摘要：全球化、后工业化意味着人类历史一个新的阶段的开启，也意味着社会治理模式的根本性变革。如果说工业社会中的社会治理是制度导向的，那么在人类即将走进的新的历史阶段中，将会造就出一种行动导向的社会治理模式。政治不仅是社会治理体系的构成部分，而且是核心的和主导的部分。工业社会的政治是民主政治，经典性的民主也可以说是制度民主。在20世纪后期，因为社会的复杂化和不确定化，制度民主显现出了不适应性，因而出现了协商民主理论、公众参与理论等试图弥补制度民主缺陷的新主张和新设计。但是，由于社会治理结构并未发生变化，致使这些新的设计都无法真正得到实施。全球化、后工业化进程中呈现出来的社会高度复杂性和高度不确定性意味着我们将遭遇更多偶发性的事项，制度的刚性决定了对这些问题的解决不仅无力，反而会形成阻碍。因此，社会治理应当实现从制度导向向行动导向的转变。同时，这种转变也意味着社会治理从规则依赖向寻求道德支持的转型。
在20世纪80年代开始的全球性的改革运动中，包含着一种越来越注重行动而尽可能回避在制度方面开展争论的现象。特别是社会治理的实践者在谋划几乎所有改革方案时，都直接地把要加以改革的对象指向既有的制度。可以认为，一种“轻制度”“重行动”的策略在世界各国都得到了推行，似乎表现为改革中的一种重要趋向。但是，这一发生在改革进程中的实践特征并未被人们明确地认识到，因而，没有从理论上去加以思考和总结。当然，在发展中国家的改革中，情况是有所不同的，学者们往往更多地去思考建立替代性制度的问题，而且更倾向于把发达国家正在要求加以革除的制度搬过来。从发达国家的改革状况看，虽然也能看到一些强化制度建设的策略，但往往都会在很短的时间内就发现了这种做法的不妥当，许多在较早时期的制度建设中已经消除了的问题又出来了。也就是说，新建立和实施的制度往往并不比原先的制度更优越，甚至是回到了被革除的制度建立之前的某种状态之中去了。这种把改革的关注点放在制度上的做法往往是以改革进程中的“瞎折腾”现象出现的，即“改过来了又改过去”。这就是制度主义思维在改革中的消极影响，即把人们带入了制度建设的某种恶性循环之中了。也就是说，人们陷入了制度主义窠臼，所要改革的是制度，名义上是革除旧制、建立新制，但在缺乏对基本的社会背景的判断时，仅仅把视线放在了所面对的一些表象层面的问题而要求改革制度。在每一项具体的改革方案的实施中，以为做出了制度创新，实际上却是回到了所要革除的制度得以建立起来之前的状态中去了。
其实，社会基本条件的变化是一个非常重要的因素。我们在工业社会中所建立起来的所有制度都是在社会低度复杂性和低度不确定性条件下做出的，是能够适应社会低度复杂性和低度不确定性条件下的社会生活和活动的。现在，我们已经处在社会的高度复杂性和高度不确定性状态中，原先通过制度建设去解决问题以及确立社会生活和活动框架的做法本身已经成了问题。自20世纪80年代起，社会复杂性和不确定性程度的迅速提升使得制度导向的治理方式在公私部门都陷入了困境。其实，在社会复杂性和不确定性增长的条件下，行动导向的思路似乎更为合适。所以，我们在思考高度复杂性和高度不确定性条件下的人类社会生活模式时，提出行动主义主张。我们的目的就是要把人们的关切点从制度引到行动上来。当然，这并不意味着对制度功能的否定，制度作为行动框架的功能依然存在，制度的规范功能和秩序功能也不会减弱。所以，我们的行动主义主张主要是一种对社会治理以及生活中的行动导向的倡导，希望人们在社会的高度复杂性和高度不确定性条件下坚持行动优先的原则，而不是更多地囿于制度而显得缩手缩脚。
一、社会治理的制度性思维遇到困难
我们同意吉登斯对制度的界定，他说，“制度可以被看作是实践在时-空当中的深度沉积。也就是说，它们是一些在‘横向’意义上具有持久性和包容性的实践，在共同体或者社会成员中具有广泛的散播”。虽然我们经常说“制度设计”“制度安排”等，但制度的实践品质任何时候都不应受到忽视。也许“制度设计”“制度安排”等理念和追求反映了工业社会理性的雄心壮志，但是如果脱离了实践的话，对社会所造成的破坏则是巨大的。从历史上看，在农业社会的历史阶段中产生的各种制度，用吉登斯的“实践在时-空当中的深度沉积”来描述是再贴切不过的了。所以，虽然我们把工业社会中所拥有的一切制度都归于18世纪启蒙思想的贡献，但是启蒙思想的贡献应当被理解为完成了使人从各种各样的压迫和束缚中解放出来、确立了契约精神等宏观层面。关于工业社会中的人们如何开展社会生活以及如何进行社会治理等问题，应当看作是在社会生产和生活的实践中逐渐实现的“深度沉积”，而不应认为是主观性的制度设计的结果。
然而，在20世纪中，由于科学的发展给予了人们自信，一度使“制度设计”“制度安排”等词语变得流行起来，人们以为在制度创新方面可以无所不能。特别是在20世纪80年代开始的改革过程中，人们过高地估计了自己在制度设计和制度安排方面的能力，往往一拍脑袋就设计出一种制度，而且在改革的名义下获得了合法性。在这种背景下，似乎只要在改革的名义下行事，不管正确与否，人们往往也不去怀疑。就是这个原因，经历了数十年的改革之后，全球都陷入了风险社会之中。诸如恐怖主义、民粹主义、全球化与反全球化间的冲突、环境危机跨境转移、贫富分化、难民潮等，都在撕裂人类社会。虽然不能说这些都是改革带来的，却又无疑是在这场始于20世纪80年代的全球性改革过程中发生的。至少说明这场全球性的改革运动未能解决人类社会的一些根本性问题。其中一个重要原因就是，这场全球性的改革运动是在制度性思维中绕圈子，没有看到人类社会已经走进高度复杂性和高度不确定性状态，没有根据这一点去重新思考社会生活和社会治理模式的问题。我们已经指出，在这场改革运动中，包含着从制度向行动的导向性转化。但是，这个方面在短时期内并未实现“深度沉积”，以至于人们在制度设计和制度安排方面表现出一种浮躁的状况。
在制度性思维中，人们追求的是同一性，或者说，人们对同一性的追求转化成了制度性思维。与之不同，在行动导向的思维中，人们是直面差异的。也可以说，人们对差异的承认会反映在对行动本身而不是对制度的偏爱上。显然，差异是天然的，自然界本身就包含着无限的差异。但是在人开始寻求差异背后的同一性之前，自然状态中的差异性对于社会治理没有什么意义。也许人们会说，在农业社会的等级制条件下，当人们意识到等级之间的差异时，也同时看到了处在同一等级中的人的同一性。事实并不是这样的，同一性的寻求虽然在古希腊哲学的水、气、原子等概念之中就存在了，但真正对现实生活产生影响的则是现代社会的同一性追求。作为概念的同一性本身只能视作现代性的范畴，在农业社会中，人们是没有同一性意识的。同一等级中的人所看到的只是他们之间的相似性，而不是作为抽象结果的理性同一性。只是在现代化的过程中，哲学思考才发现同一性，并在同一性的基础上去确定普遍性，进而转化为制度设计和社会治理方式的建构。
所以说，工业社会是人类寻求同一性和利用同一性的历史阶段，而且也只有在这个历史阶段中，同一性才成为有着实际价值的思想造物。当我们把对同一性的寻求与工业社会这个特定的历史时期联系在一起的时候，其实是说，在全球化、后工业化运动中，人们如果去寻求同一性和维护同一性的话，可以相信其所有寻求同一性的努力都会被自己的行动所否定。在社会的高度复杂性和高度不确定性条件下，一方面人们在思维活动中由于某种惯性而必然会按照近代以来已成传统的路径去寻求同一性；另一方面又在行动中承认差异和包容差异，在某种意义上，无视差异或排斥差异的行动总会落得失败的下场。对此，我们可以领悟到这样一条道理，在一切天然的差异中，都是包含着同一性的。之所以农业社会的人们发现了相似性而不是同一性，那是因为科学理性尚未发育成熟。在人类步入工业社会后，科学理性迅速成长和壮大，从而扬弃了相似性而去寻求同一性。现在，我们的世界中已经很少天成的差异了，我们满眼所见的都是由人再造的差异。在这些差异中，也许只有极小的部分包含着同一性，而绝大多数差异是拒绝以抽象的方式去寻求同一性的。也就是说，人造的差异可能并不包含同一性，而是需要回归到从相似性的角度去发现差异间的洽接点。
总体看来，全球化、后工业化将我们引进了一个差异化的时代，社会治理必须在承认差异和包容差异的前提下开展行动，即便是基本的社会制度，也必须从基于同一性、体现普遍性而转变为承认差异和包容差异上来。差异是我们正在遭遇和即将面对的最大现实，只有承认差异和包容差异，才能在为了人的共生共在的行动中确定其正确的方向。当然，我们今天面对着许多在工业社会的历史阶段中造就出来的“恶差异”和“消极性差异”，比如，人的财富占有、贫富差别等，这些差异是需要加以消除的。易言之，一切与人的共生共在相冲突和相背离的差异都是必须加以消除的。但是，消除这些“恶差异”和“消极性差异”的路径不应从寻求同一性开始。因为，这些差异恰恰是在对同一性的利用和物化过程中产生的，再次寄托于同一性寻求而去消除这些差异，只能陷入黑格尔所说的那种“恶无限”。从思维方式上看，消除“恶差异”和“消极性差异”的着眼点也许应该放在对相似性的认识和把握上，即在比较中去发现相似性，以相似性为目标，并用实际行动去抑制甚至消除那些反相似性的差异。需要指出的是，这仅仅是针对“恶差异”和“消极性差异”而言的。
同一性追求反映在社会治理实践上就是压制和努力消除差异。诚如艾丽斯·杨所说的，“虽然某个群体的所有个体成员承认他们之间的群体关系，但是，在他们对于那些相同特性的共享程度上，以及在解释和处理他们与那些相同特性的关系的方式上，他们通常存在着差异”。如果我们告别了同一性追求，转而用相似性去理解和规范人的关系，就会在实践上采取承认差异和包容差异的态度。当然，差异的强弱会对相似性造成影响，会使相似性表现为强弱不等的状况。但是，就对承认差异和包容差异的实践而言，并不构成冲击。因为，在这种实践中，相似性是一种借以开展行动的依据，而不是行动所追求的目标。也就是说，人们将根据差异的强弱去选择或设计不同的行动策略，而不是对差异本身作出排斥。其实，在高度复杂性和高度不确定性条件下，差异的强弱并无定数，而是处在变化之中的，即便是依据差异的强弱而开展行动，也必须随时准备对行动策略进行调整。另外，差异本身也是非常复杂的。在人们之间多维度的关系中，某个维度上的差异很强，而另一个维度上的差异可能很弱。所以，在行动策略的安排上，主要以承担任务的需要而定。这就要求合作行动者首先需要拥有对差异的包容精神，并带着这种精神去认识差异，在开展行动的过程中根据承担任务的需要去决定与谁合作以及怎样合作，以达到完成任务的效用最大化。
从寻求同一性到承认和包容差异，这是社会治理观念的根本性转变。我们指出这一点的基本依据就是全球化、后工业化是一场历史性的社会转型运动，而且在此过程中，我们的社会呈现出高度复杂性和高度不确定性。也就是说，其一，工业社会与全球化、后工业化所指向的后工业社会属于人类历史的两个不同的阶段，如果后工业社会中的社会治理模式与工业社会中的社会治理模式不同的话，那么根据我们的判断，这种不同反映在工业社会的社会治理上是制度导向的，而后工业社会中的社会治理则是行动导向的。制度导向必然反映在制度建设优先于行动的实践原则上，而制度建设的思维前提又是谋求同一性，在何种程度上认识和把握了同一性，也就能够在同一种意义上建构起相应的制度。对于行动导向的后工业社会中的社会治理而言，制度的优先性将转化为行动的优先性，行动所面对的是差异化的事项，而制度建构中的同一性思维导向对行动所形成的往往是约束和限制。其二，既然我们的社会在全球化、后工业化进程中呈现出高度复杂性和高度不确定性，也就意味着社会治理的基本条件发生了变化。在工业社会的低度复杂性和低度不确定性条件下开展社会治理时，制度为社会治理提供的是一种可靠的保障，而在高度复杂性和高度不确定性条件下，制度将成为一种僵化的、顽固的约束力量，以至于人们不得不寄托于行动的灵活性去应对高度复杂性和高度不确定性条件下的各类事项。总之，在追求同一性的思路中产生的制度遭遇了高度复杂性和高度不确定性条件下的差异，以至于必须寻求承认差异和包容差异的社会治理模式，而行动优先的实践原则就是这种新型社会治理模式的灵魂。其三，就全球化、后工业化运动是一场历史性的社会转型运动而言，就此进程中出现的社会高度复杂性和高度不确定性来看，人类在这个过程中所遇到的是一个新的机遇还是挑战，也需要通过人的行动去作出回答。如果说地球上曾经发生过的大规模种群灭绝事件基本上都是由自然的灾变引发的，那么社会的高度复杂性和高度不确定性却是由人制造的，尽管人们是在无意之中制造出了这种境况。显而易见，社会的高度复杂性和高度不确定性不是相对于人而言的“友好界面”，它完全有可能导致人类的灭绝，或者是人类相邻生物相继灭绝后的人类灭绝，或者是同时灭绝。但是，也存在着另一种可能性，那就是人类的社会进化将因此而实现一次飞跃，从而使人类在新的社会条件下获得繁衍的机遇。
工业社会的社会治理模式、人的交往和行为模式、文化观念等如果得到延续的话，那么人类的灭绝就是不可避免的。单就竞争文化带来的种族冲突和阶级对抗而言，也有可能把人类导向灭绝的境地，近一个时期频繁发生的种族间的恐怖事件就包含着人类在种族冲突中灭绝的可能，更不用说人类所制造出来的生态灾难了。所以，只有在工业社会的所有这些得以扬弃的情况下，人类才有可能绕过灭绝的陷阱。这就是我们在全球化、后工业化时代竭力思考和努力追求的。当我们的视线集中到社会治理方面时，首先应当承认这样一个基本判断，即全球化、后工业化意味着人类的社会治理模式应当发生根本性的转变。这种根本性转变的标志就是关注重心或思维导向的变化。如果说在工业社会低度复杂性和低度不确定性条件下社会治理一直把关注重心放在制度方面，在制度性思维的引导下去开展行动，那么在业已走进社会高度复杂性和高度不确定性状态中的时候，我们的关注重心应当实现从制度向行动的转移，需要直接地围绕着行动去建构一种全新的思维导向。
二、民主政治生活方式变化的趋向
在现代性的意义上，社会治理的基轴表现为民主和法治，社会治理的话语也是建立在这两条轴线上的，或者说，通过社会治理的话语建构而使这两条轴线上展开的社会治理体系以及运行过程既显得合理又能够得到实践的证明。“真实民主的唯一条件是要求人们在交往中对偏好的考虑的非强制性，这相应地要求排除因权力运用形成的支配，以及控制、灌输、宣传、欺骗、纯私利的表达、胁迫和进行意识形态同化的企图。”然而，在近代以来的民主社会中，通过控制的排除却是时时处处都有的。特别是在民主的话语霸权之下，一切被认为是或被指责为“非民主”的做法，都受到了无情的排斥。同样，就法治而言，意味着社会生活的一切都必须有规则可循和依规则而行，为了维护规则的权威和使得规则能够时时处处发挥作用，就必须让社会生活中的每一个方面和每一处角落都处在控制之下，而规则本身也是控制的工具和途径。
当然，如果与农业社会进行比较的话，民主与法治无论是在社会治理中还是在其他社会生活中，都有着迷人的魅力。但是，就民主与法治仍然包含着排除、控制、胁迫等而言，又不能被视为一种理想形态。最为重要的是，人们没有对民主与法治中所包含的这些问题为什么会产生作出认真的探究，没有从根本上去寻找解决这些问题的出路。现在情况不同了，在追求合作治理的过程中，民主与法治中所包含的这些问题都将消失。只有到了这个时候，我们才会迎来真正合乎人的本性以及人的社会生活需要的社会治理。也就是说，真正的民主和法治是包含在合作行动之中的，可以被作为合作的同义语来看。在今天，这也许只是一个理想，但全球化、后工业化却向我们展示了这个前景。而且，全球化、后工业化运动包含着一个明确的、历史性的必然趋势，那就是我们不能够在停留于工业社会的形式民主的政治方式中去处理社会生活中的各种各样的事项，而是需要去建构起一种实质性的民主。这种实质性的民主包含在合作行动之中，是以合作行动的形式出现的。
在现代民主体制中，社会治理体系的层级结构一旦落实到社会管理上，就会以中心-边缘结构的形式出现。社会治理体系处在中心，社会治理的对象则处于边缘。在社会治理根据民主的理念而以行动去诠释制度和贯彻制度要求的时候，是以公众参与这种形式出现的。公众参与作为一场“运动”性质的民主政治实践，是在20世纪后期得到大力推荐和倡导的。在历史的维度上去看这场运动，似乎有着从制度向行动转变的隐喻。也就是说，20世纪后期社会所表现出来的复杂化和不确定性开始使民主制度显现出僵化的状况，以至于人们自然而然地想到通过行动去加以补救的方案。在此过程中，协商民主、公众参与等都反映出这种精神，只不过尚无学者从这个角度加以解读。不过，我们却看到，协商民主理论一直未能在民主政治实践中作出成功的表现，而公众参与虽然在形式上搞得红红火火，而就其实际作用来看，也是非常可疑的。这是因为，在社会治理依然拥有中心-边缘结构的情况下，试图把公众参与原则引入到社会治理过程中来，是不可能真正弥补制度因为社会变化而出现的缺陷的。也就是说，社会治理的中心-边缘结构决定了公众参与极易受到其中心中的力量的影响，从而使其流于形式。所以，民主的行动原则，或者说，这些行动原则背后所包含的民主理想，是不可能在既有的社会治理结构中得到实现的，而是需要在社会治理体系得到了根本性的变革后，才能转化为现实。可是，当社会治理的变革展现出合作治理模式生成的迹象时，这种由一个垄断性的社会治理体系实施对社会的统一治理的状况，也就不存在了。因而，也就使得参与等行动变得不再有意义。在合作治理中，多样化或多元化的社会治理者是在平等的基础上以合作的方式开展社会治理的，并不存在着“以谁为主”和“谁去参与”的问题。所以，当我们说合作行动意味着实质民主的时候，其实是包含着对既有的形式民主样式的扬弃之判断的。
我们已经指出，在历史的维度上去看，协商民主理论同样包含着一种从制度到行动转向的隐喻。协商民主的目的是要让每一个生活在民主社会中的人都能够直接参与到商谈和对话过程中来，无论个人是自由的还是被强制的，都被要求参与协商，而且认为这是人不可推卸的责任。根据协商民主的主张，一个协商体系中参与协商的人在分布范围上愈是广泛，就愈能取得理想的协商效果。当然，协商民主也是建立在承认差异的前提下的。人的差异越大，协商的结果也被认为越是公正，越能反映社会正义。应当承认，在20世纪中后期的特定时代背景下，特别是在民主政治开始呈现疲弱的迹象时，提出协商民主的构想，并期冀通过协商民主去实现对民主的根本性挽救，是一项积极的构想。但是，一些显而易见的问题却没有得到协商民主理论的考虑，比如为什么启蒙思想家的民主理想会被近代以来的民主实践所阉割，为什么在人们普遍接受了民主的意识形态的情况下却使民主实践走向了衰落。如果协商民主理论考虑了这些问题，也许就不会在代表制之外异想天开了。
其实，在民主实践历经数百年后，当人们不得不对它进行重新审视的时候，是不应着眼于它的运行方式的，因为程序的更新无助于挽救民主的生命。相反，我们需要的是对民主这个概念本身提出疑问，需要探求一种可以代替民主的治理方式，而不是沉湎于对它的改造。这就是我们构想合作治理的原因。在社会呈现出高度复杂性和高度不确定性的时代，以民主的名义或以民主的形式出现的社会治理已经无法满足人的社会生活的要求，更不可能在人的社会行动中表现出效率，特别是在应对危机事件等社会行动中，民主反而会延宕人的行动，以至于错失采取行动的最佳时机。比如，面对必须立即采取行动的事项时，如果我们坐下来进行理性的和充分的协商，希望在协商的基础上去开展行动。从理论上看，这无疑是最合乎民主精神的，是制度的刚性要求，也是能够形成最为科学的行动方案的。但是，当我们协商结束的时候，需要采取行动的目标也许已经消失了，不需要再去采取什么行动了。在不需要采取行动的情况下，再好的行动方案又有什么意义呢？因此，在应对危机事件的时候，不论传统的制度民主的要求，还是协商民主的要求，都无法得到实行。因为，制度民主的运作程序是需要得到时间支持的。同样，按照协商民主的要求去协商对策，也许在我们关于协商的准备工作还没做完的时候，危机已经演化成大面积的危险，甚至产生了破坏性的影响。
这就不能不让我们发出这样的提问，在社会的高度复杂性和高度不确定性条件下，是民主的制度得到维护和遵从重要还是行动重要？对此，显然人们不需要任何犹豫就可以把问题的答案向我们和盘托出。但是，学者们可能会提出抗辩说，在具体的事项上，行动应当立即提起，而就整个社会的运行而言，民主制度是不可怀疑的。这看上去是一种显得非常理性和非常科学的观点，但如果说制度不仅无法规范人的行动，反而时时处处束缚了人的行动，我们就无法认同这种抗辩的理性和科学性了。我们知道，所谓危机事件就是那些非预期的、无法预测的事件，它的发生处于人的认知之外，我们在谋求人的行为规范的时候，并不知道这些事件是什么样子和具有什么性质，也无法认识到人们面对这些事件时会采取什么行动。那样的话，我们如何通过制度等去规范人的行为和引导人的行动呢？同样地，在面对危机事件的时候，意味着人们必须立即采取行动，而我们为了共识追求而进行协商的话，就会错过行动的时机。所以，包括协商民主在内的所有民主方案在应对危机事件的行动中都是不适宜的。扩大而言，在社会的高度复杂性和高度不确定性条件下，我们只能提出行动至上的原则，而不是囿于近代以来的民主信念。
我们知道，正是在18世纪启蒙思想的权利设定中，产生了民主制度，有了民主这种政治生活模式。不过，从民主政治的发展来看，20世纪后期出现的协商民主表现出了与制度民主的不同，协商民主看到了人们间的差异，而且这种差异决定了人是不能被代表的，人因为不能被代表而不再被制度民主框架所包容，因而也就不再能够成为民主生活的主体，而是需要在协商中同他人达成共识。在这之中，包含着逃离制度民主的倾向，如果能够付诸实践的话，是可以带来实质民主生成的希望的。然而，我们却认为，协商民主从一种愿景向现实转化的道路恰恰是永远也无法被开拓出来的。一个非常现实的原因就是社会生活毕竟不同于家庭生活，也不同于三五人小组的共同行动。对于一个巨型的共同体而言，即便如互联网的发明给予了人们极其方便的讨论和协商空间，而在一些重大的、对于共同体具有全局性意义的问题上去达成共识，也是不可能的。
根据民主的行动逻辑，在达不成共识的条件下就开展行动，必然导致反民主的结果。这样一来，按照民主的要求，在无法达成共识的情况下又不应贸然地去开展行动。如果协商民主并不指向行动，这些问题当然可以不予考虑。但是，一种不指向行动的理论构想又有什么意义呢？当然，我们也应当看到，协商民主理论毕竟是在对制度民主的反思中提出的，是希望在制度民主呈现出疲态的情况下而提出的新设计。就此而言，它可以视作民主理论发展的新成果，这项成果对于合作治理理论的建构是有积极意义的。不过，合作治理理论由于把基本的关注点放在合作行动的行动者上，而不是沉溺于对民主的改进策略的思考上，也就实现了对包括协商民主在内的所有民主理论的超越。在合作行动中，不管是否斤斤计较于达成共识，但都总会把商谈放在首位。正是在此意义上，协商民主理论的许多主张是可以为合作治理理论所采纳的。
三、树立社会治理行动导向的原则
社会治理一切目标和目的的实现都需要落实在行动上。在制度导向的思维中，也是需要通过行动去实现社会治理的目标的。所以，我们不可以想象只有制度没有行动的社会治理过程。尽管如此，我们还是提出了行动导向的问题。因为，这两种导向所拥有的观念和带来的社会治理形态都是完全不同的。在制度导向下，社会治理所追求的是稳定性、所要营造的是秩序。在制度导向的思维中，即便把经济社会发展作为社会治理的目的，也必须建立在社会稳定和有秩序的前提下。然而，在行动导向下，则要求承认客观现实中的流动性、复杂性和不确定性，并在对所有这些作出承认的前提下去开展行动。这是由基本的历史背景所决定的。
也就是说，在低度复杂性和低度不确定性条件下，社会治理通过对“化简原则”和“以不变应万变原则”的应用，有效地克服了复杂性和不确定性。其中，确立制度框架，以制度的方式去处理常规性的问题，依照制度去开展行动，是最为简便的方式，既经济又合理。所以，制度化是近代以来社会治理中的基本追求，也是理性的体现。只要制度具有合理性，就能够使社会治理活动具有理性的特征。总之，所有复杂的和不确定的问题，在被纳入制度框架中之后，都被简化了，都能够按照一定的程序去加以解决。然而，在高度复杂性和高度不确定性条件下，“化简原则”和“以不变应万变的原则”都不可能在社会治理中继续得到有效的应用。在后工业化进程中遭遇的高度复杂性和高度不确定性是无法控制、无法抵消和无法消除的，我们只能适应高度复杂性和高度不确定性，只能在我们开展行动时将其设定为一个无法改变的前提而加以接受。
也许人们以为高度复杂性和高度不确定性条件下的行动体系会倾向于集权。这是因为，一方面，在人们的经验中，在面对复杂而棘手的问题时，往往需要通过集权来整合行动体的力量，认为集权可以把行动体的力量集中到某个具体的点上，只要能够突破那个点，就会使问题迎刃而解；另一方面，集权也能够使行动体展现出灵活性，能够拥有更强的随机反应能力。笔者不认同这种经验的普遍性。在笔者看来，应对复杂而棘手的问题时之所以表现出行动体集权的状况，恰恰是因为在环境的低度复杂性和低度不确定性条件下因为行动建制的缺陷而导致的一种集权要求。也就是说，在低度复杂性和低度不确定性条件下，问题解决机制可以包含在人们从容应对的行动之中，随着经验的复制和理论化的提升，形成民主体制。如果辅之以科学的话，还能够取得更为良好的效果。这就是低度复杂性和低度不确定性条件下常规性问题的解决模式。一旦出现了非常规性的问题，也就需要从常规性模式的反面寻求问题解决方式，因而出现了集权式的解决问题的行动方式。笔者将这种情况看作是“行动建制的缺陷”。是因为制度民主仅仅提供了常规性问题的行动策略，缺乏处理非常规性问题的行动策略，以至于出现了非常规性的偶发事件时，提出了集权的要求。
在高度复杂性和高度不确定性条件下，无论是民主的或者集权的方式，都不再能够成为有效的问题解决途径，也不会出现集权的行动体。所以，关于是否出现集权体制的担忧，完全是没有必要的。如果我们把视线从微观的行动体转移到社会治理体系的话，则会发现在农业社会的那种简单的和确定的条件下，几乎所有成功的社会治理都拥有被现代人看作是集权式的社会治理体系；在工业社会的低度复杂性和低度不确定性条件下，人们无不表现出或表达出对民主体制的推崇和向往。这种从简单和确定到复杂和不确定的历史演进中所包含的逻辑也说明，行动体系会不会在高度复杂性和高度不确定性的条件下走向集权，并不是由这个社会背景决定的。既然在农业社会简单和确定的社会背景中普遍产生了集权的社会治理体系，而在具有低度复杂性和低度不确定性特征的工业社会中却建构起了以制度民主为轴心的社会治理体系，也就意味着社会的复杂性和不确定性并不是集权或民主的决定性因素。可以认为，就人类政治文明已经取得的成就而言，在高度复杂性和高度不确定性条件下重拾集权是不被允许的，也是不可能的。我们认为，在高度复杂性和高度不确定性条件下，行动体系无论巨微，都将是合作的。在形式上和性质上，都必须用合作这个概念来加以标识。这种合作既是对形式民主的扬弃，也是对任何形式的集权的根本否定。
然而，从宏观意义上的社会治理来看，行动的自觉性尚未被呼唤出来。在工业社会的法治建设不断得到强化的过程中形成了制度刚性，这种情况在20世纪后期的从制度导向向行动导向的转变中仍然存在，而且是与这个转变过程并行的。也就是说，20世纪后期也呈现出了制度刚性增强的状况。这既是对社会复杂化和不确定化的一种回应，也是源于近代早期的一种现代性努力，并不能视为保守主义者占了上风。“结构上的刚性是现代性中对偶然性的特殊的处理所带来的结果，它通过特殊化和同时进行的功能上的分化，而产生了强有力的复杂性的提升和因此而来的偶然性的增加，并且随之而来的是系统的处理过滤器变得更加锐化，从而通过更加锐利的处理过滤器来确定并且‘解决’政治、经济、科学和法律等方面的问题。”正是这些显得日益过激的安排和行动，迅速地把社会推入了高度复杂性和高度不确定性状态中，从而对制度等结构上的刚性作出了否定。也就是说，“选择越是剧烈地增多和变化，就需要越多地变动‘机构的和结构的前提条件，在这些前提条件之上，那些偶然性……从政治的甚至是想象中的安排的地平线中跑了出来’”。原本消除和控制偶然性的设置在日益增多的偶然性面前变得非常无奈，通过提升结构上的刚性去回应偶然性不仅不能取得希望达成的结果，反而陷入更大的被动。因而，不得不在制度之外去谋求行动的补充。
如果说制度导向的社会治理必然会走向对科学及其技术的依赖，那么行动导向的社会治理将会表现出对道德的倚重。谈到道德的问题，我们也许就会想到如何开发中国社会的道德资源的问题。关于这个问题，我们看到，阿佩尔在对20世纪东西方两种社会治理形态进行比较时认为，在西方，形成了公共和私人生活的互补性系统，“根据这种互补性系统，在公共的生活领域，即在政治、法律和科学领域之内的实践是专门由价值中立的科学技术合理性所调节的，为此，目标和价值的预先规定也就可以溯源于民主的多数决议意义上的一致性”。阿佩尔认为，东方(这实际上是一个“冷战”意义上的东西方)与西方不同，有着直接用道德对人们的行动进行引导的特征。
阿佩尔说：“当我们将它与东方的国家意识形态诉求相比较的时候，这种国家意识形态想在公共和私人的生活领域不经过民主的多数决议这个中间连接而仅仅根据对历史必然进程的科学认识就从道德上对人们的行为加以引导。”东方国家之所以能够做到这一点，根据阿佩尔的看法，是因为建立起了一种列宁主义的干部体制，这种体制是“由干部精英必然代表广大民众真正利益的观念以及党纪所组成的”。通过这种比较，阿佩尔所形成的认识是，“西方的互补性系统需要为其价值中立的合理性概念付出的代价是非常令人担忧的，而且这个系统的基础最终是矛盾的”。如果要指出两种体制孰优孰劣的话，显然又会陷入“冷战”思维之中。但是，阿佩尔指出的这一点却是合乎实情的，那就是西方的“互补性系统”所付出的代价在于“为人的集体行动之后果负起道德责任的机制……在互补性的假说下是不可能的。因为在这个假说之下不仅像康德那里一样存在着合法性与道德性之间的区分——亦即，能够进行制度化的规范奠基或实施(为一方)与伦理-哲学的对话(为另一方)之间的区分。毋宁说，这使得伦理-哲学的对话能够产生主体间有效结果的可能性被否定了；而且在(康德)‘明辨的公众’意义上对制度化的规范奠基程序、颁布程序以及实施方法的证明或判断，其要求看起来若不是对民主自由的威胁，就是无用的”。
表面看来，阿佩尔的论判似乎有过激之嫌，而实情则正如他所揭示的那样，因为伦理道德的缺失而导致了系统性的矛盾，使民主自由的追求陷入自反。或者说，在遵从价值中立的原则时，极易走向一种极端的状态，那就是，“根据这种互补性系统，离开了能够制度化的程序就没有任何合理性证明的问题。按照这种互补性系统，这个程序已经是民主的基础，而不是某种仅只是近似的尝试，这种尝试本身只是在将共识-交往的对话合理性持续不断地加以现实化的调节性观念之下所形成的”。程序使得整个对话过程有了民主的形式，但程序本身已经潜在地包含了某种观念，就这种观念在程序的展开中发挥着某种可能是绝对性的调节作用而言，是一种事实上的专断，所造成的后果是在民主的形式下偷用反民主的极权。阿佩尔将此看作是西方为了价值中立原则和合理性概念的代价，果真如此，这个代价可谓高昂。然而，事实恰恰如此。如果在高度复杂性和高度不确定性条件下继续坚持在这个互补性系统中去开展社会治理的话，社会所付出的代价将是非常巨大的。
在全球化、后工业化的时代，我们并不认为在东西方之间进行比较有什么意义，更不应在这种比较中去形成所谓否定民主或集权的结论，也不应苛责它们存在着道德缺失的问题。制度导向的社会治理是工业社会的事实，但它是一个正在失去合理性的事实。在社会呈现出高度复杂性和高度不确定性的时候，制度导向的社会治理会让人面对所有偶发性的事项时显得失力和无力，不仅不能解决问题，反而会把大规模的人群置于风险和危机之中。正是由于这个原因，笔者构想了从制度导向向行动导向转变的社会治理重构方案。既然制度导向表现出了对刚性规则的倚重，那么一旦社会治理转移到了行动导向的方面来，也就自然而然地表现出了依据道德去开展行动的状况。
作者：张康之（1957-），男，博士，中国人民大学公共管理学院教授，博士生导师。
