〔摘要〕政治的理想形态是信念政治，而在现实中，西方国家的民主政治则属于官僚政治，表现为它依赖于作为官僚体系的政府。官僚政治是不信任的产物，官僚体系则试图通过对自身的透明化来赢得公众的信任。但是，透明并不能够带来信任，官僚政治对透明性的推崇其实是一种迷思。从这种迷思出发，公众越是不信任政府，官僚政治就越是试图对自身进行透明化;反过来，这种透明化的程度越高，公众与政府工作人员间就越是不能达成互信。从这个角度出发，我们可以获得对西方政治更深入的认识。
〔关键词〕民主政治，信念政治，官僚政治
〔基金项目〕教育部哲学社会科学研究后期资助项目“公共行政的社会理论研究”（21JHQ070），南京大学文科青年跨学科团队专项“国家治理与国际治理的工具体系和话语体系研究”（011714370122），主持人张乾友。
〔作者简介〕张乾友（1986- ），男，重庆人，南京大学政府管理学院教授、博士生导师，主要研究方向为政治哲学与公共行政理论。
现代西方政治的发展有着两股看似矛盾的趋势：一方面，随着民主原则的确立，政治的运行不断朝向更加公开透明的方向演进;另一方面，随着政治透明度的提高，人们对政治的信任度则并未相应改善，甚至在某些方面进一步降低。从主流的西方政治理论来看，应当说，民主并不以透明为目标，但透明是民主的一个重要支撑条件，因为如果政治的运行完全隔绝于公众的视野之外，公众就不可能扮演起国家主权者的角色。所以，民主的发展内在地要求政治的透明化，而随着公众民主诉求的不断高涨，透明化就成了当代西方各国改革中最响亮的口号之一。问题是，透明化的影响是双向的。对公众来说，让政治处于自己的注视之下似乎是他们能够相信政治主体不会欺骗他们的一个前提;对政治主体来说，让他们保持透明的要求本质上是一种怀疑，而在备受怀疑的前提下，他们行动的出发点就从自己的政治判断变成了对怀疑的澄清，而当他们的政治判断与对怀疑的澄清之间存在矛盾时，他们就事实上作出了欺骗性的行为，而这将进一步激化公众的怀疑。在本文看来，当这种现象成为常态，就意味着西方的民主政治蜕变成了官僚政治。西方国家希望通过对政治的透明化来让公众信任政治，而在实践中，这些透明化的改革则因为将怀疑引入政治而将民主政治变成了官僚政治。官僚政治因其内在的不可信性而催生了更多的透明化改革，结果则使整个政治领域弥漫了更为普遍的怀疑。在20世纪以来的西方政治发展史上，民主政治始终未能摆脱异变为官僚政治的结局，而通过透明化来消除官僚政治的弊病也终究只是一种迷思。
一、信念政治与官僚政治
在理念上，现代西方政治属于民主政治。在实践中，西方国家也大都施行了基于民主原则的制度安排。在西方语境下，关于民主的讨论总是离不开个人权利这一出发点，而公开承诺通过法律体系保障公民的个人权利也是西方国家表明其民主属性的基本方式。不过，在这里，如奥妮尔所说，权利的实现需要以责任为前提〔1〕37，无论一个国家在其法律条文中赋予公民多少权利，如果没有相应的主体来承担保障这些权利的责任，那所有法律都将沦为一纸空文。然而，与权利的归属具有确定性不同，责任的归属则在很大程度上是不确定的。如果说只要某个人拥有某种权利就一定要有某个主体来承担保障他的权利之责任的话，究竟应当由谁来承担这一责任呢？對这一问题的回答需要借助作为信念政治的民主与作为官僚政治的民主的区分。
信念政治是政治的理想形态。如韦伯所说，“政治行动若要有其内在的支撑定力，就必须要有追求一个理想的意图。……一定要有某些信念。不然的话，毫无疑问地，即使是在外观上看来最伟大的政治成就，也必然要承受一切世上受造物都无所逃的那种归于空幻的定命”〔2〕254-255。根据前文的分析，民主政治可以被理解为一个国家的所有公民都被承诺拥有符合现代文明之要求的各种权利，且每位公民的每种权利都有人对其负责的政治模式。进而，作为信念政治的民主就可以被理解为一个国家的所有公民都相信国家对其作出的承诺，也都相信一定有人会承担起保障其权利之责任，且这种信念从来不会落空的政治模式。在这种模式下，国家不需要采取官僚制的组织形式，而可能表现为公民间的一种自发联合。在彼此信任的基础上，公民彼此承诺保障所有人的权利，并通过自发行动或集体协商来承担相应的责任。当某个人的某项权利未得到保障而另外某个人正好有合理的理由为他提供保障时，信念政治中的后者就会自发地承担起这一责任。当某个人的某项权利未得到保障而其他人都缺乏合理的理由为他提供保障时，信念政治中的人们就会一起商讨出一个合理的责任分担方案，从而确保保障前者权利的责任得到承担。在这里，国家不是表现为一个庞大的官僚机器，而像一个相互负责的联合体，人们根据承担责任的需要而自由地开展互助式的行动，或组成各种集体以便承担那些更为复杂的责任。而无论自发性的还是集体性的行动，都是人们承担对彼此作为联合体一员之责任的行动，其结果则是使所有公民作为个体的权利都得到了保障。由此，人们通过对集体责任的承担而保障彼此的个体权利，就等于实践了民主，同时，人们对这一责任的承担不是出于任何的外部强制，而是出于对于彼此的信念，所以，这里的民主政治就表现为一种信念政治。
在某种意义上，当一个国家的所有公民都拥有对于彼此的信念时，人民、主权者与国家之间就形成了卢梭式的三位一体的关系，而民主就成了作为主权者的人民通过由他们构成的国家所开展的集体自治〔3〕21。但在现实中，这样一种信念并不常见。比如，在联合国于1948年表决通过《世界人权宣言》后，所有会员国都承诺为其公民的一系列权利提供保障，但在奥妮尔看来，由于这一宣言只回答了“我应当得到什么”这样的消极问题，而没有回答“我应当做什么”这样的积极问题，这一宣言对于它所承诺之权利的保障就起不到什么实质作用，因为如果谁都不愿为保障其他人的权利做点什么，那其他人就永远无法得到他们有权利得到之物〔4〕28。甚至，《世界人权宣言》之所以不去回答“我应当做什么”的问题，就是因为它的许多签署者缺乏对于彼此的信念，所以避免对此作出承诺。这种情况也存在于国内政治领域。如“自然状态”的假设所表明的，在西方主流观念看来，人们之所以要组建国家，不是为了实践对于彼此的信念，而是为了终结彼此间的战争，进而，虽然终结这种战争的结果是他们都被确认了一系列的权利，但他们却无法相信其他人都会主动保障他们的权利。由此，要确保自己的权利得到保障，他们就需要一个独立于彼此之外的主体，能够在不考虑他们之间关系的前提下承担起保障他们权利的责任。这样一个独立于所有公民的责任主体就是以官僚制的形式组织起来的政府，而当官僚制政府承担起了保障所有公民之权利的责任时，国家就从相互负责的联合体变成了一个官僚体系，相应地，西方的民主政治也就从信念政治变成了官僚政治。这带来了以下几方面的影响。
首先，官僚体系的形成不仅意味着公民缺乏对于彼此的信念，也意味着他们缺乏对保障权利之责任的履行能够建立在对任何责任主体之信任基础上的信念。换句话说，官僚制政府本身是不信任的产物，政府与公民间的关系也将始终以不信任为基调，即公民通常不会把政府工作人员视作他们的公仆，而更倾向于将后者视作有自己小算盘的官僚。其次，随着官僚制政府成为公民承担对于彼此之责任的制度主体，民主的实践形式就从公民自发性或协商性的责任承担行为变成公民以各种形式对政府作出权利表达并督促政府采取承担相应责任的行为。而在缺乏信任的前提下，二者间的互动机制无论具有道德上多么高尚的形式，实则总是官僚式的理性计算。再次，既然官僚制政府本身就是不信任的产物，其运行也就不可能建立在信任之上。相反，政府完全以官僚制的形式组织起来，通过自上而下的权力配置建立起责任履行的约束机制和激励机制，通过奖惩结合的权力行使来督促一线官僚采取保障公民权利的行动。总之，随着官僚体系这一外在于公民的强制性力量承担起保障所有公民之权利的责任，民主过程就变成公民与官僚体系的互动过程。在这里，公民既可能作为个体或群体而试图影响官僚体系对自身的权利作出更多关照，也可能作为集体而对官僚体系承担其对所有公民的责任施加压力，反过来，官僚体系则作为一种具有自主逻辑的存在而对来自公民们的压力作出各种策略性的回应。无论如何，当西方的民主政治已经无法脱离而在很大程度上依赖于官僚体系时，西方的民主政治就变成了官僚政治。
可见，西方国家的民主政治内含着一种紧张，它的目标是保障所有公民的个人权利，而这一目标的实现则不可避免地依赖于某种集体责任。在理想情况下，当公民拥有对于彼此的信念时，这种集体责任能够通过公民间的自发调节得到承担。而在信念缺失的条件下，官僚体系成为承担公民对彼此所负集体责任的制度机制，因此成为民主政治的一个组织与制度基础，甚至将民主政治改造成了官僚政治。同时，官僚政治内在的不可信性也为针对它的一系列透明化改革埋下了伏笔。
二、官僚政治的透明依赖
从信念政治向官僚政治的转型表明，西方国家的官僚制政府本身是不信任的产物，所以，西方的民主政治一方面依赖于政府去承担保障公民个体权利的集体责任，另一方面又要求加强对政府的监督，当一个国家建立起值得信赖的监督体系，在其监督之下的政府也就有了可信性。那么，什么样的监督体系才是值得信赖的？
在个人交往层面，当A说他不相信B时，往往是指他期待B去做X，却不确信B是否真的会去做X。也就是说，相信包含期待与确信两个维度，说A相信B，就是说A确信B会回应A的期待。在这里，确信总是指向行动的，说A确信B会回应他的期待，就是说A确信B会去做X。这种确信之所以能够产生，是因为所有行动都有迹可循，即要做X，B首先需要做X1，而要做X1，B又得先做X2，所以，只要看到B已经或正在做X2和（或）X1，A就可以确信B即将去做X。换句话说，A要能够确信B会去做X，前提是他能够看见B与X相关——至少是密切相关——的行动轨迹。反过来，如果A完全看不见B的行动轨迹，他就难以产生这种确信。总结起来，A要能相信B，则B就必须在某种程度上对A保持透明。关于这一点，“囚徒困境”的思想实验作出了非常生动的说明——只要两个人被分别放入“黑箱”之中，他们就无法相互信任，而只能作出基于算计的理性选择。
同样的道理也适用于政治领域。作为民主的理想形态，信念政治吸引了许多学者的关注，但在展开关于信念政治的理论想象时，学者们往往都预设了“小国寡民”的现实前提。原因在于，信念政治要求一國公民能够拥有对于彼此的信念，总是能够相信其他人会承担起保障自身权利的责任，根据前文对信任关系的分析，这就要求所有人都能看到其他人的行为轨迹，而这只有在小国寡民的前提下才是可能的。在小型社会中，其他人的行为轨迹之所以可见，是因为人们的交往具有较高的重复度，而重复性的交往又构成了一种信息审查机制，其中，前者使人们能够经常看见其他人的行为，后者则让人们能够较为方便地在无法直接看到其他人行为时审核他们所听到的关于其他人行为信息的真实性。而在现代大型社会中，人们只在特定领域才与特定的交往对象——如同事或邻居——有着可重复的交往，在与其他人的关系中，这种交往则大多不可重复。结果，对每一个人来说，社会中大多数人的行为就都是不可见的，即使他们能够获取关于其他人行为的某些信息，也很难审查这些信息的真实性。所以，当保障一个人之权利的责任落到对他不可见的某个人身上时，他就难以相信后者真的会承担这一责任。在这种情况下，要保障所有人的权利，就需要一个对所有人都可见的公共主体，在很大程度上，政府就是基于这一需要而产生的。这一事实意味着，一方面，只有政府才对所有人都可见，所以，所有人都依赖于政府去保障他们的权利;另一方面，既然人们对政府的信任是以政府的可见性为前提，要维持这种信任，政府就必须不断提高自身的透明度。在这里，政府的透明化与公民对政府的监督是一个问题的两个方面，即公民是通过要求政府不断提高自身的透明度来监督政府的。
有鉴于此，透明化一直是西方国家政府改革的一个核心议题。从在透明化改革上最有代表性的美国的情况来看，透明化改革主要经历了三个阶段。第一个阶段是20世纪初的进步主义运动。随着美国进入垄断资本主义时期，大型企业兴起，不仅介入到普通人生活的方方面面，也广泛介入到政府的运行之中，并通过对公众的排斥而使政府日益成为相对于公众的一个黑箱。在这一背景下，以威尔逊总统及其政治盟友布兰戴斯大法官为代表的进步主义者推动了一系列以公开（publicity）为指向的改革，试图通过将大企业与政府的活动公诸于众来减少二者间的勾连，来恢复政府之于公众的透明性。布兰戴斯大法官留下的名言“阳光是最好的防腐剂”更是成为对透明性价值最为深入人心的诠释。第二个阶段是上世纪60-70年代有关信息公开的立法运动。在民权运动的大背景下，这一时期的改革者强调公众对于政府信息的知情权，并推动美国政府出台了《信息自由法》《阳光政府法案》《立法重组法案》等一系列以信息公开为指向的法律，使普通人可以合法地获取政府信息和监督政府运行。其中，《信息自由法》更是在苏联解体后向全世界扩散，推动越来越多国家将政务公开纳入立法。第三个阶段是上世纪80年代新自由主义兴起后。在前两个阶段，改革者都认同透明化“可以带来一个更加有效、更有回应性和更民主的监管型国家”〔5〕，即透明化是为了让政府更加负责地进行监管。相反，新自由主义明确反对政府监管，所以，在新自由主义成为美国乃至整个西方世界的主流意识形态后，透明性慢慢变成了监管的替代方案，即只要政府足够透明，公民就可以借助政府提供的各种信息自行作出各种选择，相应地，政府就无需监管了〔5〕。换句话说，在前两个阶段，透明化是为了让政府更好地承担对公民的责任，在第三个阶段，政府的透明化则是为了帮助公民更好地承担对于自己的责任。在最理想的情况下，如果透明化能使每位公民都对自己完全负责，他们就无需承担对于彼此的责任了。无论如何，政府的透明都被视为保障公民权利之责任得到承担的前提。
同时，官僚政治对于透明性的依赖并不限于公民与政府的关系领域，也存在于政府组织的运行领域。在官僚政治中，政府是以官僚制的形式组织起来的，它表现为一个自上而下的权力体系，通过命令-服从的方式开展行动。这种行动模式的一大特征在于，它包含了一种决策与行动的分化，即在特定的命令链条中，掌握权力的上级并不直接开展行动，不掌握权力的下级则需采取行动，换句话说，组织行动总是表现为“上级让下级行动”〔6〕。在这里，组织要能有效开展行动，所有上级就都必须相信下级会忠实地执行其决策，这种信任从何而来？如前所述，信任是对回应期望之行动的确信。在官僚组织中，当上级作出一项决策，就产生了下级忠实地执行该决策的期望，那上级如何能够确信下级会去回应这一期望？从一个角度来看，上下级间的交往是高度可重复的，在这种重复性的交往中，上级积累了关于下级行为的大量经验证据。从另一个角度来看，官僚组织又是一个冗长的指挥链条，其中每一个人通常都只与自己邻近的上下级间才有重复性的交往，所以就难以产生对其他人行为的确信。也就是说，对特定上级来说，即使他可以确信自己的临近下级会忠实地执行其决策，也无法确信这种执行行动到了其他人那里就不会变样。而要能够产生确信，在他与其他人间的交往不可能像他与其邻近下属间的交往一样可重复的条件下，他就必须让其他人的行为具有可见性，所以，下级行为的透明化一直是官僚组织的一个重要管理目标和改革方向，而官僚政治也包含了政府体系内上下级间围绕透明性展开的各种博弈。
在理想状态下，要让下级在上级面前透明，就是要让下级时刻处在上级的注视之下，所以，官僚组织内部一定要有一套自上而下的行为监控机制。通常来讲，这一机制包括三个方面的构成要素。首先，组织需要设置专门的监控职能，并由专门的部门或专人来承担，其目的是确保组织的领导层能够掌握组织内所有人的基本动向;其次，每位上级都负有监控其下级行为的职责，因为即使上级个人能够信任其下级，组织也要求他从怀疑出发管理下级，因为下级失信根本上损害的不是上级而是组织的利益;最后，组织需要应用最先进的监控技术，在人力监控必然存在空白之处，借助技术实现对所有组织成员行为的全面覆盖。今天，技术在组织监控中扮演着越来越重要的角色，而组织监控对技术的需求也在社会层面改变了技术的发展方向。如格雷伯所说，20世纪70年代以前，许多政府都将大量资金投入阿波罗计划等探索性的科学项目，表明当时科技代表的是人类对未来的想象力，而自此之后，科技发展方向迅速转变，“新兴的几乎每一项技术都是被证明最有利于监视、工作规训和社会控制的”〔7〕128。这是一个“诗性技术”转变为“官僚技术”的过程〔7〕141，而这种转变的结果则是官僚组织中的所有人都在组织面前变得更加透明。
当然，无论人的监控还是技术的监控都是有限度的，在某些情况下，直接的监控可能干扰被监控者的行为，反而不利于组织行动的开展，相应地，对这些情况下组织成员的监控就更多采取事后审查的形式。在这里，要让事后审查具有准确性，行为者就必须对自己的行为作出忠实记录，让自己的一举一动都留下尽可能真实的痕迹。进而，在组织行动结束后，上级或监控部门就可以通过这些痕迹来还原所有行为者的行为，由此，虽然后者并未受到直接监控，但在其行为具有可还原性的意义上，他们在上级和组织面前就仍然是透明的。西方国家在新公共管理运动中大力推行政府的绩效管理改革，其直接结果就是政府工作人员要日常性地填写各种绩效报表，而这些报表的功能除了让上级知道下级的绩效表现之外，也是在提醒下级，他们的所有行为都被转化成了正式的组织文档，即他们在组织面前是透明的。需要指出的是，在官僚组织中，透明性是有方向的，它要求的是下级在上级面前透明，而不是上级在下级面前透明，因为当上级变得透明时，他所掌握的权力就失去了依托，上下级关系也就失去了为组织行动提供动力的功能。
可见，从现代西方的政府改革史来看，无论在公众与政府关系层面，还是在政府组织内部，官僚政治的正常运行都依赖于特定的透明性。反过来，当官僚政治运行不畅，也往往被归因为透明性不足，其解决方案则是进一步的透明化改革。但透明化真的能解决它被期望解决的那些问题吗？
三、透明化的实践悖论
在公众与政府关系的层面，以政府信息公开来说，美国于1966年出台的《信息自由法》被公认为政府信息公开运动史上的标志性成就，根据这一法律，任何人都可以要求获取政府记录与文件。但在实践中，显然并非“任何人”真的都会提出这样的要求，尤其是频繁地提出这样的要求。美国的《信息自由法》在其出台之初，也主要是左翼调查记者和公众利益团体提出信息公开的申请，目的是审查政府机构是否存在侵犯公民权利的行为。但很快，大企业和右翼政治组织也开始利用这一法律来干扰政府运行。其中，大企业作为政府的主要监管对象，主要是向其监管机构申请信息公开，以掌握监管动向、对抗监管。到今天，这已经催生出一个行业，许多数据中介专门从事向政府申请数据并加工转卖给监管对象的活动，且这部分申请已经占到了美国《信息自由法》相关申请的2/3〔5〕。另一方面，美国的右翼政治组织则试图通过向政府提出巨量公开申请来让基层政府瘫痪，或通过向特定官员提出各方面信息公开申请的方式来对后者进行政治攻击。
这里尤其值得关注的是，由于今天的许多公共政策都需要专家参与，当专家意见可能影响企业利益时，就也成了大企业和右翼政治组織借助《信息自由法》进行攻击的对象。比如，作为气候变暖说的主要支持者之一，美国气候学家曼（Michael Mann）在2011年时被气候变暖反对组织“美国传统协会”告上法庭，要求公开曼在公立的弗吉尼亚大学就职期间产生的所有文件。而在当时“气候门”事件的背景下，这一举动的意图除了让曼疲于应付诉讼而无法正常工作以外，更是为了在公众面前制造出曼等气候科学家是在刻意隐瞒事实从而欺骗公众的负面形象。这场诉讼催生了“气候科学法律辩护基金”这一非营利组织，不仅为曼募得了超过10万美金的诉讼费用，更在接下来10年里为数以百计面临类似情况的科学家提供了免费的法律援助〔8〕。今天，由于企业借助《信息自由法》对科学家开展的政治攻击是如此普遍，有的法学家已经提出了让学者文件豁免于信息自由相关法律的改革建议〔9〕。
在政治过程的公开方面，还以美国为例，1970年出台的《立法重组法》本意是通过将立法过程向普通公民开放来削弱说客对立法者的影响，但在实践中，它却造成了破坏立法者间的有效协商和加强说客对立法者监视的结果。协商是政策制定的必备要素，但同时，并非所有政治协商都适宜公开。协商民主理论希望民主的政策制定表现为所有公民、官员和专家间的公开协商，但在实践中，立法者间的公开协商大多带有表演性质，是对其公开政治形象的一种强化，真正有效的协商则往往是台面下的，且由于政治决策总是涉及重要利益的分配，这些台面下的协商也通常伴随着赤裸裸的利益交换，是不宜公开的。在美国的两党政治下，不同党派的立法者在公开场合往往针锋相对，而在立法过程存在黑箱的情况下，他们则可以通过私下的利益交换来达成妥协。随着黑箱的透明化，妥协空间也就消失了，所有立法者间的关系也变得更加对立。结果，“立法过程越透明，公众就越不喜欢国会”〔10〕63。同样的情况也发生在保加利亚。2009年，保加利亚新任总理下令部长会议的所有讨论都可以在48小时内在政府网站上查阅，结果，部长们在发言时都变得非常小心，总理则利用开会时间攻击对手或发表演讲。“这种透明导致的消极后果就是‘真正的’决策都是在部长会议之外作出的，开放性成了巩固总理个人权力的幌子。”〔11〕同时，虽然立法过程的公开使普通公民也可以近距离监督立法者行为，但在实践中，普通公民不會像说客一样准时出席每一场立法活动，更不会像后者一样详细记录每一位立法者的一言一行，结果，立法过程的透明化就使立法活动处在了说客及其背后利益集团的全程监控之下，进而立法过程的透明化强化了利益集团对立法过程的不当影响。
在官僚组织内部，自上而下的透明化改革也产生了类似的效果。如前所述，官僚组织的透明化改革主要包括运用新的监控技术和痕迹管理两方面。就运用新的监控技术而言，早在20世纪90年代，就有人提议在英国国家医疗服务体系的手术室中安装闭路电视，以监控医生行为，保护病人利益，当然，也便于管理部门加强对医生的管理。问题是，手术室并不是一个外人所想象的所有人都在里面埋头工作的场所，相反，由于外科医生每天要在里面待上8个小时甚至更多时间，高压状态下的他们可能有不少时间是用来聊天、开玩笑甚至听摇滚乐的〔12〕。这些行为显然既不是病人也不是管理部门希望看到的，但它们确有重要的功能，是医生能够有效工作的必要条件。所以，如果真的将手术室完全透明化，虽然一方面必然会大幅减少前述“不当”行为，却也可能导致外科医生长期处在高压之下而降低其工作效率，最终既不利于达成组织本身的管理目标，也不利于保护病人利益。在实践中，这种现象也是普遍存在的。官僚组织总是希望通过将下级行为暴露在上级面前来督促后者忠诚地执行前者的决策，却又总是无视执行行为的复杂性，这种复杂性要求下级作出一些看似与执行无关的行为来营造一个良好的执行环境，而这就在客观上要求赋予下级一个相对隐秘的行为空间，当这一隐秘空间被破坏，就等于良好的执行环境受到破坏，进而就必然降低执行质量。
痕迹管理是官僚组织的一种常规管理方式，而且，由于新技术可以被用来生产新的行为痕迹，在很多时候，对新技术的运用也是被嵌入痕迹管理中的。所有行为都会产生痕迹，但作为一个管理对象，组织痕迹的生产一定不是自发性的，而是定制式的。当然，在逻辑上，最初的痕迹生产可能是自发性的，即上级让下级自行记录其工作。在上级看来，下级自发生产的痕迹一定包含许多不可靠的内容，但通过汇总所有下级生产的痕迹信息，他总能获得关于下级行为的更充分认识。在此基础上，他就可以判断究竟哪些信息可靠，哪些信息不可靠，并提出对下级痕迹信息的质量管理要求，让下级以上级要求的方式对其保持透明。在实践中，指标就是一种最常见的定制化痕迹生产工具。上级每发布一项指标，下级就必须把自己的行为转化成符合指标要求的痕迹，因为对上级来说，并不是只要下级提供了他的行为痕迹就意味着下级具有了透明性，而是只有当下级按上级的要求提供了他的行为痕迹时他才是透明的。但在实践中，这些做法的效果往往适得其反。比如，为了准确把握经济社会现状，今天的西方国家都特别强调失业率统计，而这种强调的结果就是在一些国家长期失业者被相关部门登记为病残者，由此得以从失业数据中抹去〔13〕161-162。所以，“虽然某些透明化的做法可以直接减少欺骗，但是大部分的并不会。……公开的报告可能会淡化一些敏感信息;教师和职员可能会写一些不痛不痒的报告;回避性的和无关痛痒的描述可能会代替真实的表达。要求全盘透明化几乎是在鼓励规避麻烦，虚伪和说半真半假的话，我们通常称之为‘政治正确’的话，但是这或被坦率地叫做‘自我审查’或者‘欺骗’”〔1〕79-80。结果，官僚组织越是强调痕迹管理，就越是难以获得真实的组织痕迹。而组织透明与组织隐藏并存的透明悖论也成为广泛存在于各类组织中的一种普遍现象〔14〕。
前面的分析表明，“将透明性描画为控制政府的一种手段可能难以提升透明性在政治家和公务员眼中的吸引力，而没有他们的支持，任何政策都是无法起作用的”〔15〕。官僚政治本身是不信任的产物，所以它只能试图通过对整个政治过程的透明化来让公众相信政治没有黑幕，来让组织中的上级相信下级确实是在执行他的决策。问题在于，透明化所产生的只是事件的信息，而不是事件的意义。所以，官僚政治的确可以通过严格的审核程序让公众相信某个时间段内失业率下降了，但对这一信息的相信并不足以让公众对官僚组织的工作产生信任，因为事件的本质是人与人间的意义联系，而把事件简化为信息的做法表明官僚政治不承认人是一种有意义的存在，反过来，官僚政治所产出的信息对所有人也都变成了无意义的。进而，对于无意义之物，人们当然无法产生信任。这就是韩炳哲所说的，“人类的灵魂显然需要这样的空间，在那里没有他者的目光，它可以自在存在。它身上有一种不可穿透性。完全的照明会灼伤它，引起某种精神上的倦态。只有机器才是透明的。从根本上构成生命的是自发性、事件性和自由，它们不容许‘透明’的存在”〔16〕4。当官僚政治试图把光照进整个政治过程和组织过程时，也就剥夺了整个政治体系内所有人生产意义的能力，进而就消除了人们之间产生信任的可能性，以及使民主政治能够重新作为信念政治而存在的可能性。毕竟，“透明的关系是一种死亡的关系，它没有一丝一毫的魅力和活力。只有死亡之物是完全透明的”〔16〕6-7。
需要指出的是，虽然透明化已经引发了一些西方学者的反思，但并没有人主张取消对于政府的所有监督和对于公职人员的所有监控。在官僚政治的现实下，如果整个政治体系的运行处于一种完全不透明的状态，公民的权利将无法得到任何保障。但同时，透明化在保障公民权利上的作用也非常有限。作为不信任的产物，官僚政治试图把信任的问题转化为透明的问题，本文的分析则表明，透明并不能够带来信任，官僚政治对透明性的推崇其实是一种迷思。从这种迷思出发，公众越是不信任政府，官僚政治就越是试图对自身进行透明化，反过来，这种透明化的程度越高，公众与政府工作人员间就越是不能达成互信。而在缺乏互信的前提下，政府工作人员就没有内在的动力去承担保障公民权利的责任，反过来，公民也就更加无法相信政府工作人员会去承担这种责任。结果，西方的民主政治就在通往官僚政治的道路上越陷越深，而与信念政治渐行渐远。这无疑是西方的民主政治日益背离其允诺的一个重要原因。
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