编者按经过近年来的不懈努力，长期影响我国经济社会发展的“城乡二元化”结构正在朝着“城乡一体化”的方向嬗变。然而，另一种新的“二元化”结构开始出现在大城市内部和大中小城市之间。

当前大中小城市之间及城市主城区和边缘城区之间，在产业布局、土地供给、资金支持、基础设施建设、公共服务和人口吸纳、人才集聚、人脉积累以及就业创业机会、发展空间、市场环境等方面差距明显，分化失衡，而且这一趋势还在加剧。如果任由其演化下去，不仅带来经济问题，还会造成社会割裂，引发社会政治问题。这一问题已引起高层高度关注。

中国的城镇化须遏制“新二元化”、“两极化”趋势，走均衡、协调、健康发展之路。

二元分化：从城乡间到城市间

社会人群在大中小城市之间坚守与逃离的艰难选择，从深层次探讨，其根源和症结在于城镇化的失序与失衡造成的“新二元化”结构。尤其在各地“扩城大跃进”新热潮下，大中小城市及城市内部在规划布局、产业发展、资源配置等方面原有的不合理现象被加剧，一二三四线城市发展失去均衡，两极分化态势日显，人们被迫居住在断裂的城市空间，承受着被撕裂的内心伤痛。

扩！扩！扩！扩城汹涌

近期各地拉动经济增长的投资计划出台，各大城市原本沉寂的“扩城运动”又以多种形式出现。中财办委托发改委研究机构调查的12个省区中，12个省会城市都要建新城，共规划了55个新城；144个地级市中有133个要建新城，共规划了200个；161个县级市中，有67个要建新城。公布规划面积的96个新城，共规划占地6105平方公里，相当于所在城市现有建成区一半以上。

随着各种城市“概念”纷纷出炉，扬尘的建设工地在多个城市周边出现。

广州下辖的每个区都顶着响亮的“世界级”的名号，甚至有些区市内拥有多个在建或者拟建的“城”。从2011年开始，广州各区就不断推出“造城”概念，而且规划定位都是“世界级”。就在2012年8月，广州市在一周内就提出4个“城”的规划建设方案。

目前广州已经规划在建和要建的“城”至少有10个，涉及领域广，名目多，从金融、商贸、教育及至文化、体育，几乎无所不及。如天河区的“天河智慧城”、“广州国际金融城”，萝岗区的“中新广州知识城”、“广州科学城”，增城市的“新塘国际商务城”，白云区的“广州国际健康产业城”，番禺区的“广州国际创新城”、“大学城”，海珠区的“海珠生态城”等等。

近两年，杭州在钱塘江两岸建设10座新城的计划正在付诸实施。这十大新城包括已经初具规模的钱江新城、下沙新城，还有湘湖新城、之江新城、滨江新城、城东新城、钱江世纪新城、空港新城、江东新城、临江新城。与此同时，一个耗资千亿元的“生态城”建设计划也已经出炉，到2015年，杭州下辖八区五县(市)的所有土地都将变为生态示范区。

国家发改委城市和小城镇改革发展中心课题组所调查的90%以上的地级城市规划建设了新城新区。大多数城市已经将新城新区建设付诸行动，并非仅仅存在于规划。

广东省在2012年提出要支持粤东西北地级市城区扩容提质，并且从省级层面提出了12个新城新区。云浮、惠州、茂名等城市启动了新城新区建设和规划，并将新城新区建设写入政府工作报告，作为2013年的重点工作来抓。

在各地有关新城新区的文件规划中，一般都提了较高的建设标准，生态城、智慧城、科技城、现代城等比比皆是，建设配置标准大多是国内和国际领先标准。河北唐山、陕西西安、江西九江等诸多城市也规划建设各类高端生态城。而从各新区规划上看，空间大多是留给富人的，高标准的新城新区规划没有提供适宜中低收入人口和外来农村人口进城居住生活的空间。

“如此下去，新城新区集聚人口目标必将难以实现。”国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁对此不无担忧。

“鬼城”与“地王”凸显房地产业失序

尽管每个城市在进行新城、新区建设的时候，都给出了“科学”的规划和诱人的“蓝图”，但半月谈记者走访发现，其中不少带来“空城”、“死城”、“鬼城”等问题。

据统计，目前被媒体称之为“鬼城”、“空城”的地方已近40多处，但新城的“超前规划”仍令许多地方政府乐此不疲。

“城镇化容易遇到两个难题：一是人来了，城市没有准备好；二是城市准备好了，人不愿意来。”国务院参事室参事刘志仁说，处理不好，前者就会导致“大城市病”，后者则会造成“鬼城”。

“空城”、“鬼城”大量进入视野的同时，一线城市的“地王”、“楼王”也刺激着公众的神经。

6月，广州，“房地产黑马”佳兆业携裕瑞房地产公司以45.57亿元拿下黄埔区南玻宅地，成为广州当时的总价“地王”；7月，北京，经过62轮竞拍，北京懋源房屋开发有限公司以17.7亿元的总价竞得丰台区夏家胡同地块；7月，上海，万科狠砸48.7亿元抢得张江高科技园区商住地块，楼面地价21415元／平方米，溢价率88.6%，刷新上海年内总价地王的纪录；8月，深圳，华润置地有限公司以109亿元购得前海一幅用地面积6.1万平方米的地块，溢价率高达62.2%，楼面价超过21000元/平方米，不论是总价还是楼面价格，都刷新此前历史记录。

这一连串的数据暗示着各大房企的投资热潮纷纷向一线城市回流。

中国指数研究院专家分析认为，一二线与三四线城市之间房地产行业发展的分化正在不断加深：三四线城市供应量远远超过需求，但一线城市和部分二线热点城市优质地块稀缺，供不应求。

2013年上半年，我国十大房企在一二线城市的拿地面积、金额占其全国拿地比重分别达到76%和91%，回归一二线态势更为明显。

与此形成鲜明对比的是三四线城市的房价。“现在三四线城市的房地产商快要崩溃了。”安徽省中部某县级市房地产商老吕无奈地说，“大城市房子根本不愁卖，可咱们这种三四线城市地价涨得够快，就没见房价怎么涨，买的人也不多。”

老吕说，如今该市每亩商业住宅用地400多万元，与省会城市一些新区的地价差不多，但房价只能卖到每平方米4000余元，约是省会城市房价的一半。

北京中原市场研究部总监张大伟说，在2011年之前大中小城市房价涨跌基本一致，但此后房价走势开始出现分化。“在经济增速放缓背景下，一些中小城市的就业吸纳能力受到明显的影响，相对来说大城市机会更多。”

国家统计数据显示，今年以来，一二线城市房价涨幅明显快于平均水平。6月份一线城市北上广深涨幅分别达16.7%、14.4%、16.5%和16.0%，南京、福州、厦门、郑州等二线城市涨幅也都超过10%，成为增长最快的城市。

自2010年在沿海“掘金”后回到家乡创业，老吕在房地产市场已投入6000余万元，开发的两期楼盘却迟迟打不开销路。“血本无归啊，这些钱要是当时投资在二线城市，怎么也赚好几亿了。现在要是有熟人想去三四线城市投资房地产，我一定会劝阻，我现在想求着政府‘退地’啊。”

好的更好，差的更差，资源配置悬殊而失衡

一二线城市房地产市场需求高度旺盛、房价居高不下的最大根源便是资源的过度集中。

公众普遍反映，一二线城市与三四线城市资源配置分化越来越严重。“今年我们一个县的建设用地指标只有500多亩，建个医院、图书馆就没了。作为欠发达地区，基础设施、公益设施建设欠账多，过去没钱，现在没地，指标翻番也不够用。”浙江南部一个县的国土局长向记者抱怨。

当前，由于土地指标、财政收入等向大城市集中，导致中小城市发育普遍放缓、公共设施建设和公共服务落后。很多中西部省份更是举全省之力建省会城市，土地指标、财政投入，都是考虑完大城市之后，有剩余才向中小城市倾斜。这种大城市发展模式，在城镇化发展初期有其合理性，但随着大城市吸纳性增强，大中城市与中小城市之间的二元差距以及由此引发的问题日益明显。

在城镇化进程中，小城镇是承接农民转移的重要载体。但在不少地方，小城镇土地供应出现明显的缺口，土地已成制约小城镇发展的瓶颈。小城镇用地吃紧，是由我国目前用地分配格局所决定的：我国城镇用地主要有两条“供地线”——一是国家年度下达新增建设用地指标；二是城乡建设用地增减挂钩指标。

在城乡建设用地增减挂钩指标方面，由于这一指标由地市一级统一调剂，大部分指标被调走，留在小城镇的比例偏低。国家下达的新增建设用地指标是一个地区城镇土地供应的主渠道，目前新增建设用地指标在大城市、中小城市、小城镇三级城镇体系中供应严重不均衡。

西南政法大学副校长刘俊说，地市一级政府对本区内建设用地增减挂钩指标分配有决定权，这些指标大部分以保证重点工程和工业园区建设为导向，而不是用于提升小城镇空间人口承载能力和公共服务能力。

以重庆为例，“十一五”期间，国家每年下达给重庆的新增建设用地指标平均为150平方公里左右，其中93%用于保障重庆主城区和30个区县城用地需求，而900多座小城镇获得的指标仅占7%。在重庆，大量农民工转移进城，超过6成选择落户到小城镇。但由于用地紧缺，不少小城镇人口密度每平方公里近万人，完全可以比肩一些中等城市。

半月谈记者在渝西经济大区江津区了解到，根据土地利用总体规划，到2020年，该区可获得国家下达新增建设用地指标80平方公里，其中68平方公里落在江津城区，用于保障重点工程项目和工业园区建设，分到区内24个镇街指标平均约0.5平方公里。

由于大量的公共服务、基础设施建设高度集中于重庆主城区和区县城市，一些小城镇面貌10多年基本没有变化。在地处渝西地区的江津区，小城镇居民住房、学校、医院等设施多年无法改善。像白沙、珞璜等中心城镇人口密度与中小城市相近，连带引发小城镇房价高企、学校大班制、基层医院看病难等一系列问题。

在重庆彭水县，由于缺乏建设用地指标和资金支持，下辖的大多数乡镇没有规范的城镇垃圾处理场，垃圾处理一般都是简易填埋，自行解决。县内一些场镇没有建设专门的供水和污水处理设施，经常出现场镇缺水、污水直排的现象。

除了土地瓶颈外，资金短缺和融资渠道狭窄等问题更加困扰着中小城市。在东北某县城，记者了解到这个县提出2013年将“强推”总面积10平方公里的新区建设，总投资将达1.7亿元，而2012年这个县的公共财政收入仅为2.3亿元。

在巨大的筹资压力下，各地大都将土地收益作为主要资金来源。在山东省沿海某市，当地有关部门负责人表示，当地推进城镇化建设、加快城市产业升级和支持旧村旧城改造的重要资金来源是土地出让收入，但受国家土地保护政策、房地产调控政策影响、土地出让成本上涨等因素综合影响，这一模式无疑存在变数和隐患。

“大城市在国家经济地位中位次高，对经济影响大。这样，该地地方官员的位次就高，官员位次高，反过来能影响经济投资。这就形成正反馈机制。”安徽某四线城市领导高剑对半月谈记者说，过去，国家税收政策优惠的地区多数集中在经济发展先行区，尤其是一线大城市，吸引了民间资本和外来资本的进入，加速了这些地区的发展。

分税制改革后，先期快速发展的发达地区获得更多的地方财政收入，使得当地政府有资金建设基础设施，良好的基础设施又吸引了更多的资源进入。这样就形成了马太效应，好的更好，差的更差。

国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁、社科院农村发展研究所宏观室主任党国英等多位专家指出，上级分配的资源到高等级城市往往被截留，中小城市本身所创造的财富没能拿回本地做贡献。

燕京华侨大学校长华生认为，市场本身有一个“马太效应”，越大越大，越富越富，要真正想发展三四线城市，政府就不能一味助长这种“马太效应”。

高剑认为，目前一二线城市的经济基础雄厚，地方政府偿还债务能力远远超出三四线城市。在三四线城市，如果有一天无法卖地赚钱，地方政府的偿债能力不足马上将体现出来，集中背上沉重的债务负担。一旦三四线城市楼市泡沫破裂，地方经济将呈现快速收缩态势，银行信贷呆坏账率也会快速上升，“影子银行”、民间借贷等风险也会随之而暴露，危及一方经济发展乃至社会和谐稳定。

据国家开发银行预计，未来3年我国城镇化投融资资金需求量将达25万亿元，城镇化建设资金缺口约为11.7万亿元。而2013年至2015年，财政资金仅能支持当年城镇化新增投资的1/5左右。然而，同样是举债建设，由于在产业发展、资源配置方面的显著差别，一二线与三四线城市未来的债务风险将出现明显分化。(记者王政 张紫赟 李松 叶前)

遏制“新二元化”：规划当合规律

二元分化的城镇化模式存在的问题，已引起高层和各界的重视。今年7月30日，中央政治局会议要求，积极稳妥推进以人为核心的新型城镇化。

科学规划布局中国城镇化之路须建立在尊重市场经济规律、城市发展规律和人的全面发展规律的基础之上。规划合乎规律，才能有效应对和解决城际、城内二元化之患，增强三四线城市和小城镇的“磁铁效应”，吸引更多转移人口。

均衡布局，促进大中小城市协调发展

自上世纪80年代至本世纪初，“小城镇，大战略”一直是中国城镇化的发展战略，“严格控制大型城市，合理发展中等城市，积极发展小城市”基本上是这20年中的主要思路。党的十八大进一步提出，科学规划城市群规模和布局，增强中小城市和小城镇产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚功能。

国务院研究室副主任黄守宏指出，二三线城市或者说中小城市将是今后城镇化的主体。中国城乡建设经济研究所所长陈淮在“2013博鳌房地产论坛”上也建议，合理调整城市结构，把供求关系的重心更多地放在二三线城市和中小城镇，缓解北上广等一线城市的压力。

湖南大学城市规划系副教授肖艳阳指出，不论大中小城市，中国城镇化下一步的规划需要更科学合理的布局，力求避免当前的城际失序、城内失衡的“二元化”现象恶化。

新型城镇化首先要协调人口、经济、资源和环境，依托城镇的资源和环境承载能力聚集产业和人口，缓解部分大城市由于人口膨胀和产业粗放带来的资源短缺和环境污染压力，保障城镇化的质量、效益和福利，实现城镇化的可持续推进。

国家发改委国土开发与地区经济研究所副所长高国力提出，要以资源环境承载能力和公共服务功能配套完善为原则，合理控制大城市过度扩张，加快健全中小城市硬件设施和软件服务，引导人口和产业集中集聚，形成大中小城市合理有序发展格局。

合理配置资源，向中小城市和小城镇倾斜

在燕京华侨大学校长华生看来，一个人到什么地方去就业、安家落户，是经过精心计算的。他会把成本、服务、机会等都考虑进来。为什么跑到上海来，为什么到苏州去都是有原因的。想让中小城市、小城镇焕发活力，资源配置就要向它们倾斜。

在各种资源中，产业支撑与相关资金支持至为关键。在产业方面，底特律已有前车之鉴。由于产业单一，没有替代产业，加上地方政府债台高筑，公共服务越来越差，导致大量人口外迁，甚至出现了一美元可以买一套公寓的怪象。这给了我们一个深刻的教训：二三线城市的发展要有长期行为，注重产业支撑，切勿倚赖“债务链”来“造城”。

强有力的产业支撑，对于城镇化水平较低的中西部地区的发展，尤显重要。国家发改委地区经济司司长范恒山认为，要逐步形成大中小城市和小城镇合理分工、特色突出、功能互补的产业发展格局。

新型城镇化是一个长期的过程，需要持续的资金投入，建设所需资金不可能长期依赖土地出让金和财政补贴，关键在于培育城镇自身的造血功能。全国人大代表、中联重科股份有限公司董事长詹纯新表示，尤其以服务业为主的城镇服务体系的发展，在很大程度上取决于人口聚集和产业繁荣。反过来，服务产业发展的不匹配，影响城镇的投资环境，也难以吸引各类生产力要素的聚集。

“你不能嘴上说要往小地方去，大投资、大项目、大机关、大总部却统统都在特大城市里面，每个项目后面都是跟随着无数的投资，投资就带来了就业，是就业引导人往什么地方去。”华生说。

黄守宏认为，要让外来人口“留得下”，还是应该发挥产业政策的导向作用，在产业集聚上下功夫。二战以后，美国政府制定了一个政策，东部大城市市区的企业税率比中小城市和郊区要高出20%～40%，引导了很多企业从大城市的中心区疏散到中小城市和郊区。

在产业布局之外，城镇化进程中的基本民生保障与公共服务均等也亟待加强。山东大学房地产研究中心主任李铁岗说，政府宜引导一些优质资源向中小城市相对均匀分布，合理疏散人口。如改善交通状况、在相对较远的地方增加房屋供给等。

南开大学社会工作与社会政策系主任、博士生导师关信平表示：“要学会反弹琵琶，从中小城市找原因，解决大城市的问题。政府应该将公共服务资源更多地投入到中小城市，提高它们的公共服务水平，这样才能实现均衡发展。”

社科院城市发展与环境研究所所长潘家华认为，这方面发达国家的实践值得借鉴。为了解决打工者住房问题，日本建起了“公团住宅”和“公营住宅”等利用公共资金建设的公共住宅。上世纪60年代初推行的“地方分散”计划，使人财物从大城市反流回地方，就近就业，就地城市化。

“人的城镇化”，遵循城市自身发展规律

近年来，各地大搞开发区建设，新的城区不断出现，大量透支了土地红利，使得未来城镇化难以持续。陕西西咸新区党工委书记王军认为，这种模式有利有弊，利在于能够迅速将城市发展起来，弊在于容易形成“摊大饼”式的城市发展模式，城市不断扩张。

然而，钱从哪来？只能提前透支土地的预期红利。此后还须继续开发更多的土地，以实现继续发展和扩张，城市只能越摊越大。

同时，一些地方在加速推进城镇化进程中，存在大建大拆的“唯房地产化”倾向，出现“农民被上楼”、征地拆迁矛盾突出、失地人口成为“无业游民”等一系列社会问题。

中国国际城市化发展战略研究委员会主任金德钧表示，不考虑人的城镇化容易激化社会矛盾，与城镇化建设的初衷背道而驰，引发社会的不满。他认为，强调人的城镇化是城镇化中最为核心的部分，是因为无论是经济发展还是城市扩张，还是社会发展，核心都是人，为了人生活得更舒适。

国务院参事、中国科学院研究员牛文元指出，所谓人的城镇化，实质上就是人的流动、人的落户、人的就业、人的融入和人的幸福。二三线城市要想让外来人口“进得来”“留得下”“过得好”，必须在政策措施上，不断强化“人的尺度”。

全国人大财经委员会副主任尹中卿在第二届中国城市管理高峰论坛上表示，要逐步建立城乡一体的居住政策，以举家迁徙和新生代农民工为重点，以就业年限、居住年限、参加社保的年限这三者为基准，加快放开在中小城市和小城镇落户的限制。

国土资源部副部长胡存智透露，2000年至2010年，“北上广津”四市人口增长25%，而全国人口增长的平均水平为5.8%。这些城市人口的“爆炸性”增长中，97%是由外来人口迁移造成的。

同期，我国城市土地城镇化扩张了83.41%，但人口城镇化仅增长45%，土地城镇化是人口城镇化的1.85倍。这说明城市在吸纳农村土地的同时，没有同步做好失地农民的市民化问题，大城市只欢迎农民工来就业打工，而不欢迎他们定居落户。

虽然我国城镇化率过半，但发展质量并不高。国家发改委中小城镇研究室副主任乔润令分析，2011年我国城镇化率达51.27%，据此计算，我国城镇人口已达6.9亿，但是城镇户籍人口数量仅为4.2亿。

“如果一个省会城市只有全省25%的人口，却可以拿到全省35%的土地指标。这意味着这个城市获得了更多的资源。”李铁认为，应换个思路来观察，“你解决了多少户籍人口，解决了多少农民工落户，相应配给你多少用地指标。”

国家发改委城市和小城镇中心研究员、中国城市发展研究院副院长袁崇法认为，考虑人的体验，特别是外来人口与社会的融入应当是城镇化最需关注的话题。要保障他们应有的社会福利和市民待遇，共享社会发展成果和城市文明。

人的城镇化需要科学把握人的全面发展规律和城市发展规律，打造硬件与营造软件双管齐下，使城市真正成为适合人居的环境，达到人与城市的和谐。

“西方国家城市发展规律一般都是先建立教堂，然后围绕教堂建设各种配套设施，最后才是住房建设，人口自然地向外扩散。中国许多地方正相反，先在城乡接合部建住宅小区，人先被分流过来，但各种配套设施滞后、公共服务短缺，才导致了城乡接合部综合征。这不符合城市发展规律。”肖艳阳说。

国家发改委城市和小城镇改革发展中心课题组的专家建议，城镇化中的城市规划须防止政府一把手主观拍脑袋的决策。应建立约束机制，通过制度建设和责任追究机制，规范政府决策者的行为。同时，加强对城市管理者的培训，提高对市场经济规律、城市发展规律和人的全面发展规律的认识。(记者孔祥鑫 袁军宝 徐海波 苏晓洲)