我先讲三个案例。去年去黑龙江，一位县上的领导干部跟我谈：我们这里土地肥沃，是大粮仓，为全国人民提供着高品质的粮食。但是这些年，我们不得不毁掉攥一把流油的黑土地，去引进工业项目，否则本县的工业发展指标就上不去，综合政绩排名就要落后。但是，冬天这么寒冷的地方，那些大的企业谁来这里发展？所以，费时费力引资，引来的其实都是些档次不高的二、三类企业，人家还不愿意来。你只得降低门槛去吸引，结果那么好的土地白白送给企业，实际上是荒在那里。心疼！

第二个案例：在西部，我看到的是完全不同的另一种景象。一些所谓农田，地处水土流失严重的黄土高原，看上去实在贫瘠，亩产三四百斤就算不错了，还不如撂荒了变成自然植被，还能保护生态。但不行，必须种庄稼，因为它们在18亿亩红线划定的范围内。结果是耕地指标保持了，却对解决国家粮食问题几无贡献，反而使水土流失更加严重。

第三个案例是，最近看到一个材料，国务院发展研究中心一位专家指出，我国粮食供求总量趋紧，结构性矛盾越来越突出，粮食自给率已经跌破90%，表明我国粮食安全风险加大。

我不是农业方面的专家，不打算就这几个案例谈农业本身。我想把它引申到改革顶层设计的话题上去。因为上述案例反映的不只是农业问题。更深层次的问题是顶层设计不足，是整个国家的领导和管理问题。我有几点认识：

其一，顶层设计迫在眉睫。这三个案例，所反映的问题都是深层次的，表明我们的领导体制和管理体制在科学性、合理性方面都存在不少问题。一些地方有更大规模地发展第二、第三产业的能力，但体制严重地限制着它们的发展空间；另一些地方有发展农业的良好自然禀赋，却不得不弃农求工、弃农求商，甚至毁农求工、毁农求商。地方上屡屡发生破坏生态、违背规律的事情，固然原因复杂，但缺乏更高层面的统筹，无疑是其中一个最主要的原因。

其二，不妨考虑超越计划经济和行政思维的框框，用更加市场化的机制来解决问题。例如，是否可以仿照碳交易机制，尝试实行农田指标交易？先以省区为单位，各省按照土地面积确定应保有土地数量指标，这个指标可以在各省区之间进行流通。有农田和农业优势的省份可以把余量部分投入交易，而工业发达省份可以购买这些指标。以利益为纽带来统筹设计才是可持续的，且一举多得：农田足量高质，保护农田有利可图，还能使工业反哺农业得到充分体现。

其三，应当让更多的国家财力在耕地保护中发挥作用。地方政府越过土地红线，是因为“土地财政”使之有利可图。这些年中央财政收入猛增，应有更强的能力来化解地方政府的越线冲动。现在的问题主要不在财力不够，而是观念上有问题：我们习惯于把资金分散到部门，部门又把这些资金变成一个个“专项”，对审批项目乐此不疲，使有限的财力无法完全用到解决宏观的、战略性的问题上。重复、浪费、低效不说，还助长了“跑部钱进”等腐败现象。

其四，对上下级党委、政府关系的调整，应当纳入顶层设计的范围。地方某些事情做得很扭曲、很怪诞，有时原因不在下面，往往和上级的指挥棒指向哪里有着密切的关系。我国幅员辽阔，情况和条件千差万别，不应使用简单的、过于整齐划一的政绩考核指标，否则一定会出现南橘北枳的尴尬事。应该给因地制宜发展以更多的自主权。此外，一定要让本地老百姓对政府和干部的评价在整个设计中得到更多的体现，才可避免违反常理的事情发生。

其五，顶层设计不应依赖政府部门来进行。政府部门是常规执行机构，顶层设计恰恰是要打破原有行政管理布局，超越部门眼界进行统筹。这里没有贬低部门作用的意思。部门有自己的职责所在，不能强求它们去做超越职责范围的事情。但如果我们把这种全局性问题部门化了，把解决这些问题变成了部门意志的体现和部门利益之间的博弈，改革则必然变形。建议人大、政协、学术机构相互协同，主导顶层设计。