政治学的主要问题即国家建设的基本问题就是国家权力和公民权利的关系。如果说毛泽东的主要遗产是解决了国家权力“立”得住的问题，邓小平、江泽民的主要遗产则是基本解决公民的经济权利，而经济权利则是马歇尔所说的三大公民权利中的重要基础。[1]那么接下来应该怎么办?目前正在怎么做?

即使从公民权利的角度出发看待中国政治发展，从不同侧面看到的东西也是不一样的，比如海内与海外的不同，学界与政界的不同，学界不同专业的差异以及政府内部的差异。因此，本文并不想纠缠各种关于中国政治发展的观点和争论，不争论中国应该选择什么样的政治发展战略，而是尽可能接近真相地讨论中国已经发生或已经选择的政治发展战略。谈论中国的发展战略，无论是国内发展战略还是对外安全战略，笔者认为都不应该忽视2002年中共十六大关于本世纪头20年为中国发展的战略机遇期的判断。十六大提出的中国“必须紧紧抓住并且可以大有作为的重要战略机遇期”，意味着以江泽民为核心的第三代领导人和事实上的第四代领导人之间达成一个战略共识，即在内政外交上，依然秉承“发展是硬道理”，在发展中解决问题。这也就意味着，尽管后来有科学发展观、和谐社会等新提法，公共政策上会有所调整，但第二代和第三代领导人的基本路线不会改变。2010年10月召开的十七届五中全会出台的“十二五规划”依然提出“我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期”。这意味着什么?尽管政界关于政治改革有不同的声音，但是决策层的最终共识应该是：在未来一个时期内，不会有大的政治改革动作。而从目前所做来看，决策层正在秉承“发展是硬道理”的基础上致力于社会权利的建设，大的政治改革的动作应该是十年以后的事(排除偶然事件)。因此，本文谈论的是本世纪头30年。

改革开放以来，中国和西方国家一样，首先应解决的是经济权利问题，事实上三十多年的改革主要围绕经济领域和经济建设。接下来，中国的次序和西方国家产生了分叉，目前正在建设的是公民的社会权利问题，最后才可能是政治权利。当然，这种划分是高度抽象的理想类型，因为作为一个中央政府，不可能只顾一点不顾及其余，否则国家就会出乱子。因此，中央政府不得不进行综合治理，因为上述三项权利可能是交叉性的，即在每一个时期都必须面对的。但是，我们又能清晰地发现，每一个时期的政府都有一个中心的政策议程，比如“以经济发展为中心”这样鲜明的政策路线图。因此，我们还是能够从政策议程和战略规划中看到不同事项的先后顺序以及轻重缓急。

一、第二代—第三代领导人的制度遗产：经济权利与制度红利

我们似乎已经理所当然或习以为常地享受着过去三十多年改革开放所带来的成果、福利和便利，比如经商的权利、使用互联网、享受低关税的外国货、批评政府、歌颂私有制并批评公有制，等等。殊不知，这些基本权利都是第二代和第三代领导人冒着巨大风险、顶着巨大压力而作出政策抉择的结果。因此，在改革开放过程中，政治家的观念、勇气和毅力就至关重要。只有新观念，才有冲破藩篱的愿望；只有勇气，才敢去破除藩篱；只有毅力，才能够直面一个又一个藩篱。所以，观念、勇气和毅力，是理解中国改革的关键词。也正是在这个意义上，观念本身的变化以及将观念组织化，才是认识中国改革开放的前提。

(一)社会主义市场经济体制

邓小平的伟大遗产之一就是社会主义市场经济体制。在20世纪80年代以及1989年那个特殊时期之后，当中国改革在迷途彷徨时，1992年，88岁高龄的邓小平发表了“南方讲话”，解决了“姓社姓资”的争论，最终确定了“社会主义市场经济”这个基本方向，并写入党章(1992年十四大)和宪法，保护私有财产才得以写入宪法。人们常常说改革开放30年(1978年—2008年)，其实有确定方向的改革开放就是1992年以后，之前都处于左右摇摆、走走停停的状态。“南方讲话”使得市场经济的观念变成一种制度，制度化的观念才能驱使制度本身滚滚向前。事实上，过去30年的很多成就都是在1992年以后取得的。

(二)解决姓公姓私问题

当第三代领导集体的核心江泽民说他的任务就是“坚持邓小平的旗帜”时，人们或许认为这是一句很普通的话。事后看来，中共第三代领导人“坚持旗帜”的任务完成得很好。如果说邓小平解决了“姓社姓资”的争论，那么第三代领导人解决了“姓公姓私”问题，这是中共十五大(1997年)的成就之一。这两个问题的解决，彻底地解放了旧观念的约束，尽管还有些噪音，但中国的改革彻底走上了健康道路。

(三)“三个代表”重要思想

“姓社姓资”和“姓公姓私”问题的解决以及由此而产生的巨大经济成就，必然会产生新的社会阶层和社会力量。怎么办?比较政治的基本经验是，新的社会力量不被纳入体制内，他们就可能在体制外表达利益，甚至以暴力的方式表达利益。“三个代表”最重要地表明了共产党的适应能力和学习能力，根据国内外的历史经验，“代表最广大人民群众的根本利益”其实就是将改革开放以后产生的新社会力量纳入共产党的体制内，共产党从代表特定阶级、特定阶层的党变成一个代表所有阶层的政党。这里重要的不是理论上的完美性，而是实践上的可行性和前进性。“三个代表”重要思想是第三代领导人留给共产党的最重要的观念和思想遗产，也是组织遗产。

(四)分税制与1998年机构改革

如果说社会主义市场经济、姓公姓私问题以及“三个代表”重要思想都还首先是观念问题，在中国这样的民主集中制体制下，最高层的观念就可以变成全党的观念，因此虽然会有争论，但相对容易转变。仅有观念是不够的，还需要巨大的勇气和坚强的毅力去解决盘根错节的利益难题。代表性的制度建设就是分税制与1998年机构改革。在1993年—1994年实现分税制之前，中央财政收入占国家财政收入的比例仅20％左右，1995年则达到55％。这并不是说中央财政越多越好(中央政府应该承担与其财政能力相适应的公共服务职能，当然这是另外一个话题)，但是其积极的一面是不容否认的，实现了现代国家的基本税制。更重要的是，分税制意味着中央政府有能力克服来自地方政府的阻力而将自己的意志变为现实。

类似的改革是1998年政府机构改革，将国务院下属的41个部委裁减到29个。这是一项巨大而艰难的工程，其中的部门政治之复杂超乎外界的想象。但是，中国的市场化改革进展到这个时候，很多建制于计划经济时期的政府部门已经成为多余，它们的存在就是市场之灾，就是国家利益之祸。在大利益与小利益的冲突中，决策者毅然决然地选择了前者，并以坚定的决心和巨大的勇气进行了这场事实性大部门制改革。应该说，虽然市场依然可能受到来自行政部门权力的不当阻力，但是今天市场经济的繁荣与1998年这样的一次又一次的行政改革是分不开的。

(五)互联网—WTO

如果说分税制和机构改革为国内市场经济建立了必要的制度平台，那么容许互联网的存在和加入WTO，则为市场经济增添了新的动力机制，并紧紧地把中国与世界联系起来。今天我们似乎在理所当然地使用互联网，但开放互联网意味着要冒巨大的政治风险，它直接威胁着国家安全，尤其是国家的政治安全。事后看来，这个险冒得值。且不说互联网给中国带来的经济收益，互联网虽然威胁着政治安全，同时也使得国家在政治上变得更安全。这是因为，中国公民因互联网开放平台的讨论，在重大政治问题上变得更理性更包容。互联网提升了公民权利意识，拓展了参与渠道，而这正是一个国家渐进变革所需要的公民精神和公民素养。

开放互联网是决策者正确评估的结果，而加入WTO则是决策者破解既得利益集团的产物。加入WTO的过程，不仅要与美国谈，更重要的是要与国内不同利益集团谈。每当谈判代表团与其他国家取得一些进展时，就被国内一些部门的媒体指责为“卖国”，国内的阻力由此可见。金融系统、汽车行业、农业系统、电信部门等极力反对加入WTO的谈判，都在制造耸人听闻的数字吓唬中国老百姓。结果呢，加入WTO十年来，中国的这些行业都发展得更好了而不是更坏了，消费者受益更多了。

(六)2000年—2010年的经济增长以及财政收入增长

上述观念变迁和制度建设，使得中国人获得了最基本的以财产权为核心的经济权利，国民财富因此滚滚而来，见表1。

表1中的两组数字有喜有忧。喜的是，数字告诉了我们制度的力量，制度使局面完全不一样。若不是第二代—第三代领导人建构的以社会主义市场经济为核心的一系列制度平台，这些成就不可能取得。忧的是，国家财政收入的增速大大高于GDP增速，这反映了中国的税赋之重，财政收入居然是GDP的1/3，这远远高于其他国家1/4甚至1/5的比重。换句话说，国家财政收入的高速增长是以其他部门，尤其是居民部门收入的减少为代价的(下面将展现相关数据)。因此，公民经济权利的制度性建设并不意味着居民收入获得应有的增益，更不意味着公民的社会权利有了相应的保障。

二、分享制度红利：社会权利优先的政治发展战略

和很多其他国家一样，高速的经济增长并不能解决所有的社会问题，甚至会带来社会问题，增长本身甚至就是问题的根源。进入本世纪，最能反映社会和谐程度的就是“群体性事件”。在过去10年间，“群体性事件”以几何级数增长，从1998年的几千起增长到2008年的8万起左右。在社会矛盾激增的同时，传统的公共服务体系也不复存在，2003年“非典”事件暴露了公共医疗保障体系是多么可怕。同时，“看病难看病贵”、“上学难上学贵”和“住房难住房贵”这“三难三贵”是压在中国普通老百姓身上的三座大山。这些问题说明，经济增长并不必然保障大多数居民的社会权利。

这些问题对于新世纪的中央政府而言，既是难题也是机遇。怎么办?即以什么样的战略规划来解决这些问题?回答这个问题必须首先设置这样的政策议程比较：

第一，对于大多数中国人而言，什么是最迫切需要解决的问题，是上述社会权利问题还是公民的政治权利问题?这两项权利都是西方经过长期的政治实践得来的，西方先有政治权利后有社会权利，那么中国人最需要的是什么?中国政府最容易解决的是什么?不同的人群有不同的诉求，但这其间肯定存在多数与少数、优先与次要的战略排序。并不武断地说，社会权利是大多数中国人的最优先的选择。而从治理的难易程度而言，保障社会权利显然更为方便，国家只要有足够的财力。

第二，如果接受第一个判断，那么以什么样的办法解决社会权利?如前所述，西方国家是先有民主政治即公民的政治权利后有社会权利，而发展中国家在先有民主政治后反而更不能有效地解决居民的社会福利问题。虽然中国的社会权利上存在很多问题，但与印度相比，根据世界银行的报告，中国各种指标都比印度好。进入发达系列的韩国、中国台湾地区，事实上也是社会权利走在政治权利之前，即民主政治之前都基本上解决了居民的社会权利。换句话说，不同于发达国家的先后的有序发展，发展中国家的政府和民众同时面临经济权利、政治权利和社会权利的抉择。比较政治学的发展中国家经验研究告诉我们，用民主政治的办法解决社会权利问题可能更靠不住。

因此，在基本上解决了民众的经济权利以后，新世纪以来中国政府选择的战略是先社会权利保障战略。由于第二代—第三代领导人的制度建设所带来的制度红利，使后来的中央政府有条件、有可能实施“共享改革开放的伟大成果”，即实施让全民分享制度红利。

2003年以来，新一届政府致力于和谐社会建设，推出了一系列社会政策新政，比如提高退伍军人待遇，实施新农合，计划实施城乡全覆盖的社会保障体系。应该说，在社会保障支出比例没有增加的情况下(见图1)，因为财政总量的增加而加大了社会保障覆盖面。但是，应该看到，一百多元的最低生活水平保障，几十元钱的新农合，并不能有效保障城乡居民有尊严地活着。原因何在?

图1　社保支出占国家财政支出的比例(1990年—2008年)

首先，国民收入的第一次分配和第二次分配都存在根本的结构性问题，因此才使得新世纪以来的很多社会政策的效果并不明显：贫富差距、城乡差距不是越来越小而是越来越大，今天的基尼系数大于10年前；由此，社会矛盾并不是越来越小，有些方面甚至是越来越大。

第一次国民收入分配情况。根据全国总工会的数据，中国居民劳动报酬占GDP的比重，在1983年达到56.5％的峰值后，就持续下降，2005年已经下降到36.7％，22年间下降了近20个百分点。而从1978年到2005年，与劳动报酬比重的持续下降形成了鲜明对比的，是资本报酬占GDP的比重上升了20个百分点[1]。

劳动报酬比重的持续下降也直接反映在国民收入初次分配比例中。国民收入初次分配的实质是要素分配，统计时通常在宏观意义上将国民经济划分为政府、企业和住户三大部分。根据财政部财政科学研究所的计算：1993年—2007年，政府收入占GDP的比重由11.68％增至14.81％，增幅为3.13个百分点，企业的资本收益由38.83％增至45.45％，增加6.62个百分点；而居民的劳动报酬占GDP的比重由49.49％降低至39.74％，降幅为9.75个百分点。按照资金流量表核算：1992年—2006年，政府收入增加2.02个百分点；企业收入增加5.01个百分点；而居民收入则下降7.08个百分点[2]。有的估计更高。

图2　调整后的可支配收入部门构成

从图2中可以看到，在1992年—1996年之间，各部门可支配收入占比波动较大，主要趋势为住户部门占比上升，企业和政府部门占比下降。不过自1996年开始，变化趋势正好相反，到2000年，住户部门在可支配收入的占比已经降低到1992年以来的最低水平，而且这一趋势一直延续到2004年。1996年—2004年间，居民部门收入下降了11％。相应地，企业部门和政府部门的可支配收入逐渐上升，尤其是企业部门，其升幅几乎与住户部门降幅相当[3]。

在专门研究这个问题的白重恩教授看来，原因一是产业结构调整，即农业劳动收入下降所致，二是行业垄断所致。居民部门收入下降的结果，全国总工会近期一项调查显示，23.4％的职工5年未增加工资；75.2％的职工认为当前社会收入分配不公平，61％的职工认为普通劳动者收入偏低是最大的不公平[1]。

更可怕的是，在居民部门收入大幅度下滑的时候，第二次国民收入分配中居民的社会保障开支在整个财政预算中所占比例也少得可怜。最高的一年是2002年11.9％，此后这些年没有提高，甚至比2002年还有所下降，不足11％(见图2)。在国民财富以几何基数增长的时候，用于民生的支出比例不升反降，不能说不是一种重大缺憾。

社会保障是“小民生”范畴。那国家用多少钱花在教育、社保、医疗等项目上的“大民生”呢?根据国务院发展研究中心的数据，2008年，我国人均GDP已达3260美元左右，然而2007年，我国教育、医疗和社会保障三项公共服务支出，占政府总支出的比重合计只有29.2％，比人均GDP 3000美元以下国家低13.5百分点，比人均 GDP 3000—6000美元国家低24.8个百分点[4]。

与此同时，我国党政机关每年公款吃喝要花掉2000亿元，公车支出要花掉3000亿元，公费出国考察还要花掉2000亿元。2007年各国的行政费(即公务开支)在国家财政支出的比重排名中，中国以27.6％的惊人比重位居榜首，远远高于其他国家6％的平均值[5]。更不要说国家动辄几万亿花在“铁公机”上，在亚运会、全运会、大运会、农运会等轮流登场的各色运动会上不惜重金。中国发展到今天，已经到了反思时刻：当中国人被沉浸在一场又一场运动会的欢乐的海洋中时，这是为了民生需要还是部门政绩需要?中国还需要这些东西来动员爱国精神吗?当一个又一个“铁公机”项目上马时，这是部门政治的狂欢还是民生的真正需要?一个老百姓并不富裕的国家拥有所谓世界上最先进技术最长里程的高速铁路到底有多少意义?当行政费用高居不下时，我们的民生政治又居于何处?

第一次和第二次财富分配的制度性缺失是诱发作为社会矛盾指标性事件的“群体性事件”的一个重要原因。根据全国总工会的说法，近些年来我国出现了一些由劳动关系矛盾引发的群体性极端事件，如“通钢事件”以及部分地区“出租车停运事件”，其重要原因是普通职工的收入水平低、福利待遇差。据前两年的不完全统计，“因收入分配和保险福利问题引发的劳动纠纷占劳动纠纷的65％以上，已经成为影响社会和谐稳定的重要因素”[1]。

第一次和第二次财富分配的结构性问题以及由此导致的社会矛盾，恰好说明政府有大有作为的政策空间。可以看到，中国政府需要作出巨大的努力才能改善民生。这两年社会舆论所热议的国民收入倍增计划反映在“十二五规划”之中：关于分配制度改革，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》(以下简称《建议》)提出，“努力提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重”；“加强税收对收入分配的调节作用，有效调节过高收入，努力扭转城乡、区域、行业和社会成员之间收入差距扩大趋势”。关于社会保障体系，《建议》提出，“扩大社会保障覆盖范围，逐步提高保障标准”，“实现城乡社会救助全覆盖”。关于医疗卫生，《建议》提出，“把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供，优先满足群众基本医疗卫生需求”，“加强公共卫生服务体系建设，扩大国家基本公共卫生服务项目”，“健全覆盖城乡居民的基本医疗保障体系，逐步提高保障标准”，“新增医疗卫生资源重点向农村和城市社区倾斜”。

问题早已存在，目标早已确定。我们知道，2007年党的十七大就明确指出，“要逐步提高城乡居民收入在国民收入中的比重”，“要提高劳动报酬在初次分配中的比重”。因此，更重要的是办法，如何实施并落实目标呢?

没有体制改革不行。目前中国的财政管理体制是部门财政，就是那些拥有话语权的各种行业的部门都在财政预算中发挥着程度不同的作用，而且在预算后都可以“跑步(部)前(钱)进”。无疑，国家的各个行政部门是吃公家饭的行业的代言人。比如，科技部可以以建设创新型国家为名而为本系统的科研部门争得多得惊人的科研经费，交通部则有能力在最短时间内在我国建设成高速公路网，而铁道部则有能力超越发达国家而在中国率先建成高速铁路网。与这些部门相比，代表农业和农民的部门少之又少，而代表居民的民生和福利的部门更少，民生的改善只能依靠发挥“民主集中制”这个体制了，依靠中央政府的意志。

必须首先改部门财政为公共财政。在实现真正的公共财政之前，过渡性的办法应该包括：新增加的国家财富应该主要用在民生和社会保障上，各部门和公家单位的预算所得维持现状或以最低水平增长。要知道，即使与发达国家的同行相比，我国很多公家单位已经富得流油。从源头上说，公共财政意味着在国民财富的第一次分配中，国家份额不能太大，中央财政在全国财政的比重不能太高。有了这些改革，“国富”才能转变为“民强”，社会才有可能真正和谐。

卫生部公布了一个具体的社会保障目标：计划到“十二五”末，把个人承担看病费用的比例减至30％以下，达到国际水平。住房与建设部也下发通知，按照国务院关于大幅度增加保障性安居工程建设的要求，2011年计划安排建设保障性住房和各类棚户区改造住房1000万套。这一数额大大超过此前市场预期的500万套—600万套的水平，较今年580万套保障性住房的建设规划翻了一番。

可以预见，在未来十年(2010年—2020年)的两个五年计划中，中央政府的主要目标还是在民生的改善上。但这并不意味着不进行其他领域的制度建设。如前，体制不改，民生的改善就会遭遇体制性瓶颈。不仅如此，在现行的行政体制、法律体制、社会体制和政治体制下，不仅民生目标的实现有难度，还会滋生出很多社会矛盾和利益冲突现象，建立通畅的利益表达机制也不现实。因此，在未来10年甚至更远的20年即到2030年，在改善民生的同时，政治改革是难以回避的课题——必须稳定有序地实施公民政治权利保障计划。否则，中央政府一方面在制订民生保障计划，而基层政府却同时在肆无忌惮地侵害农民利益，强制拆村并镇，把农民赶到楼上去，国务院又不得不指示：村庄撤并拆建严禁违背农民意愿。但是，一个文件能否禁止地方官员的扩大城镇用地建设的冲动?根本的还是需要体制改革和制度建设。

三、呼唤“法治民主”：自下而上的推动与自上而下的设计

建设公民的经济权利和社会权利，大家都没有反对意见，只不过是如何建设和大家怎么分蛋糕的事，但是如何保障公民的政治权利，则是一个理论上最容易说而在实践中最难达成共识的根本性问题，因为这涉及政治改革。八十年代政治改革所激发的1989年政治风波、苏联政治改革所导致的国家解体以及中国经济依然在“战略机遇期”高速增长，都使得人们对政治改革看法迥异。

回避也罢，直接面对也罢，一个不得不承认的事实是，大众权利意识已经觉醒，而科学技术的进步比如互联网又为大众权利政治提供了平台，基层选举政治也搞了很多年。也正是在这些意义上说，我说“民主政治”的时代已经到来并不夸张。我相信，大众将继续以各种形式，甚至以激烈的社会抗争(比如“群体性事件”)的方式表达利益诉求，从而自下而上地推进中国的民主政治。事实上，这么多年来，民众政治权利的改善得益于大众的各种形式的利益表达和利益诉求，中国的政治权利在渐进地改善着。可以说，政治权利的获得是自下而上的争取的结果。从比较历史来看，社会运动是民主到来的主要行动力量。也许正因为看到这一点，中国共产党提出了“以党内民主带动人民民主”的自上而下式的民主政治路线图，执政者力图将民主进程纳入可控制的范畴内。稳定有序地引导民众政治参与的想法和设计值得肯定，但是自下而上的社会运动有时因各种变量的合成而有失序的可能。我们必须看到，民主进程有失控的可能性。

另一方面，如果我们不把“民主”当做无所不包的东西，当我们习惯地说“民主政治”的时候，我们必须搞清楚，政治生活中的构成成分到底有哪些，如果说选举是民主政治的一种重要形式，那么民主在政治生活中的比重就不会比自由、法治等基础性要素多，即政治生活中更多的构成要素是自由和法治，比如言论自由，迁徙自由，政府依法行政，等等。由于话语设置的原因，我们已经习惯以“民主”代替或淹没自由与法治，或者说把自由与法治的事项都笼统地纳入民主政治范畴。这是我们这个时代的政治家所面临的主要困境。这个困境既因为冷战这个意识形态战争，也因为我们对比较政治发展研究的忽视而没有形成应有的话语权[6]。当美国在世界范围内推广民主政治的时候，它其实是把自己的政治模式而不是发展道路推广给世界。模式是终端化的制度，而政治发展道路则是不断纠错和摸索的过程。在历史上，以对外推行民主为己任的美国其实是先建法治体系(共和)，公民的财产权在法治之下得到保护和增长，然后是渐进的选举民主。英国也如出一辙。与此相反，近代法国则是先民主政治，结果不受法治约束的民主政治给法国带来一个半世纪的动荡，直到确立了戴高乐牢固的法治体系[7]。类似的故事还在反复重演着。

由于“民主”话语淹没一切，结果非民主政治的东西都被纳入民主的话语之中。正如斯坦福大学的著名中国问题专家Andrew Walder教授所言，当美国19世纪末大规模地反腐败的时候，人们并没有说这是因为民主政治的原因，因为这是行政体制和法制的范畴，为何今天的中国都把这些问题都归结于民主政治问题?普林斯顿大学的Lynn White教授则这样说，事实上即使在西方国家，很多领域也不是民主制度，大多数公司、学校、教会和其他的政治网络都是不民主的；他坚持认为中国的法治建设应该优先于选举民主，反对轻率的选举民主，除非“在重要的选举来临之前产生了严肃的功能性分权”。Lynn White教授主张首先在中国做好横向的功能性分权，即政府部门之间合理的职能划分。他还认为，功能性分权是现代政体的应有之义，由于外交、司法、检察、学校、军队、银行和企业各领域，的确需要不同种类的知识和精英人才。但是，中国政府的职能性分权还很不够，比如拥有交叉管辖权的不同机构追求更多资源，并互相隐瞒信息[8]。美国著名的中国法治与民主问题专家、牛津大学社会法律研究中心的裴文睿(Randall Reerenboom)认为，鉴于第三波民主化的失败和衰退，中国应该汲取教训，继续坚持“东亚模式”，推迟民主化进程，优先进行法治建设，直到国家变得更加富有和稳定[9]。当然，这是一个极具争议性的话题，国内外也有不少学者认为，民主应该优先，比如民主理论家 Larry Diamond和在美国智库工作的李成[8]，或至少民主与法治应该同步进行。

我认为，尽管自由、法制和民主相辅相成，但各自有其特定的功能。由于我们已经习惯于用“民主政治”这种“元叙事”或宏大叙事来回答问题，结果我们自己就掉进了自己设置的困境中而不能自拔。当我们大谈特谈民主政治的时候，我们必须首先梳理当下中国所面对的主要问题有哪些?如，政治腐败、贫富差距、城乡差距、东西部差距以及芸芸众生所时刻面临的就业难、看病难和住房难。这些问题能否靠民主政治解决?除了民主政治或许能解决政治腐败问题，其他问题事实上都是因为行政体制改革不彻底、法治体系没有完善有关。即使是政治腐败问题，各国情况大不相同。韩国民主化以后比较有效地解决了不给钱不办事的结构性腐败，但菲律宾和印度的自由民主政治并没有遏制，甚至加剧了政治腐败，而早发达的美国、英国等则是依靠文官制度治理了腐败。而以不平等为核心的所有其他的社会性难题，比如城乡差距、贫富差距、东西部差距，更不是民主政治所能解决的难题，民主政治甚至会将这些差距结构化，进而导致更大的不平等和不公正，泰国、菲律宾、印度以及南美、非洲的很多国家都是如此。

这种普遍性现象其实在否认着一个民主化理论，即当一个国家的人均GDP达到3000美元时就进入民主转型时期。东欧国家、韩国和中国台湾地区验证了这个理论，因此不能说这个理论完全没有价值。这个理论没有看到，当一个社会呈现相对均等化结构时，人均3000美元的假设才是有意义的，而东欧国家、韩国和中国台湾地区则是这样的社会结构。相反，如果人均达到3000美元甚至更高而社会还呈现二元化的高度不平等的结构，民主政治决不会更好，也决不会更有利于穷人——虽然穷人可以通过选票推举自己的代理人，但是这个代理人也无法改变既定的社会结构，这已经是反复重复的事实。

根据早发达国家、发展中国家尤其是中国自己的实际情况，我们即使不规避民主政治，也应该提“法治民主”；这里的“法治”是指法治体系，而不是“法律”，因为法律有好有坏，不能说依照坏的法律进行治理也是“依法治国”。尽管法治和民主是相辅相成的，相互促进的，但是它们在国家制度建设的次序上还有重大差异，不会是同时到来。民主的功能是表达利益、分配权力和分配福利，而法治是约束权力和提供利益分配的规则，不受约束的权力不管是怎么产生的，都不会好到哪去!施密特(Philippe Schmitter)教授认为，在政治转型过程中，规范应被置于权利之上；权利无法做到自我实现，只有借助于好的规范才能够解决各种意见分歧、最终促成权利的实现[10]。从理论和比较发展的经验来看，如果说民主是自下而上争取的结果，那么法治则是自上而下设计的结果。也就是说，相对于民主，法治则更多的是政府选择和设计的产物。那么在权利意识已经觉醒的时代，即在自下而上的运动已经难以避免的时代，自上而下的设计就要求跟上时代的步伐，甚至要走在时代的前列。

现在的一个危险是，在我们的公共舆论中，谈论更多的是民主而非法治。民主已经扑面而来，很多地方政府也热衷于民主的种种创新。不客气地说，很多地方的制度创新不具有复制性，也就难以制度化，因为很多举措都是把既定的制度结构撇在一边，比如在干部的公推公选中居然见不到同级人大常委会的影子，人大制度形同虚设。这样的制度创新有多少生命力?应该以人大为中心而创新干部的产生方式，并约束干部的行为。在大众政治时代，民众的权利意识已经觉醒，民主政治势不可挡。即便如此，如何处理民主与法治的关系，历史上和当下很多民主转型国家的故事依然值得我们研究和深思，以取他山之石。在“第三波”民主浪潮中，俄罗斯的案例最值得研究。不受约束的民主给俄罗斯带来的是转型失败，结果那些曾热情拥戴民主的知识分子和劳动阶级转而又为沙皇般的强势人物普京欢呼。历史的和当下的故事告诉我们，大国治理有其自身的内在逻辑，政治发展有其逻辑性的次序。而大国治理的逻辑背后则是不能否认的人性与政治关系的法则，即民主是张扬人性，而法治则是约束人性，世间有很多好事以民主之名而为之，很多坏事也同样是在民主的旗帜下发生的。因此，民主张扬的不仅有人性的权利意识，也有肆意妄为的东西。这就需要法治约束和抑制人性中的“恶性”，弘扬人性中的“善性”。一句话，民主本身虽然是一套规则，但是还要有根本性规则即法治去约束民主，这样的民主才能成为大家都接受的“城里的唯一规则”。

四、结语

第一，我们已经不得不生活在一套既定的话语体系和制度建制之中，比如民族国家建设、现代国家、公民权利。提供这套话语和制度体系的国家经历了两百年甚至更长的时间周期才完成其现代国家建设和实现其公民权利，而中国则不得不在高度浓缩的时间里，像身处时光隧道一样快速地运转着。从某种意义上讲，中国现代国家建设的时间已经一个世纪了，即从辛亥革命算起，但是，无论是孙中山先生，还是袁世凯、北洋政府以及后来的国民政府，都不可能集中于民族国家建设，尽管也出现过西方人眼中的所谓“黄金十年”(1927年—1937年)。国家的真正统一才有可能解决本文一开始提及的国家认同危机、国家政权危机、权力渗透性危机。这是毛泽东时期的成就，当然我们也不必讳言在建设国家权力时对公民权利的侵害。在这个意义上，保护公民权利的国家建设从1978年起始。在“时间域”上，中国不得不进行“大跃进”式的公民权利建设。

第二，在国家建设的次序上，有的与西方国家相同，比如首先获得一个稳定的国家政权，无此，什么权利都谈不上。而在如何建设公民权利的次序上，中国似乎已经走上了不同于西方国家，而与东亚的国家相似的道路，即先有经济权利，然后依次是社会权利和政治权利。你喜欢也罢，不喜欢也罢，在正常情况下，这应该就是中国未来20年的政治发展道路。

第三，民主是一项世纪工程。到2030年，如果公民的社会权利基本得到保障并因此而过上有尊严的生活，以人民代表大会制度、司法体制和行政体制为制度基础的法治体系得到改革和完善，“法治民主”就有了好的基础。在这个意义上，民主是一个村落而不单独是一座空空的大厦。没有基础设施的大厦是没法居住的，只有有了绿化、交通、水电和社区服务的大厦才适宜居住。这是各国的经验教训所验证了的，也是中国100年来的经验总结。至于说中国大陆未来的政体最终是协商基础上的选举民主还是竞争性民主，将取决于精英团体和民间社会的智慧。我相信，不管是什么样的民主形态，基本让人满意的民主政治将是一个漫长的世纪工程。对此，中国人应该有足够的思想准备。

注释：

[1]马歇尔的公民资格理论是指以财产权为基础的经济权利、以政治自由和选举为基础的政治权利和以社会保障为基础的社会权利。参见Marshall T H. Sociology at the Crossroads and Other Essays[M].London：Heinemann，1963：67～127.

参考文献：

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[10]Philippe Schmitter.民主化与国家能力[Z].复旦大学社会科学高等研究院讲座，2010-10-14.

来源:《行政论坛》