无法为其提供有效指引的时候，它就会转而求助于其他理论、其他学科。事实上，60年代以来，管理学家与经济学家已经成为华盛顿的座上宾，成本一收益分析、合同外包等企业管理方法也在政府中得到了日益广泛的运用，开始使公共与私人部门之间的关系发生变化。第三，进入60年代，不仅美国，而且整个西方世界都进入了一个骚动期，迅速膨胀的社会治理需求使政府经常性地陷入手足无措的窘境，尤其是社会对于公平正义的强烈要求使政府无法在它们所依赖的经济学和管理学理论中找到现成答案。第四，现象学与存在主义等大陆哲学流派在这一时期开始进入英语学界，也逐渐渗入公共行政研究之中。①虽然这两大流派并没有被视为科学，但它们都是在其他领域中得到了证明的理论，所以，对于公共行政研究者来说，它们成了可以用来反击逻辑实证主义的武器，被寄予了引导公共行政研究走出“组织理论”的狭隘眼界和回应日益增长的社会治理需求的希望。在这样一些复杂的社会和学术背景下，一场旨在复兴与刷新公共行政研究的“新公共行政运动”诞生了。
在公共行政学的发展史上，“新公共行政”一词主要是与1968年在锡拉丘兹大学召开的“明诺布鲁克”会议联系在一起的，它所指称的是以这次会议为代表的要求公共行政研究关注“社会公平”等规范性价值的学术运动。作为一场理论运动，它似乎在1968年的某一天突然就出现在了公共行政学的学术舞台上，而到了70年代中期，又悄无声息地从公共行政研究中突然消失了。尽管如此，新公共行政运动的产生还是有着深刻的社会根源的，虽然以新公共行政为名的学术运动似乎只是昙花一现，而在实际上，它的出现却经历了一个相对较长的孕育过程，其影响也贯穿了整个20世纪后期，直至今日，它的许多主张也是在进入了21世纪后才转化为了公共行政的实践。
我们知道，公共行政学界在战后爆发了两场具有历史性的争论，即“达尔一西蒙之争”与“西蒙—沃尔多之争”。在这两场争论之后，达尔经由政策研究而迈入了政治科学的殿堂，成为了20世纪一位具有很大影响的民主理论家；西蒙则沿着建立行政科学的目标而投入了逻辑实证主义的怀抱，成为了“组织理论”的代言人；只有沃尔多仍然坚守着公共行政学的既有版图，在与公共行政学一道经历了50年代的低潮时期后传承了战后学者们对公共行政学进行集体反思的薪火。在某种意义上，尽管新公共行政运动更多地体现了新的时代特征与学术潮流，但是，如果没有沃尔多这样的竭力维护公共行政规范研究的学者的努力，单凭新公共行政运动中的一批新人是无法掀起这样一场声势浩大的理论运动的。也就是说，新公共行政运动的出现不是偶然的，乃是60年代以来学者们对主流公共行政研究进行再度检讨的一个必然结果。尽管它在表现形式上更多地具有“青年暴动”的特征，实际上，却是公共行政战后反思运动以来坚持公共行政研究规范取向的学者们的一次整体性的学术自觉。
1965年，《公共行政评论》刊载了沃尔多的《重访行政国家》一文，由沃尔多本人对作为公共行政规范研究代表作的《行政国家》进行了全面回顾，并根据《行政国家》的书写传统而对其发表后的十余年公共行政研究总体状况作了总结。在沃尔多看来，“二战”之后，“在政治—行政二分崩溃的同时，事实—价值二分却以某种方式而对某些人承担起了相同的功能。总之（当然也过度简单化），我们的历史总在努力将‘公共行政学’与任何具有独特政府特性的东西分离开来，而将其等同于一般意义上的组织与行政（当然尤其是企业行政）……我们已经从组织理论中受益颇多，幸运的是，这种受益短期内并不会终止。但更为有用的是，不仅是去问所有哺乳动物有何特征，而且是去问灵长动物、类人猿有何特征，以及最终是什么让人类如此独特？（拥有灵魂？直立行走？制造工具？使用语言？创造文化？）我建议——但并不贬低寻找共性的研究——我们应当对公共行政的独特特征给予迫切关注”（Waldo， 1965）。也就是说，当时以组织理论为代表的主流公共行政研究没能对公共行政的独特性给予足够的关注，而是打破了公共部门与私人部门的界限，在组织与管理的意义上寻求共通的一般性。这一时期，沃尔多接连发表了一系列针对当时公共行政研究状况的评论性文章，不断重申要求重视公共行政独特性的观点和主张。
沃尔多的观点得到了巴洛维茨（James M. Banovetz）的认同，巴洛维茨还进一步从教学的角度指出，“公共行政课程通常以这样一种或两种方式来完成其使命：要么通过强调计划、人事与预算等政府内部职能的传统途径，要么通过强调更时髦的组织理论与计算机技术的行政科学途径。然而，这两种途径都既没能给公共行政研究提供一种万应灵药以医治其学术顽症，也没能提供足够的专门知识而使公共行政学可以成为一门更具有学术竞争能力的学科。传统途径变得过于专注于任务和对问题的描述，缺乏吸引学生的知识深度与挑战性。行政科学途径虽然克服了这一缺陷，但也存在着其他问题：它威胁到了这一领域的独立身份，无法向那些准备从事政府工作的人提供任何独特的专长，同时，其主题对于那些准备致力于州和地方政府工作的人也只具有一种非常有限的效用”（Banovetz， 1967）。总体而言，“两种途径都存在着严重缺陷。它们对行政技巧——预算与人事、数据利用、计划过程以及对组织中人的‘管理’——的强调，已经导致或几乎导致了对公共行政官员工作中最为重要和独特的方面的完全排除，排斥了行政官员对于公共政策的制定与执行的有效参与”（Banovetz， 1967）。
尽管战后那一代学者已经根据公共行政的实际运行状况而否定了政治—行政二分原则的合理性，但在事实—价值二分这一新的“科学”原则的庇护下，主流公共行政研究仍然回避了对政策问题的理论探讨，回避了对政府所面对的紧迫问题的必要关注，从而使公共行政学受到了政府及其行政官员们的抛弃，几乎失去了在学术世界中的立足之地。在巴洛维茨看来，要改变这一状况，“要提高其作为一个学科的生存能力，并扩大其所服务的市场，这一学术领域必须将其焦点转到政府最重要、最独特却在很大程度上没有得到研究甚至不为人知的职能，这些职能存在于政策的制定和执行过程中。同时，公共行政研究者还必须出于不同于政治科学家关于宏观系统——政策用以产生的整个过程——的通常观点，而是出于行政官员的微观视角——个体官员在参与到整个政策发展过程的一小部分中时所产生的视角与问题——来看待这一过程……只有这样一种公共行政研究途径，才能使这一学科不仅对于公共事务项目中的学生来说是切题（relevant）的，而且对于将来可能进入公共机构的其他学科与专业学院中的学生来说也是切题的”（Banovetz， 1967）。就巴洛维茨的这些认识和观点来看，在很大程度上是在重复战后学者们已经作出的发现，即公共行政之所以不同，是因为它参与了公共政策的制定与执行的过程，因而必须比私人部门中的行政官员多考虑一个因素，而且是最为重要的因素，那就是行政过程中的那些与整个社会密切相关的公共价值，而当时的公共行政研究恰恰回避了对这些价值的关注。正是由于回避了公共价值，“组织理论”在提高公共组织的内部管理水平上虽然也取得了重要的进步，但在整体上，却致使公共行政研究原地踏步，而且在新的实践需求面前显得越来越不切题了。
作为新公共行政运动的理论代言人，弗雷德里克森对当时公共行政领域状况的回顾可能最切合新公共行政运动所有发生的语境。根据弗雷德里克森的回忆，当时他正在锡拉丘兹大学讲授公共行政课程，“我所讲授的课程有‘预算’、‘政策分析’和‘人事行政’；我的工作就是为拟进入公共服务领域求职的研究生做准备。我的学生们充满了敌对和愤怒的情绪，他们是对这个时代的挑战和抗议——骚乱的产物。他们宣称公共行政未能紧跟时代步伐，脱离了当下的重大议题和关键问题。他们是对的。正是在这种时代背景之下，我和许多同行共同投入到那场后来逐渐被人们称之为‘新公共行政’的发展运动之中”（弗雷德里克森，2011：前言）。在这段话中，弗雷德里克森重申了当时学者们的一个共同认识，即公共行政研究严重滞后于时代的发展，严重脱节于时代的主题。
弗雷德里克森（2011：前言）的上述批评所针对的是1967年美国政治与社会科学研究院召开的一次公共行政学术会议，在这次会议上，对当时的公共行政研究进行评价时得出了这样一些结论：“（1）行政机构是政策制定者；（2）政策—行政二分已经过时；（3）我们难以界定公共行政并标明公共行政的边界；（4）公共行政管理和工商企业管理之间存在重大差异；（5）公共行政学与政治学科有明显差异；（6）公共行政无论是其规范性理论还是描述性理论都处于混乱状态；（7）等级制不再是界定或描述公共组织的恰当方式；（8）公共行政学所关注的管理问题和行政问题正在被政策问题和政治问题所取代；（9）应该会出现一些公共行政的专业学院；（10）公共行政尚未以一种重要的方式涉及诸如军事—产业复合体、劳工运动及都市暴乱等类似的社会问题；（11）公共行政领域一直都过度地专注于知识范畴、语义学、定义和边界。”应当说，这些结论是正确的，却是缺乏新意的，只是在重复学者们早已认识到了的问题，所反映出的是当时公共行政学界安于现状的一种消极状态，而这种状态与当时整个世界的躁动格格不入。所以，这次会议之后，沃尔多萌生了一个想法，即组织一次年轻行政学者的会议，希望通过研究队伍的代际更替来迅速推动公共行政研究的更新换代。的确，年轻的行政学者们没有辜负沃尔多的期望。次年，在美国政治科学学会的年会上，一些年轻学者试图发起一场夺权运动，颠覆陈旧的会议程序与组织结构（Marini， 1971a： 13）。不过，这一在美国政治科学学会年会上的夺权运动失败了。但是，当其中一些满怀义愤的年轻人以失败者的身份在锡拉丘兹大学的明诺布鲁克会议中心重新聚首时，却为公共行政学的发展写下了浓墨重彩的一笔，那就是一场轰轰烈烈却又迅速消退的“新公共行政运动”。新公共行政运动充分表达了一种紧紧地跟随着时代去定义公共行政的要求。
二、在新公共行政运动回应时代主题中看公共行政概念
明诺布鲁克会议虽然是由沃尔多发起的，但既然是年轻人的大会，作为“老人”的沃尔多也就没有参与会议相关的具体事务，会议的筹办和举行都是由锡拉丘兹大学的三位年轻学者弗雷德里克森、马里尼（Frank Marini）与兰布莱特（W. Henry Lambright）具体负责的。作为主办人，这三位学者起初并没有提交论文，而是在出版会议论文集的时候各自补交了一篇总结性的论文，列在文集之末。弗雷德里克森的著名论文《朝向一种新公共行政学》就是在会议之后写作的。所以，尽管弗雷德里克森的这篇文章似乎为我们描述出了一种系统化的新公共行政学的观念，但参会论文在主题上其实并没有那么集中，而是涵盖了对“组织理论”的反思、对行政官员伦理责任的探讨、对PPBS的评估以及公共行政经验理论的总结等各个方面的主题。但是，与被参会者视为“老”公共行政学的主流公共行政研究相比，这些论文尽管主题不一，却在总体上呈现出了对时代课题的共同关注，表现出了要求理论研究切题性的共同呼唤。为了进一步推动切合时代主题的理论探讨，除了会议论文之外，会议主办方还提前向每位参会者提供了两份充满时代感的重要文献：沃尔多在ASPA纽约首府区分会上的发言——《骚乱时代中的公共行政》（该文以《革命年代中的公共行政》为题发表在1968年第4期的《公共行政评论》刊物上）和由同为锡拉丘兹大学教员的约翰·赫尼执笔的“赫尼报告”[包括赫尼与萨瓦奇（Peter Savage）就这一报告所开展的学术通信]。在这些文献所设定的语境下，会议的实际讨论内容比参会论文体现出了更为深切的时代感，体现出了对变革时代中的社会公平的强烈关注。在某种意义上，正是这些讨论（其中某些观点作为对参会论文的评论而被收录在了1971年出版的会议文集中，基本上完整地反映了会议的全貌）赋予了明诺布鲁克会议以一种全新的内容，使公共行政概念的价值内涵得到了重新发现。也正是这一点，使新公共行政真正成为一场具有划时代意义的学术运动。
新公共行政运动对时代主题的回应首先体现为它对理论研究切题性（relevance）的呼唤，正如拉伯特（Todd R. La Porte， 1971： 21）所说：“作为一项学术事业（intellectual enterprise），公共行政学的主要问题在于：当前的公共行政学处于一种由过时或不适用的分析模型与规范性贫乏的状态之中。除了政治—行政上的危机与学术时尚以外，几乎没有拒绝或接受实质性问题及其分析模型的基础。教学与研究倾向于建立在过去的问题之上，或满足于对当前‘主导性’问题的回应性界定。这对于发展行政眼界、政治领导力或持久性的学术活力方面，都只有着有限的效用。结果就是学术活力的下降，相对于研究者、实践者以及未来而言，也都跑题了……年轻的研究者、公共机构不同层级中的人以及我们中的许多人，都在抱怨我们的研究不切题，抱怨公共行政学的知识产出对于他们的经验只有有限的意义，抱怨我们的研究错过了社会变革的大戏……根本没有抓住要领！”之所以会出现这种情况，在拉伯特看来，主要是由当时占据主导地位的“组织理论”所造成的。
新公共行政运动对组织理论作出了激烈批评，认为组织理论“将客观社会科学的模型应用到复杂组织之中，通常导致了对何种条件下更为可取的问题的回避，或导致了决策制定过程的政策中立态度。大多数当代组织理论简单地假定：只要它是有效的，生产率就是好的；从与它们相关的社会条件来看，理性的决策制定将以某种方式变成好的决策；对于个人而言，能够促进效率和理性决策的组织控制体系与结构是一种有益的社会安排……这些规定对于组织生活是切题的与中肯的。其实，公共组织在政治体中的角色是需要在一种更宽广的视角中得到定义的，而不应当仅仅是将产出与内部维持作为其首要的价值”（La Porte， 1971： 31-32）。这意味着我们需要一种新的公共组织观念，那就是“公共组织的目的是为那些组织内外的人们减少其经济、社会和心理上的苦难，并为其提供更多、更好的生活机会。更具体地说，这意味着公共组织需要出于使所有的人都能够从经济剥削和匮乏中解放出来的目的去对丰富的物质资料进行生产与分配，并把这种分配作为评价公共组织的依据。进而，它意味着，公共组织有责任通过以下方式去提升社会正义：允许它们的参与者和公民团体去决定他们自己的道路，给予参与者和公民团体以更多的提高分享政治和社会权益的机会”（La Porte， 1971： 32）。根据拉伯特的看法，只有这样一种关于公共组织的观念，才是切合当时的时代主题的，也只有通过这样一种观念去对组织理论进行重构，才能使公共行政研究重新回到与实践相契合的轨道上来。这也可以说是新公共行政运动的基本观点，是对公共行政学科提出的基本要求，也是对公共行政概念作出的新的界定。
在新公共行政中，公共行政的概念必须反映时代的要求和时代的特征，只有这样，才能说明公共行政学是切题的而不是跑题的。但是，如何才能保证公共行政学是切题的呢？比勒（Robert P. Biller）认为，要重塑公共行政学的切题性，就必须保证公共行政研究正视急剧发生着的社会变革，即“无论在其职业的方面，还是在其学科的方面，公共行政都必须发现一个用以定义自身和指导其核心贡献的新基础，用来描述理性工业化占据无可争议的支配地位时期的假定不再有效。产生于一个以某种基本稳定为特征的时期中的程序，现在在许多情况下不仅是不切题的，而且完全是错误的。以前被认为是进步的愿望，现在则被一个流动社会中的大多群体视为一种退步。我们需要一种新的公共行政的定义，它能够面向不确定性，以关于变革而不是稳定的假定为基础，有能力处理情境式的相互依赖，能够将复杂性转化为纠错能力，且便利于那些流程发现的程序——它们不会阻碍人类价值的实现”（Biller， 1971： 119-120）。
哈蒙也认为，“如果本尼斯与斯拉特关于我们即将生活在一个‘临时’社会中的预测是正确的，则公共行政教育就不能满足于稳定性与确定性的假定。关于公共服务的教育——尤其是规范理论——必须认识到由持续而混乱的变革给个体及组织所造成的压力。变革不是一种无条件的美德，但它却是政治与行政生活的一大事实，而公共行政的规范理论必须适应这一事实”（Harmon， 1971： 185）。正是在正视变革的意义上，比勒说过，“这是我第一次感觉到，‘新公共行政’的措辞可能真的意味着某种新的内涵。因为这样的观念意味着新的公共行政学将成为对快速变革中的组织的研究。对公共组织的兴趣将落在不断变化的关注或焦点上，理论也将不再关注稳定的组织，而是关注骚乱环境中的组织”（Biller， 1971： 126）。正是在此意义上，学者们在明诺布鲁克会议上的激烈讨论事实上确立起了一个明确的方向，那就是刷新公共行政的概念，努力去建构一种不同于此前学者们所拥有的公共行政观念。
在反思组织理论中形成的新公共行政观念也反映在对政策科学的反思之中了。我们看到，政策科学研究的代表人物之一威尔达夫斯基就分析了政策科学中所存在的根本缺陷，即“公共政策学院不涉及、从未涉及也绝不是被用来处理大规模的社会变革的。原因之一是，社会变革是从古至今人们最不能理解的主题之一。学究们已经靠试图谈论大规模的社会变革而赢得了名声。但是，就像他们谈论狗一样，值得注意的并不是他们谈论了什么，而是作出了谈论这样一个事实。另一个原因是，当你主要是在谈论硕士层次的学生时，是没有剧烈变革的市场的。毕竟，在民主社会中，大变革是为政客保留的”（Wildavsky， 1985）。在这段充满敌意的评论中可以看到，政策科学的支持者与新公共行政运动有着截然不同的研究取向，与后者积极拥抱社会变革的态度不同，前者则拒绝对社会变革发表意见，也反对把社会变革作为学术研究的对象。所以，新公共行政运动不仅反对“组织理论”，也反对政策科学研究，即反对一种蜕变成了仅仅对那些与政策相关的事实因素进行客观分析的政策科学研究。也就是说，新公共行政运动所要反对的是那种蕴含在“组织理论”与政策分析之中的逻辑实证主义的认识论和方法论。在更广泛的意义上，也是对公共行政概念产生以来所包含的价值中立内容的清除。
今天看来，新公共行政运动对逻辑实证主义的反叛并没有取得什么效果，但在当时，却是有着广泛影响的，正如齐姆林（Bob Zimring， 1971： 230）所说，“如果60年代后期所使用的新公共行政学的概念与朝向‘新社会学’、‘新政治科学’以及一种新的‘一般社会科学’的运动有任何联系的话，我认为，它应当被定义为是对价值无涉或价值中立的经验研究的一种突破，应当被定义为是使关于社会世界的研究直接关注社会正义问题的一种愿望。这一看法意味着，社会科学家将在他们的专业立场中作出价值判断。这一观点直接反对指导着大多数战后社会科学经验研究的实证主义立场，这一立场认为，社会科学家不能作出任何价值判断，‘是’与‘应当’被一道不可逾越的鸿沟分隔着。新社会科学——我认为新公共行政学认同于它——应当寻求逾越这一鸿沟”。根据齐姆林对新公共行政的这一认识，它实际上抛弃了事实—价值二分的逻辑实证主义原则，主动承担起了促进公共价值实现的职责。也就是说，“新公共行政学应当关注的是使公共官僚机构成为实现社会正义与平等的一个工具。这种关注大大不同于仅仅使政府回应人民中的大多数的愿望的关注”（Zimring， 1971： 231）。马里尼也认为，“新公共行政学并不必然比它的前辈拥有新的或‘更好的’价值（尽管这是可能的），但其践行者将比他们的前辈把他们的价值问题看得与他们的专长、才干与工作有着更为直接的关联”（Marini， 1971a： 356）。这样一来，公共行政的概念就被赋予了价值的内涵。
倡导价值并不意味着新公共行政运动无视经验研究，但以自然科学为模板的经验研究的确不受明诺布鲁克会议与会者们的欢迎。事实上，为了平衡与会者之间的学术取向，会议主办方专门邀请了锡拉丘兹大学的一位实证研究专家，让他对社会科学研究中数学模型的功用以及当时政治科学定量化发展的最新趋势等作了介绍，但没有引起与会者们的任何兴趣。在与会者们看来，这样的经验研究完全是与时代脱节的，根本没有认识到时代对经验研究提出的新要求——重视道德权威的价值。Kronenberg（1971： 218-222）认为，“就经验理论来说，建立一种新公共行政学的追求要求我们对于科学和道德权威有着同样的敏感……关于一种新公共行政学的如上建议应当得到这样的理解：关于我们应当做什么样的理论工作的判断包含着更多的选择。我们在理论工作中所强调的东西对于人类的生活是有影响的，它们成为了那些制定与执行公共政策的人的行动前提。当然，这并不是说要抛弃对更大的科学成就的关注，我们不能因为数据对我们的政治或伦理偏好构成了威胁或产生了矛盾就忽视它的潜在含义。但我们必须谨记，基于科学权威的选择标准是远远不够的。‘理论何为？’这一问题的答案必须是‘为了人类的成功’！”也就是说，即使是经验研究，也必须回答目的问题，而对目的问题的思考，显然只能通过价值判断才能得出答案。
尽管新公共行政运动所倡导的大多数价值都具有普适性，但也必须看到，它毕竟还是一场根源于美国社会具体背景的地方性的学术运动。因而，它对于“切题”的呼唤，也带有明显的“方言”特征。具体地说，新公共行政学必须切合的不是其他地方而是美国社会自身的时代主题。这就是亨德森（Keith M. Henderson， 1971： 248）所说的，“除非它能够切合当前美国的问题，公共行政学将不能生存；如果它的主要学术精力不是被用于同实践者尤其是都市官员的接触，它也不可能变得切题。然而，学术与实践兴趣间的鸿沟是可以填补的，只要研究能够关注并回答在行政上得到定义的问题”。在这个意义上，“公共行政学应当成为这样一种研究，它所关注的是不同环境中政府行政组织与组织参与者的行为的真实而恰当的结构及其运行。比较公共行政将承担起这一领域知识领导的角色，并将它的关注扩展到‘美国文化的’公共行政上来”（Henderson， 1971： 245）。因此，新公共行政学也意味着一种新的比较行政研究，一种以美国问题为最终指向，并试图对美国社会的发展不平衡提出解决方案的比较研究。
总之，虽然明诺布鲁克会议的参会论文在学术主题上是比较分散的，但在研究取向上，都体现出了对时代主题的深切关怀。正是出于对时代主题的敏感，与会者们从各个方面对当时的主流公共行政研究作出了批判和检讨，从而对在讨论中产生的一种新公共行政学的观念作出了初步阐释。但是，作为一场事先并未设定主题的学术会议，尽管学者们在会上形成了非常重要的共识，但仅仅依靠零散且多少有些面红耳赤的讨论，显然还无法得出系统的理论观点。正是由于这个原因，会议结束之后，三位主办人才努力对会议上讨论过的内容进行系统整理，并力求勾画出关于公共行政学的一种来自明诺布鲁克的独特观点。其中，尤以弗雷德里克森的论文《朝向一种新公共行政学》与1980年出版的著作《新公共行政》最具系统性和代表性。正是在弗里德里克森的这些著作中，使公共行政概念的价值内涵真正得到确认。
三、新公共行政运动对公共行政概念“公共”方面的强调
学术研究是一项需要坐冷板凳的事业，但并不是所有学者都拥有把板凳坐穿的勇气，事实上，无论在哪一个学科中，坐冷板凳的学者都是少数，大多数的学者都只是把学术研究看做对现实热点或学术时尚的追逐。在这种情况下，坐冷板凳的学者要想让自己的声音得到倾听，除了不断提高其认识水平以外，还要在表达方式上注意与主流研究的接轨，尽可能地做到简明扼要、层次分明，以降低阅读的难度，否则，他就可能被排除在忙碌的主流学术圈之外，从而无法对人类社会的进步产生积极的影响。学术运动也是如此。任何处于边缘地带的学术运动要想尽可能地扩大其影响，也必须使自己的观点与主张得到焦点突出、条理清晰的表达，否则，就可能因为吸引不到读者而迅速地陨落下去。明诺布鲁克会议的组织者们显然意识到了这一点，他们非常清楚，在当时的学术环境下，要把这次会议所提出的各种主张一一呈现给学术界，是非常困难的，对于本次会议上充满哲学意味的文献，由实证主义者把持的主流学术圈可能会不屑一顾。所以，要最大限度地扩大本次会议的影响，势必要对会议的内容进行重新梳理和总结，使其以一种更加系统和简明的方式得到表达。为此，会议的三位组织者各自撰写了一篇论文。其中，兰布莱特的论文重申了公共行政就是公共政策制定的主张，反对主流研究逃避政策问题的倾向；马里尼的论文总结了与会者关于“赫尼报告”的讨论，并对未来的公共行政教育作出了初步的展望；弗雷德里克森的论文则对会议上提出来的各种新主张进行了系统化的整理，勾勒出了一种新公共行政学的基本轮廓。三者之中，弗雷德里克森的论文作为对整个会议的综述与重述，在学术界产生了极大的影响，几乎起到了替代整本会议文集的功能，成为了其他学者了解新公共行政运动的最重要文献。
弗雷德里克森（2000： 265-266）认为：“公共行政学的基本追求几乎总是更好的（更有效的或更经济的）管理，新公共行政学正是出于这种追求而把社会公平加入到传统的目标和基本原理中。传统的或古典的公共行政学试图回答下列问题中的任何一个：（1）我们怎样才能凭借可利用的资源提供更多的或更好的服务（效率）？（2）我们怎样才能在花费更少资金的同时保持服务水准（经济）？新公共行政学则增加了这样一个问题：这种服务是否增强了社会公平？”在这段话中，弗雷德里克森把社会公平这一在会议文集中并未得到充分体现但在会议讨论中得到了反复强调的关键词提升到了与传统公共行政学的核心价值——效率——同等的高度，从而为新公共行政运动的各种主张找到了理论建构的基点，即“对社会公平的追寻为公共行政学提供了一个真正的规范性基础”（Frederickson， 2000：282）。在此基础上，弗雷德里克森认为，要实现对于社会公平的承诺，就必须改变既有的造成了不公平现实的社会结构，因而，“在根本上，献身社会公平意味着新公共行政学渴望参与变革。简单地说，新公共行政学试图改变那些在制度上妨碍着社会公平的政策和结构……（并）寻求可以增强其目标——良好的管理、效率、经济和社会公平——的各种变革”（Frederickson， 2000： 267）。具体而言，就是要进行组织变革，改变官僚制组织支配公共行政与整个社会的现实。即“献身社会公平不仅包括对变革的追求，而且试图发现某些具有持续的灵活性或常规化的变革能力的组织与政治形式。传统的官僚制拥有一种已经被证明了的稳定性——事实上是超稳定——的能力。因此，新公共行政学在寻求结构变革的过程中，倾向于试验或提倡改变官僚组织形式。分权、权力下放、项目、合同、敏感性训练、组织发展、责任扩展、对抗和顾客参与，在本质上都是表明新公共行政学特性的反官僚制概念。这些概念旨在加强官僚制与政策的变革，也因此增加了社会公平的可能性”（Frederickson， 2000： 267）。
这里所要求的变革官僚制实际上是要增强公共组织的开放性，从而将其与其他类型的组织区别开来。因为，其他组织都只需要对特定的对象——如顾客、股东等——开放，而公共组织则必须对所有公民开放，“‘公共’组织的独特性将得到突出。内部行政行为——一般行政学派的长处和现在被称为组织理论的许多学说的基础——将成为公共行政学术研究的一部分，但不再是中心部分。它在公共行政中的中心位置将被一种对前面描述的分配和边界交换进程的强调所替代”（Frederickson， 2000：283）。在根据新的观念建构起来的公共组织中，“我们的领导者将会逐渐成为组织关心公民并适应公民需要方面的专家，他们将越来越少地依赖于科学和技术作为组织变革或社会变革的主要力量……我们将逐渐地把公民、顾客、民选官员等相关人员纳入组织定义的范畴。好的公共管理者现在正是以这种广义的定义来界定他们的组织的”（弗雷德里克森，2011： 44）。将公民、顾客以及民选官员纳入到组织的定义中所意味着的是，公共组织需要积极地鼓励外部人员的参与。也就是说，“新公共行政对回应性和社会公平的承诺蕴含着参与。新公共行政的有些倡导者强调内部参与。公务员参与和影响其工作政策的能力之积极效应已经在经验上得到了证实。公开且充分的参与决策过程长期以来一直都是良好管理实践的准则。新公共行政的另一些倡导者则强调的是政策制定过程中的公民参与。那些从事地方政府实践或者教授地方政府课程以及同所谓街头官僚共事的人们最常持有这种观点。因此，公民参与、邻里控制、分权以及民主的工作环境都是新公共行政的标准主题”（弗雷德里克森，2011：8）。
在陈述了新公共行政学的基本主张后，弗雷德里克森接着为新公共行政学寻找到了一个新的学术身份，“新公共行政学的主张可以被称为‘第二代行为主义’，这是一种最恰当的描述。与其学术先驱不同，第二代行为主义者强调公共行政的‘公共’部分。他们承认，尽可能科学地去认识组织是如何行动以及为何如此行动，这是很重要的，但他们往往更感兴趣于组织对其顾客的影响，反之亦然。虽然他们对把自然科学的模型运用于社会现象的可能性不太乐观，但他们既不是反实证主义，也不是反科学的……简言之，与其先驱相比，第二代行为主义者不太偏重于‘一般的’，而较偏重于‘公共的’；不太偏重于‘描述的’，而较偏重于‘顾客影响导向的’；不太偏重于‘中立的’，而较偏重于‘规范的’。并且，按照人们的期望，它在科学性上并不会有所减损”（Frederickson， 2000：269-270）。在这里，弗雷德里克森回应了沃尔多在《重访行政国家》中所提出的观点，即公共行政研究中的行为研究并不是太多了，而是太少了，且完全受到了逻辑实证主义的支配，因而，新公共行政研究必须把行为研究从逻辑实证主义的支配中解放出来，只有这样，才能对行政行为得出真正科学的理解（Waldo， 1965）。通过这样一种回应，弗雷德里克森在突出新公共行政学之“新”的同时，也表明了它与以沃尔多为代表的规范研究传统之间的渊源关系，从而能够取得其他非逻辑实证主义的行为主义者的支持。所以，尽管这段话所描述的新公共行政学的形象在一定程度上仍然是模棱两可的，但在当时的学术语境中，它却是易于得到人们理解与接受的。
经过弗雷德里克森的总结，当明诺布鲁克会议文集于1971年出版之后，新公共行政学的概念在学术界中迅速传播开来，许多学者就此发表了自己的看法。比如，小莫舍尔（Frederick C. Mosher）认为，“生成中的公共行政学，真正的‘新’公共行政学，将承担大量在任何当前的教科书中都没有得到体现的重要职责。它将在一个人类历史上变革最为迅速的社会中预判与处理变革。它本身也必须是可以快速变革与高度灵活的。它必须促进更高程度的理性，发展与利用日益复杂的理性决策工具，同时适应那些看似非理性的力量。它必须比过去更加关注‘生命、自由与对幸福的追求’等人类目标，同时不能损害使民主成为现实的那些程序。而且，这些目标绝不能仅仅是数量上的增长。它必须承认社会所有部分在功能和地理上的相互依赖，同时不过度牺牲专业主义与地方利益。它必须开发能使集权与分权同步前进的协作式的工作方式，并使每一层级的政府都能高度胜任”（Mosher， 1971）。沃尔多也评论道：“在积极的方面，新公共行政学要求关注社会公平，关怀人类的苦难与社会的需求。它主张公共行政应当更加积极：‘前瞻的’（proactive）而不仅仅是‘回应的’（reactive）。它并不声言反科学，但希望在有利害关系和改革的语境中运用更先进的方法和程序，不是为了它们自己，当然也不是作为压制的工具。它并不反理性，但它希望公共行政的考虑能够更加细腻、敏锐和充满人情味，希望公共行政的领域可以通过承认感情的重要性而得以扩大。它对中心城市的问题有一种特殊关怀：种族不平等、贫困、暴力、贫民窟，等等。它对组织人文主义与组织发展的先进技术有着浓厚的兴趣与接纳能力。它反对逻辑实证主义——它很大程度上忽略了实用主义——并从存在主义尤其是现象学等学派中寻求哲学指导”（Waldo， 1972）。
总之，经过弗雷德里克森的总结与其他学者的宣传，新公共行政学的观念在公共行政研究中正式被确立了下来。明诺布鲁克会议之后，在1968年的政治科学学会年会上夺权失败的年轻人成功地在下一届美国公共行政学会的年会上发起了夺权行勘，并在长达十年的时间里掌控了《公共行政评论》这一最为重要的理论阵地，在公共行政领域中实实在在地掀起了一场寻求一种新公共行政学的学术运动。虽然作为一场学术运动的新公共行政运动并未持续多久，但是，它对公共行政概念内涵的挖掘则是公共行政学科发展史上不可忽视的一页，新公共行政运动对社会公平的强调使公共行政概念中的“公共”一词有了全新的内涵，反过来，由于公共行政概念中“公共”内涵的变化，也使公共行政学实现了学科转向。正是由于这个原因，在其后占据了学术舞台的“新公共管理运动”开始引发人们诟病的时候，新公共行政的主张又重新被人们提起，甚至其许多方面都转化为了实践上的操作方案。进入21世纪，当社会公平问题引发的各种各样的社会危机不断涌现的时候，新公共行政赋予公共行政概念的新内涵更显示出其价值，也许人们可以不再把它与“新公共行政运动”这场学术运动联系在一起，但是，公共行政概念中“公共”一词所包含的价值内涵将会得到人们越来越深刻的体认。
四、新公共行政运动公共行政概念的认同危机
从明诺布鲁克会议的原始文献看，与会者们在关于一种新公共行政学的讨论中所表达的是一种与传统公共行政学决裂的愿望。然而，尽管明诺布鲁克会议文集的出版在学术界产生了广泛的影响，这次会议的领导者也在20世纪70年代承担起了公共行政学术团体领导者的角色，但是，作为一个整体，新公共行政运动并未给主流公共行政研究带来实质性的改变。由于无法带来这样的改变，新公共行政运动本身也很快就发生了分裂，直至从学术话语中消失。1972年，在根据新公共行政运动的影响去评价当时的公共行政研究时，沃尔多（1972）发现，“作为一场运动——如果它曾经成功过，在获得自我意识几年之后，新公共行政在很多方面已经失去了一致性与认同”。有鉴于此，沃尔多也对新公共行政学作为传统公共行政学替代方案的可能性产生了怀疑。明摆着的是，“公共行政本身将成为一个充满压力、骚动和加速变革的领域。在消极的方面，这意味着不会很快出现任何可以与前一个时代相比的清晰并得到普遍接受的特定信念的框架。各种参数过于笼统，变量则过于繁多，而且差异太大。积极的方面，这将意味着哲学原则、学科导向和方法取向上的多元主义：各种观念与途径在争取生存、适应和控制变革的持续努力中不断增殖与展开竞争。使公共行政学保持统一——假如它仍然作为一项统一的自觉事业——的将不再是对某套工具或未来道路的共识。相反，它将是关于公共行政的制度领域在促进社会转型上的重要性的共识，是对组织现象的一种普遍兴趣，对其前景的一种相对较高的‘公共尊重’，以及一种将公共行政中的问题当做——无论是科学的、专业的、‘饱含价值的’还是怎么样——问题的愿望”（Waldo， 1972）。在这段话中，新公共行政学显然只是被视做“哲学原则、学科导向和方法取向上的多元主义”中的一元了。
事实也的确如此。根据加森（G. David Garson）和欧弗曼（E. Samuel Overman）的看法，“在20世纪六七十年代，那些提出了‘什么是公共管理’（what is public management）的问题的人试图为POSDCORB寻找替代方案。这样的替代方案是有很多的。其中，人际关系、系统分析、通用管理、公共选择、新公共行政学以及政策分析是主要的竞争者。下面将会指出，它们中的每一个都强调了公共管理在战前被忽视了的那些方面，每一个都提出了新的术语和范畴，以对不断增长的公共管理文献进行组织，但没有一个概念性的方案得到了普遍的接受”（Garson and Overman， 1983：55）。也就是说，在当时的公共行政研究中，新公共行政运动其实只是与人际关系、系统分析、公共选择等相并列的一个特定的学术流派，它的影响范围是非常有限的。事实上，尽管弗雷德里克森和马里尼等人在一段时期内掌握了美国公共行政学会的官方话语权，也在《公共行政评论》上多次推出与明诺布鲁克会议主题相关的学术专辑，但从《朝向一种新公共行政学》一书出版以后从未得到再版的情况看，学术界对新公共行政学的提法如果不是反对的话也是不认同的。70年代中期以后，这种不认同的状况因弗雷德里克森对新公共行政学内容的修订而出现了进一步恶化。
1976年，在当选为ASPA主席之后，弗雷德里克森在《行政与社会》上发表了《新公共行政学的谱系》一文，将官僚制、新官僚制、制度主义、公共选择与人际关系学派都追认为是新公共行政学的理论来源，这样一来，无异于放弃了与传统决裂的革命性立场。弗雷德里克森说，“与新公共行政相关的价值观多种多样，而且，这些价值观也并非总是一致的。因此，我强烈反对只有一个公认的新公共行政及其模型并且完全否定该领域过去的理论和规范的观点。而且，新公共行政在逻辑上也是出自对社会科学领域新知识的聚集以及将那些社会科学在公共问题上的聚焦。如果事实果真如此的话，那么新公共行政就具有一个丰富而重要的世系”（弗雷德里克森，2011： 10）。弗雷德里克森也清楚地认识到，“对于新公共行政的目标来说，这个诠释明显地要比许多认同该领域的人将会接受的解释更缺乏抱负”（弗雷德里克森，2011： 20-21）。但他又强调，“如果我们认真对待‘新’这个标签的话，那么所有这一切都是可以理解的。如果新公共行政学者和实际工作者更少地担心一个理念是新还是旧，并且更多地担心一个理念可以操作的范围，那么我们就可以发展出一种真正的新公共行政”（弗雷德里克森，2011： 21）。在这里，明诺布鲁克意义上的新公共行政学也就没有“新”可言了。也许弗雷德里克森的目的是要为新公共行政学提供更多的合法性证明，试图把那些尚未被纳入新公共行政运动中来的人以及那些对新公共行政运动持怀疑态度的人都能够接受新公共行政运动的观点和主张，然而事实恰好相反，一批怀有同样抱负的学者们对新公共行政运动的不满却因此而得到了增强，后来成为“黑堡学派”代表人物的瓦姆斯利（Gary L. Wamsley）与在对抗“新公共管理运动”中声名鹊起的登哈特等人就分别对弗雷德里克森作出了批评。
瓦姆斯利认为，“在学术层面上，阅读该文后，我们很难不产生弗雷德里克森可以被解释（或误解）为是在说‘新公共行政学’并无太多新意的感觉，因为‘所谓新的都直接来自于那些指导着传统公共行政学的价值’。尽管承认‘新’的事物总是演化与传承的结果是很有价值的，但弗雷德里克森还是给我们留下了一些可能与他先前的著作产生矛盾的印象……总的说来，我认为新公共行政学的谱系是一个重要的讨论话题，但我也感觉到，像其他所有人一样，弗雷德里克森并没有能够指出或深入考究一系列极其重要的观念的价值”（Wamsley， 1976）。登哈特则进一步批评道，“现在，我们也许必须宣布新公共行政运动失败了——至少在它没能满足对它的所有期望的意义上是失败了。不过，也许我们期望得太多了！无疑，新公共行政运动的历史，尤其是在作为开端的明诺布鲁克那里，可能显示出了新公共行政学并不是一种成熟的替代传统公共行政学的方案。事实上，这一头衔本身可能只是一种漫不经心的称呼，归于其名下的只是一些彼此并无太多相关性的论文”（Denhardt， 1977）。在批评了弗雷德里克森的观点之后，瓦姆斯利与登哈特分别提出了自己对未来公共行政学发展方向的看法：瓦姆斯利认为，公共行政研究应当借鉴“新社会科学”的发展思路，以“新社会科学”为指导进行新的理论建构；登哈特则呼吁重视现象学的“praxis”观念，并通过这一观念来整合公共行政研究中的理论与实践、事实与价值以及主观性与客观性等关系，他认为，通过这种整合，公共行政研究将在根本上超越政治—行政二分，从而建立起一种真正的新公共行政学。
在某种意义上，弗雷德里克森的立场转变是可以理解的，这是因为，新公共行政运动是以切题为学术研究宗旨的，因而，随着时代主题的改变，学术研究的主旨也应当发生相应的变化。这就是坎贝尔（Alan K. Campbell）所说的，“导致了被某些人称为‘新公共行政’的当前的骚动，只是在回应了与其他时期不同的社会问题的意义上才是新的。当前的问题如此重大，以至于当前的版本——在尘埃落定之后——可能比早些时期的版本具有更根本的特性”（Campbell， 1972）。具体而言，新公共行政运动在很大程度上是对60年代中期约翰逊政府“伟大社会”改革计划的一种回应，它所切合的是“伟大社会”所提出的社会公平的主题。到了70年代，一方面，“伟大社会”所带来的巨大财政负担开始显现；另一方面，以石油危机的爆发为导火索，美国经济陷入了一个“滞胀”的怪圈，这两者都对提高社会生产的“生产率”提出了迫切的要求。至于“伟大社会”的社会公平主题，仍然是“政治正确”的，因而没有人会站出来反对，但是，它已经失去了市场，也没有人去卖力地鼓吹它了。在这种情况下，新制度主义、公共选择理论等，成为有助于提高生产率的理论主张，并成为一种更为“切题”的选择。所以，弗雷德里克森的立场转变在某种意义上是合乎新公共行政运动要求切题的理论宗旨的。不过，要求切题是否意味着学者应当亦步亦趋地追随实践的每一次变动，从而在随波逐流中放弃自己的思考？抑或相反，去努力保留自己对于实践走向的独立判断，进而引导实践的前行？这是新公共行政运动的兴衰过程向我们提出的一个值得思考的问题。
关于切题的问题，新公共行政学者之间其实有着不同看法。比如，马里尼在会议文集的编者评注中就曾写道，“行政官员对公共行政学的诱导（即通过行政官员狭隘而缺乏批判性的观点控制整个公共行政学的发展与关注对象，这些官员认为，公共行政学应当切合它以及它的问题的需要）是与公共行政学相悖的。行政机构确立了某种结构以执行政策，却没有认识到这一结构本身也是总体政策的一个部分”（Marini， 1971b： 90）。在这段话中，马里尼显然就提供了一种超越于实践者的具体需求的切题观，展现了新公共行政运动试图把握行政发展的宏观线索的理论抱负。当然，无论马里尼、弗雷德里克森还是其他学者，都没能为这样一种宏大的切题观提供一种具体的理论方案，以至于20世纪后期的公共行政研究仍然在切题的名义下沉湎于技术性的内容，也导致了弗雷德里克森在对于切题的追求中走向了自我否定。由此可见，新公共行政运动之所以走向了分裂，在很大程度上也是由学者们对于切题的不同认识所决定的。
新公共行政学者间的分歧并不仅限于此。事实上，无论是瓦姆斯利所说的“新社会科学”，还是登哈特所提倡的现象学观念，都已经在明诺布鲁克会议中得到了充分的体现，是明诺布鲁克会议学术多元性的具体表现形式。这表明，在明诺布鲁克会议上，学者们对于新公共行政学的认识是具有很大差异的（这一点，从弗雷德里克森在总结中所表现出来的含混性上就可以看得出来）。可是，出于提出一种统一的明诺布鲁克观点的需要，弗雷德里克森等人对学者们的不同看法进行了通约，把它们归并到了一个共同的主题之下，从而形成了新公共行政学。这样做，对于扩大新公共行政运动的影响力而言，起到了不可磨灭的作用。但是，到了70年代中期，由于这种被通约了的新公共行政学主张不能取得进一步的理论突破，甚至无法自圆其说，致使原先受到忽略的观点重新获得了话语空间，并对新公共行政学发起了挑战。从此，新公共行政运动走向了分裂，一些学者开始有意识地回避新公共行政的概念，从而使这一概念在学术文献中的出现频率日益降低，尤其是在原创性的理论文献中，学者们几乎不再使用这一概念了。这也意味着，新公共行政运动所赋予公共行政概念的一些新的内涵受到怀疑，甚至被逐渐地抛弃。但是，毕竟新公共行政为公共行政的概念输入了一些价值内涵，从而使后来的研究者们可以拥有另一个方面的文本，特别是当一个社会出现了严重的社会公平问题时，新公共行政为公共行政概念注入的价值内涵总是可以给人以新的启发。
经历了20世纪六七十年代之交的短暂辉煌之后，新公共行政运动迅速地被新的学术潮流所取代，但它对于公共行政概念的坚守，对于公共行政规范性内涵的独特阐释，还是为公共行政这一学科与治理方式的捍卫者提供了巨大的精神支持。在20世纪后期，新公共行政的概念实际上成了一个重要的武器，被一些学者用来对抗那些试图削弱政府在社会治理中的作用的做法。尽管恢复新公共行政运动的努力迄今尚未真正成为公共行政研究的主流（Hood， 1995），但是，新公共行政的主张却是一种不可忽视的意见。当我们对新公共行政运动进行评价的时候，赋予公共行政概念以价值内涵是它不可磨灭的贡献。此外，之所以在组织理论（70年代转向了“组织发展”）、政策科学（越来越多地以政策分析的名目出现）以及70年代中期以后重新流行起来的公共管理等概念的冲击下还能够使公共行政学作为一门学科而得到承认，也是与新公共行政运动的贡献分不开的。正是因为有了新公共行政运动，才能够使今天的学者们继续坚持从公共行政的角度去审视政府的社会治理活动。
注释：
①20世纪后期的美国公共行政研究尤其深受现象学的影响。据Harmon（2003）回忆，1966年，在欧洲系统学习过现象学的巴西政治难民Alberto Guerreiro Ramos受时任南加州大学公共行政学院院长Frank Sherwood邀请，进入该学院任教，并讲授现象学课程。按照当时也在南加州任教的Harmon的说法，Ramos很快成为了当时南加州的公共行政学博士生（包括全钟燮、LarryKirkhart、Richard VrMeer、Robert Biller等）和包括Harmon在内的年轻教员们的精神教父（intellectual godfather）。1968年，在Ramos到来之前已经从南加州大学毕业，并进入锡拉丘兹大学任教的弗雷德里克森向Kirkhart、Harmon和Biller发出了邀请，从而将南加州的现象学运动带到了明诺布鲁克会议，进而扩散到了整个公共行政学界。
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