【摘要】信访制度萌芽于建国初期党的群众路线，承担的是密切联系群众、反对官僚主义、巩固新生政权的政治性功能。到今天已经演变成一种解决纠纷、救济权益的重要制度，目前，信访既承担了本应该由人大承担的表达公众利益诉求的功能，又承担了诉讼为公民提供救济的功能。由于我国人大、司法机关的弱势与政府的强势在将来很长一段时间内还是难以改变，所以信访的功能尚不能被其他制度所取代。但是，如果信访的适用不加限制，则会使公民迷信权大于法，轻视法治，既不利于培养公民的规则意识与法治理念，又不利于核心政治制度的正常运行。因此，应该对人大与司法制度进行法治国家方向的改革，提高其政治地位，发挥其在表达利益诉求和化解社会矛盾中的主渠道作用，逐渐压缩信访适用的空间，直至其成为正式制度的补充。

【关键词】信访制度；人大制度；诉求表达；权益救济；行政复议；行政诉讼

《信访条例》第二条规定，信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。可见，信访的对象仅限于行政机关，而不包括其他国家机关和党的机关，也就是说，该条例中的信访属于狭义上的信访[1]。

信访制度是在我国建国初期特定历史条件下形成的一种必然的社会机制，从一开始就承载着很多的政治功能，显现出强烈的“政治性”，其合法性一方面来源于我国宪法关于公民申诉权、批评建议权的规定，另一方面来源于在特殊历史时期信访所发挥的巩固政权的政治功能[2]。而正是这些政治功能，使它往往“溢出”法律的界限，显示出强烈的人治色彩。虽有《信访条例》作为依据，但它毕竟是对正式制度形成“分庭抗礼”的一种非法律救济方式，不但不能培养公民对法治的信仰，而且还使得上下级政府之间以一种“法外”的方式进行利益博弈，并把对公民权益的救济视为这种博弈的工具。尽管信访在其初期对于政府密切联系群众、了解民生疾苦起到了积极作用，但是随着法治的推进，信访活动即使有《信访条例》予以规范，但还是一种“正式制度”外的产物，削弱了行政诉讼与行政复议等正式制度的存在强度，在依法治国进程不断深化的今天，需要彻底反思信访这种制度，力求对于信访的前景作出符合法治与宪政原则的安排。

一、信访制度的起源与演变

我国信访制度的萌芽是与新中国初期不讲法治联系在一起的。在建国之初，新中国的缔造者们废除了国民党政府的法统，又没有在短时间内构建起完善的法制体系，除婚姻政策依靠《婚姻法》推行外，其它的大政方针基本上都依靠的是党的文件或者政令推行。虽然建立起了法院和检察体系[3]，但是实体法和诉讼法并没有制定出来，更别说像样的司法制度了，所以，当时的法院和检察院就没有发挥太大的作用。特别是进入五十年代后期，法治虚无主义盛行，从中央到地方，谁谈法治就是不识时务。国家政策的推行不是依靠政治运动就是红头文件，法律体系与司法制度的构建都中断了，那么救济制度也只能依靠行政手段和政治手段了。信访对于党中央来说，就成了了解民生、监督地方政府的一种不完全规范的政治手段。而对于公民来说，则成了向上级反映意见或者建议的主要渠道，不过，主要还是把信访当成了获得救济的一根“稻草”，信访对于公民的核心作用也就在此。

具体而言，我国的信访体制出现在 50年代初，几乎与新中国与生俱来。据学者考证，信访体制萌芽状态为1950 年成立的中共中央办公厅秘书室，该室的主要职能是负责处理民众写给中央领导的信件，接待上访人员。[4]当时的领导人从政治的角度高度重视信访，1951年5月16日，毛主席在中办秘书室内《关于处理群众来信的报告》上批示：“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事看成是共产党和人民政府加强联系的一种方法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义态度。”有了毛泽东的这句话，随后全国县（市）级以上各级党委大多数在其办公厅（室）下面设立了“人民来信组”、“接待室”等信访工作机构，负责处理人民群众来信来访。毛泽东还经常亲自回复人民来信，1951 年8月27日和31日，北京石景山发电厂和石景山钢铁厂分别写信给毛泽东，反映当时厂内工资不合理的状况并提出解决的建议。办信的同志压了几天，未及时反映。毛泽东知道后，发了大脾气，说：“共产党员不为工人阶级办事，还算什么共产党员！” 即于9月12日分别写了回信，其中一封已收入《毛泽东书信选集》。[5]1953年，毛泽东要求结合政党建设及其它工作，从处理人民来信工作入手，整顿官僚主义作风。随后，《人民日报》为此还发表了一系列社论，批判官僚主义，鼓励人民信访。

建国之初信访的制度设计基本上以越级信访、高层直接办理或检查催办为前提，目的是避免中下层官僚组织的懈怠、勾结以及跋扈，保持政府与群众的密切联系，其原理与传统的“直诉“或”“京控”一脉相承[6]。1951年至1957年期间，周恩来总理多次要求对人民来信来访的处理“务求合乎政策，件件落实”。他从政治的角度指出：“人民来信来访是人民群众参政议政的重要形式，必须受到高度重视与支持，对这个问题采取忽视的机关和个人都应当改正。”，他要求各级党政机关受理人民来信来访，“凡本机关能办理的，必须及时办理”。1963年.他又进一步提出，省、地(专)两级机关应力求“多办少转”，县的党政机关一般应“只办不转”。[7]在新中国的初期，信访确实起到了反映民意、使国家领导人了解民生疾苦与民众诉求的作用。

新中国建立初期，由于“法内”的权益救济渠道起不到实质的作用，甚至在“文革”期间彻底废止，再加上传统文化中“告御状”观念的影响，公民之间、公民与政府部门之间的纠纷，主要是通过公民上访，获得上级“批条”、接见甚至亲自出面解决。在“文革”之后的拨乱反正时期，信访更成为解决历史遗留问题、平反冤假错案的主要途径。中共十一届三中全会后，数以百万计的公民先后写信或上访，要求平反历史上形成的冤假错案、落实政策。中央信访工作机构仅 1979 年受理的来信来访就高达 127 万件或人次。 同年年底，中央还成立了处理上访问题领导小组，先后抽调了约 20 万名干部，在全国处理上访、解决历史遗留问题。[8]那时候，信访成了解决纠纷、救济权益的主要渠道，人大和司法机关等核心政制基本上没有发挥作用。

童之伟教授将我国宪法框架下的政治法律制度分为核心政制和辅助政制两个部分。其中，核心政制指的是以人民代表大会制度为根本的那部分政治法律制度，如公民基本权利保护制度，宪法设立的国家机构及其组织、职权与工作程序等等，以及与公民生活息息相关的各种宪法原则。辅助政制是相对于核心政制而言的，指的是那些总体上说来处于宪法框架之中，但相对而言处于人民代表大会制度之外的那部分政治制度。信访就属于辅助政制的范畴，在历史上它是我国核心政制效能严重不足时应运而生的代偿性体制[9]。信访权也不是宪法明确规定的公民基本权利，“从严格意义上讲，是由建议、申诉、控告和检举的权利所延伸出的一种权利，是对维权渠道堵塞的一种补救措施。”[10]人们只能从《宪法》第41 条的有关规定中概括和引申出“信访权”。《宪法》第41 条规定：“公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利……”。 由此我们可以看出，宪法的相关规定并没有直接肯定和规范信访活动，至多只是暗含公民有通过信访的方式行使相关基本权利的空间。

今天，中国已经建立起了社会主义法律体系，为公民提供了一整套可供遵循的权益救济机制，这也是一个法治国家必不可少的因素。通过这种机制，可以将所有的的纠纷在法律的渠道内予以解决，除非少量纠纷属于司法权不宜审查的问题或者不符合法定的受理条件。但是，另一方面，由于目前中国的法定救济机关还没有足够的地位和能力将一切本该由其裁决的问题都能够予以解决，所以，承担着一些政治功能的信访制度在短时间之内还是有存在的必要。

二、当前信访制度的功能

虽然我国信访制度在形式上是行政的，但无论是其制度设计的初衷和目的，还是其运作和实践方式，它都是基于政治考虑的一种实践设计，是国家和公民之间的一种沟通渠道[11]。由于中国的立法机关与司法机关的弱势地位在可以预见的年限内难以有太大的改观，信访仍被执政党当成是实施群众路线的重要方式，是政府和执政党倾听公民心声、了解民生疾苦、疏导和排解矛盾的一种不可或缺的措施，对于公民而言，信访是向党和政府反映问题，提出批评和建议的重要渠道。同时， 国家高层希望通过制定《信访条例》来规范信访活动，使规范化的信访成为公民进行诉求表达的制度化渠道，并希望信访成为中国政治参与制度的重要补充和中国特色的政治民主形式。但问题是，《信访条例》作为一种对信访活动进行规制的规范，果真能达到了它所希望的目的吗？为什么一方面中央多次安排部署全国性的“大接访”？另一方面，又有那么多的“截访”、“缠访”甚至“黑监狱”?事实上，绝大多数公民仅仅将信访当成维护其权利或者权益受损后的寻求救济的一种方式而已，而基层党政机关又把它视为威胁社会稳定的一种因素。至于上级通过信访倾听群众呼声，公民通过信访向上级提出批评与建议，那只是附带性的功能。

（一） 信访的主要功能就权利救济。

在建国初期，信访作为执政党与公民进行交流与互动的一种手段，实现人民群众对新政权的认同，借此来确认和昭示新政权的合法性与正当性，信访救济则是实现对正式救济渠道有限的、适当的补充。但是，由于政治体制本身所造成的人大与司法机关弱势，行政化的信访成为权益救济的主渠道，人大制度和诉讼制度倒成了信访的补充制度了。由于信访现象压力空前，政府的态度早已不是建国初期毛泽东所说的那样“欢迎群众信访”了，压制信访已经是公开的秘密，有网友将江苏省泰州市拆迁部门悬挂的标语发在网上，结果一下子引爆了网络。这些标语除出现“不上访，争当良民好荣光”的字样外，还套用“八荣八耻”样式，比如“以通情达理为荣，以胡搅蛮缠为耻”等，其实类似的宣传各地都有。上访本是表达民意的重要渠道，如果拆迁户为了维护自己的合法权益而走上信访之路，这本无可厚非，与孰光荣、孰可耻这样的道德问题没有关联[12]。何况，并非所有公民一开始就采用信访方式去寻求权益救济，一般都是法内救济渠道不畅，或者本来不是官民纠纷，只是因为不服民事判决而上访。公民通过信访渠道反映自身权益受到不法侵害，特别是对于地方政府不依法行政或者滥用职权侵害公民合法权利的事件，通过信访机构的受理、转办、督办，寻求上级领导对行政机关施加压力，迫使其纠正不合法的行政行为，对侵权行为所造成的利益损害进行补救，实现个人权利救济的目的[13]。

（二） 信访具有利益诉求表达功能。

在当代，我国社会多元利益表达机制和政治参与体制的构建在很大程度上滞后于社会利益的分化，各级人大、政协以及社会团体（如工会、共青团、妇联）都存在着形式与实践的脱节，不能将各阶层、各团体的利益诉求有效传达到政治体制中去[14]。执政党有意通过信访来了解民生疾苦，以保持其密切联系群众的优良传统，继续巩固其执政地位。公民通过信访可以反映政策上的不公平性，提出自己的建议，使民情上达，以此来表达自己的利益诉求并期待得到官方的肯定。当前，失地农民、下岗职工、城市拆迁户等社会弱势群体趋于扩大，掌握权力与财富的阶层与下层社会的结构性断裂正在逐渐形成。而在利益结构断裂的社会，下层利益诉求如无从上达，将导致政府的决策严重倾斜，也可能使社会不满情绪日益积聚。随着利益群体的日益分化，中国客观上需要一种新的、有效的、多元化的利益表达机制，以便对各种阶层的利益诉求进行协调和整合，其中对于经济利益的诉求是表达机制协调和整合的重中之重。

中国的代议制在理论上的先进性与现实中反映民意能力低下之间的悬殊状况长期没有实质性的改观，由于绝大多数人民代表、政协委员不是基于民意和选举而产生，代表不知道选民的利益诉求，选民不认识自己的代表，人大与政协没有足够的政治能力将民意诉求吸收到国家决策中来，因此，信访制度还是为社会弱势群体提供了一条诉求表达和政治参与的渠道，规范化的信访能够让公民有序地表达利益诉求，促进决策的公正性与科学性。

（三） 信访客观上还发挥着监督政府依法行政的功能。

由于中国的官员们至今不对选民负责而对上级负责，官员们的考核与晋升都掌握在上级手中，下级在向上级汇报工作时故意对民意、民生以及民情问题进行筛选性的汇报，将关系民生而又对自己考核与晋升不利的问题回避或者轻描淡写，致使上级难以了解民生疾苦与民众诉求，于是不可避免地导致委托代理危机，正如张千帆教授所言：“由于在传统上缺乏民主,中国下层一直不能对控制和监督政府官员的行为发挥任何作用。纵然高层领导有意消除腐败，他们仍然有极大的困难去弄清哪些官员是贤明的而应受到提拔，官员可以通过制造政绩工程来蒙骗上级。只要官员不对他们应该负责的人———其政策与行为影响的老百姓———负责，就不可能保证他们的行为是负责的。”[15]在此背景下，信访制度就成为中央和上级监督下级官员的一个非常规窗口。公民针对国家机关在履行职权过程中的违法或不公行为，可以通过信访将之反映到上级部门，给相关部门形成一种压力。不管受理机关是否去调查处理，信访在客观上都会对政府及其部门依法行政形成一种推动力。上级机关对于信访案件，特别是具有重大社会影响的事件，会派督察组或者调查组到地方了解实情，这种调查它跳过了中间层级，实现了中央和上级政府对下层官员的直接监督。

（四） 充当社会安全阀，缓和社会矛盾的功能。

美国社会学冲突学派的代表人物刘易斯·科塞在《社会冲突的功能》一书中创立了社会安全阀理论，认为社会安全阀的作用是排解敌对情绪，如果敌对情绪通过适当的途径得以发泄，就不会导致冲突，就像锅炉里的过量蒸汽通过安全阀适时排除就不会导致爆炸一样，从而有效地维护正常的社会结构。安全阀制度就是在不毁坏结构的前提下，使敌对的情绪得以释放出来以维护社会整合的制度，这种安全阀制度对于任何社会都是必要的，对于僵化的社会尤为必要。[16]信访制度就起着社会安全阀的作用，通过信访这一制度安排，不仅能够在一定程度上疏解很多社会矛盾和纠纷，化解民怨，缓和社会张力，而且可以使社会中的紧张、敌对情绪有一个排解的通道，这样不致逐渐累积并最终爆发剧烈的社会冲突，对社会造成破坏性影响甚至导致社会的动荡。[17]

三、信访浪潮居高不下的原因解读

总的来讲，目前的中国，正经历着剧烈的变革与转型，大量的结构性矛盾不断滋生，而又得不到以正式制度作为基础的裁决方式的及时疏导，导致信访浪潮居高不下。

（一）官民矛盾持续尖锐。

从宪法文本来推理，人民与政府的根本利益应当是一致的，矛盾应当是次要的。但是，文本与现实严重脱节。例如，一些地方政府为了追求政绩，无视百姓疾苦，在征地拆迁中低吸高抛，直接损害到公民的利益，不少城市贪大求洋，一味跑马占地，全国已有88个城市提出要建设国际大都市，为了搞形象工程而建设大广场、宽马路，强行征地但是却给予低的可怜的补偿款，“突破底线对民众掠夺式地强制拆迁问题若不解决，拆迁矛盾会愈演愈烈，对社会稳定产生巨大负面影响”。农村的村官们也乘机腐败，多吃多占，贪污受贿，村务公开形同虚设，损害了农民利益。有些官员挥霍国家税收，“三公消费”久治不愈，豪华公车遍地都是，政府却无力购买中小学校车。[18]还有一些官员滥用权力，通过暗箱操作将其子女或者亲属“塞进”政府机关或者国营垄断性企事业单位，致使“官二代”、“富二代”形成阶层并固化，动摇着公民对 “法律面前人人平等”的认同感，诸如此类现象日益贬损着政府的公信力。究其原因，中国的大部分官员都是“指定”的，人大的选票也不过是对于指定的这一既定事实进行确认而已。官员对上而不对下负责，官员为了升迁，就可以不顾公众的承受能力，施政务虚，甚至明目张胆地侵犯老百姓的利益，口头上是以人为本，行动上是“以上为本”，导致社会上“仇官”情绪严重。

（二）社会分化与冲突严重。

“利益结构是社会结构的物质基础，是决定该社会和谐程度的重要因素。”[19]利益关系和谐，社会才能和谐。人类发展的历史表明,有两种利益结构不利于社会的和谐与稳定:一是平均主义的利益结构;二是贫富悬殊的利益结构。[20]我国当前的主要问题是后者：利益分配严重不均，甚至是贫富悬殊。

尽管宪法规定了“以按劳分为主体，多种分配方式并存”的分配制度，现实中大行其道的是市场经济的按资分配原则，结果导致马太效应，社会财富分配严重不均，市场竞争的结果是“赢家通吃” （Winner-Take-All），即市场竞争的最后胜利者获得所有的或绝大部分的市场份额，那些占据高位的才智之士握有的筹码日益增长，留给他人的利益空间相对的也就愈来愈小。尤其是权利与资本暗中联姻，“权贵”经济畸形发展，各种资源过于集中在某一阶层或者某一群体的手中，大部分基层群众没有分享到利益，反而有可能受到损害。例如，企业改制重组中，少数人获取暴利，而职工的接收安置难以保障、工资福利受到损害，不同的利益群体之间的摩擦和冲突，形成了不同利益诉求的相互博弈，表现为各种利益群体因利益差别所引发的社会冲突[21]。这种冲突形成了信访洪峰的又一支流。

（三）正式救济渠道的堵塞与失灵。

信访浪潮的直接诱因是侵权现象的发生，在法治的国度中，所有的侵权都能够通过法内的渠道得以救济。但是，我国还处于人治与法治交织的阶段，法内的侵权裁决制度难以发挥主渠道的功能。在中国，法院对于一般的民事与刑事案件还能依法审判，但是行政复议与诉讼一直是扶不起的阿斗，十三亿人口的大国，案件数量多年来一直徘徊在十万件上下，并不是纠纷少，而是老百姓失去了信心。近日与陕西某市中级法院的行政法官交谈，他说，法院在受理行政纠纷之前，如果公民起诉的是“权高位重”的行政部门，法院都会提前跟这些部门沟通一下，要是得不到该部门的点头或者是默许，法院就会以各种方式不予受理，或者就在受理之后又驳回起诉。要是迫于压力受理了，就想尽办法“协调”，如果哪个法院或者法官“不识时务”受理了行政案件，而且还作出了不利于行政机关的案件，行政机关拒绝出庭也是频频出现，更有甚者竟然藐视法院的判决，拒绝执行。一个号称要依法治国的国家，竟然使法院在受理和判决行政案件方面沦落到这种地位，这不是用“国情”或者“中国特色”就能解释通的。理论上，“一府两院”是平等的，共同向人大负责。但是现实中，“一府”与“两院”从来就没有平等过，行政机关借用行政权力、政治权力迫使法院向自己“称臣”，这在中国已经不再是秘密。

（四）老百姓畏官心态不复存在。

建国以来，很长时间内由于政治上的宣传攻势和高压政策，老百姓对于政府是言听计从，即便心存不满，口头上也从不反对。改革开放以来，随着民主政治的发展，社会环境的日益宽松，老百姓的主体意识日渐增强，对于政府及其官员对其权益造成的损害与司法不公，不再忍气吞声，有些权利意识比较强、又能承受代价的人会通过信访寻求救济。即便各级政府与官员在各种维稳指标考核下，想方设法“截访”，甚至通过非法限制人身自由来限制上访的公民，但是，在强烈的权利意识和利益驱动下，当事人仍然铤而走险，维权到底。信访救济的泛滥，不仅导致信访资源过度透支，给信访人本身也造成了极大的伤害；受伤害的还有正式的法律制度，它引发权利救济制度结构的内部冲突，导致政治资源的内耗和政治生态的失衡。[22]

（五）“找青天”的传统文化情结弥久不绝。

中国几千年的封建统治形成了强烈的人治观念，“告御状”“找青天”是我们的传统。在中国民众的眼中，清官是可亲的，但他们却总在遥远的地方，只有通过上访才能找到地方，抽象地存在于人们的生活当中；而身边更多的是贪官污吏，是具体的存在。一首民谣便是佐证“中央是恩人，省里是亲人，地区有好人，县里多坏人，乡里尽敌人。”[23]“距离产生美”的心理使得部分当事人认为找的部门层次越高、官越大，公正性就越强，问题越容易解决，固执地相信上级领导机关和领导者的个人魅力，而现实生活中又有一些领导者以言代法，强化了信访人的这种心理。因此，当事人尽量找高层，找最高部门[24]。这也是到省进京、越级上访高居不下的重要原因之一。

四、当前信访工作的困境

当前信访内容主要集中在公民因为自身权益遭受损害而寻求救济这一点上，至于向上级政府建言献策、提出建议与批评，下情上达那都是信访的附属结果。访民的阶层也逐渐多元化，从失地村民、被拆迁的市民，到被清退的民办教师，再到退伍军人，破产企业职工，涉及到社会的方方面面。尽管2005年的《信访条例》沿用了旧《信访条例》的规定，多人采用走访形式提出共同的信访事项的，推选代表，代表人数不得超过五人。但是集体上访的规模、人数、次数近年来日趋增长，集体上访成了公民反映重大问题的主要方式。信访似乎越控制越难控制，越控制越复杂，信访制度走入困境。

（一） 信访工作成本高昂，政府不堪重负。

任何政治法律制度的建立，不仅要考虑其收益多少，还要考察其成本大小。收益与成本结合其开才能决定该制度的价值。信访制度尽管在稳定社会秩序、确保社会正常运行方面发挥了巨大的作用，但是，其高昂的成本使其价值大打折扣。信访的总成本由政治成本、经济成本和社会成本三部分组成，信访制度的政治成本是指由于制度本身设计不够合理、执行不顺畅等原因而给国家政治带来的负面影响，如，在一定程度上损害了党和政府的政治形象，影响司法机关的权威性，不利于培育公民的法制观念，使社会发展与法治化的大方向背道而驰。经济成本是指在信访制度的实施中，国家、信访机构和信访人所支付的人力、物力和财力。我国一直没有公布信访工作的财政开支，国外媒体有一种说法，认为中国的维稳经费超过了军费，但被中国政府否认，但是有一点可以肯定，这方面的支出应当是一个天文数字，我们单从信访机构设置上就可以看出。过去，仅仅是县级以上政府设有信访机构，现在，政府各工作部门和乡镇人民政府都普遍设立了信访工作机构，信访工作人员呈几何增加。工资、日常办公经费、非常规经费、以及借信访工作之名的跑冒滴漏都要发生相应的增加，“五花八门的‘非正常息访’不断涌现，尤其是‘花钱买稳定’成了较为普遍的选择。特别是在敏感时期，人盯人、陪吃喝、塞红包、免费旅游……等等，基层政府通俗地概括为‘人民的问题靠人民币解决’，现行信访体制下各级政府对信访的人力、财力投入是一个无底洞。” [25]信访制度的社会成本是指由于信访制度本身造成的问题以及引致的其他社会问题而给整个社会带来的损失，如影响稳定、公众对政府信任度的下降、社会心理不平衡等[26]。

（二） 我国的信访机构因权限和掌握的资源有限，解决信访问题的能力有限。

尽管信访机构普遍建立，但是，其本身不具有解决问题的权力和能力，信访只是一个接待机构，它自己并不拥有处置纠纷问题的能力，更何况上访所涉及的基本上都是很棘手的问题，信访案件处理的结果基本上取决于地方领导的重视程度。当前信访量规模与重访比例之大，也反映了信访部门承受的工作压力与自身工作手段、人员质量、组织架构严重不对称，信访机关面对对大量信访问题协调、处理和落实有心无力。信访所涉及的问题都比较复杂，而复杂问题的处理必须依赖相应的权限与职能，但是，事实上，信访部门不具有处理问题所必须依赖的职权，只是一个“权小位卑”的部门，问题的最终处理还得“仰仗”那些“权高位重”的部门，至少需要它们的配合，要是这些部门不予配合，信访部门也是无可奈何。所以，信访机关必须想方设法求的一把手的支持，只有如此，工作方能顺利。为此，2007 年 3 月 10 日，中共中央、国务院下发布了《关于进一步加强新时期信访工作的意见》( 中发［2007］5 号) ，要求各级政府普遍设立的由政府一把手牵头的信访联系工作会议，普遍地开展县市一把手“大接访”活动，复杂的案件一般都要通过这种方式才能解决。

（三） 信访工作法治化程度低下。

信访案件的处理作为行政救济手段，本身也应当作为行政行为受到行政法治的制约，然而，信访制度也只能是对所处理的涉访事项的程序加以规范。[27]由于缺少独立的权限与职能，在绝大多数情况下，信访所涉及的问题最终还是得依靠同级或者下级政府的部门去解决，信访机构最多也只是手握领导的“批条”监督和协调相关部门处理信访问题，实体问题还是得请示领导或者依靠其它部门去完成，如果领导不关注，相关部门也不会认真处理每件案件，信访者的问题没有被解决，就会继续上访，如果领导重视，下级就会投入大量人力物力，甚至不管是非曲直，干脆花钱买平安。

从信访人角度看，当事人所要达到的目的和另一方之间往往存在在难以调和的矛盾，要让双方满意难度很大。比如，征地补偿的标准都有弹性，个别人期望值过高，试图实现拆迁致富，并且相信“小闹小解决，大闹大解决”，因此，不断缠访、闹访，使得纠纷解决永无止境，对社会秩序造成了严重影响，政府的对策往往是个别问题个别处理，信访大户最后一般都能获得额外利益，不利于实现法的公平正义价值。正如童之伟教授所言：过多社会纠纷不能在法治的基础上和法制的框架内解决，只好反过来求助人治特色浓厚的信访体制。而通过信访体制解决问题，在很多情况下不过是借重上级乃至中央国家机关及其工作人员自上而下地进行干预。其特点之一，是公共权力的法外存在和法外运用。[28]

（四） 不合理的考核制度导致地方政府采取一些非常规措施。

为了维护稳定，各级政府层层对下级加压，简单地把信访数量作为地方政府和官员的考核指标，“一名县信访局局长私下告诉记者，现在的稳定压力非常大，在一些敏感时期，一旦出现进京赴省上访，不管什么原因，不问青红皂白，上级部门先处理上访人所在的单位或政府负责人，轻则通报批评，重则就要受处理，甚至丢官罢职。”[29]《信访条例》确立了处理信访案件的属地原则，但是，在执行中被理解为“属基层原则”，一律由基层处理，有些问题完全与基层无关，比如一些中央企业内部的矛盾，但是，只是因为这个企业的分支机构在这个地方，当地政府就必须负责“息访”，上级很少深入的调查一下，是因为下级官员处置不力还是没有相应的能力，或者信访者的要求本身不符合法律规定？于是，下级官员不是先调查信访问题出现的原因，而是不惜成本“拦访”、“截访”，甚至与社会上的“黑监狱”勾结，非法限制人身自由，信访者再以此种侵害去信访，就会使问题或者纠纷越来越难以解决。

（五） 信访冲击了司法的权威性

信访制度的设置初衷是作为法内救济的一种补充措施，作为对不属于行政复议和行政诉讼受案范围的纠纷的一种救济方式，但是现在，行政复议和行政诉讼反而成为了信访的补充措施，公民“信访而不信法”，只知有信访而不知有法院，只信仰“青天大人”才能解决问题，而不认为诉讼是解决纠纷最好最有力的方式。尤其对于涉法信访来说，信访成为法外干涉审判结果的制度依据，其实质就是信访者利用法外权力干预司法的合法程序。[30]例如，经过了二审的案件，做出了生效的判决，上级法院或乃至最高院如果还接受当事人的申诉并做出有可能改变既定裁判的处置，就是损害了宪定司法体制的地位和权威。本来，司法救济才是公民权利救济最主要的形式，以信访救济代替司法救济就从体制上弱化了现代国家治理的基础[31]。信访作为解决纠纷问题的功能越是扩大和得到重视，就会削弱行政复议与行政救济在一个法治国家的地位和职能，信访本来就不应该承担过多的功能，特别是不能承担本来应该用司法方法解决问题的功能[32]。种种迹象表明，官方愈是强调信访体制的作用，愈是强调用接访形式解决纠纷，信访体制对核心政制造成损害的可能性和实然性就越大[33]。

五、信访制度的前景

宪法确立的“人大至上原则”尚未扎根生芽，行政与司法之间的现实不平等的局面在短时间之内还难有很大的改观，导致信访这种行政化的制度不仅能为公民提供救济，还可以在下情上达方面又恰好可以起到一定的作用，所以，信访制度才有了生存空间。但是，从长远来看，信访者的诉求表达与权益救济功能完全可以在宪政渠道内实现，只要坚持不懈地向着宪政方向努力，依靠以人大制度为核心的政治制度就能基本实现社会的公平正义，辅助制度只是从旁加以襄助或锦上添花。

（一） 提高人大的地位，做实人大制度，使人大成为汇聚民意、平衡民利的场所。

由于中国国土辽阔，人数众多，实行代议制是必然之举。在代议制政治之下，民意表达成为民主的一个不可分割的组成部分。只有通过畅通和充分的民意表达，才能使公共政策的制定与公共部门的行为建立在真实的民意基础之上[34]。唯有如此，才能将原本由人大及其常务会所拥有的汇聚民意功能从信访那里回归过来。

但是，长时间以来，人大代表的产生被当权者牢牢控制，与选民油水分离，人大成了劳模代表大会，导致人大和人大代表被公众所遗忘，其地位与权力在“政治上的象征作用从大于操作意义上的功能实质”，[35]基本上不能发挥平衡社会利益、缓和社会冲突的作用。大会堂里边一片和谐，外边风急雨骤。其实，如果公民的诉求能够通过人大会议的“正道”来反映，远远要比通过信访好得多，美国著名政治社会学家李普塞特在其名著《一致与冲突》中曾明确指出，建立正常的渠道使一些相冲突的利益得以表达，这有助于许多民族国家结构的稳定。”[36]通过掌控人大代表来限制民意表达完全是掩耳盗铃，无助于社会矛盾的化解。

做实人大应当从基层开始，逐渐实现人大代表直接选举，让人大代表成为选民的利益代言人，能够在制定政策时将选民的诉求真正反映出来。由于社会分层和利益多元化不可避免，人大会议也应该有辩论，有交锋，只要“为民请命”是合法与理性的，都应该得以容忍其实。国家和地方的大政方针必须由人大审议通过，扭转人大会议“轰轰烈烈走过场”的尴尬局面。

（二） 发挥行政复议的主渠道作用。

对于当事人而言，行政复议具有高效率、广覆盖、不收费的优势。但是，很多本属行政复议受案范围的案件却流入信访渠道，并非当事人没有尝试复议，而是因为现实中复议的大门不开，至少是没有完全打开，即使受理了，由于复议机关缺乏独立性，难于公正裁决。若将这些案件回归到复议程序，有助于减少信访压力，发挥行政复议的主渠道作用。

目前的行政复议制度已经具有了框架性的体制，相对于其他救济制度而言，对于它进行改革的阻力是最小的，因为不用触及目前的政治体制改革与政治权力的分配格局，只要提搞行政复议的质量和透明度就可以了。行政复议制度可以从以下几个方面进行完善：（1）通过建立统一的行政复议委员会确保复议机构的独立性与权威性，为复议案件的公正审理提供组织保障；（2）通过建立职业化的复议队伍确保主事人员的法律素养，为案件的公正审理提供人员保障。（3）应当借鉴诉讼制度，为行政复议引入回避制度、代理制度、告知制度、限制改变制度、不利变更禁止制度，同时调整管辖制度、证据制度、审查程序制度、复议中止与终止制度、“规定审理制度”[37]。尽管行政复议对效率的要求要高于诉讼制度，但还是应该借鉴诉讼制度之中有益于提高行政复议效能的一些制度。

（三） 树立司法的权威性，培育司法公信力。

公信力不是一个法律概念，在人文科学领域，对于公信力的探讨主要是在社会学和管理学范围内进行。[38]通常的理解是，当一定数量的多数人对某一社会现象或事物具有认同感时，我们说这一社会现象或事物取得了公信力。[39]司法公信力就是指社会公众普遍地对司法权的运行及运行结果具有信任和心理认同感，并因此自觉地服从并尊重司法权的运行结果的一种状态和社会现象。它表明了社会公众对司法的信任和尊重程度。人民法院及其生效裁判的公信力是社会公众对司法信任和服从的基础，它也是衡量一个国家法治程度的标尺。但是，如今，公众不愿求助司法救济，涉诉信访形势依然严峻，暴力抗法时有发生，案件执行难，公信力流失令人颇为担心。

司法公信力的下降原因是多方面的，法官整体素质与社会对法官的要求相距甚远，司法不公与司法腐败时有耳闻，正如英国哲学家培根说的那样“一次不公正的（司法）判断比多次不平的举动为祸尤烈。因为这些不平的举动不过弄脏了水流，而不公的判断则把水源败坏了”[40]。同时，我国司法制度的缺陷以及行政权力与司法权力在国家政治权力格局之中配置不平衡是导致司法权迟迟不能中立地行使，有些当事人认为“打官司难，打赢官司更难，执行更是难上加难”， 当出现纠纷时，不愿通过诉讼解决，而是寻求信访救济。对司法裁判的申诉再审是现行法律赋予当事人的权利，但当事人基于各种不同原因，为达到各种目的，对已经生效的裁判，一再申诉或申请再审，有的甚至历经八年、十年，不达目的誓不回头。[41]为此，就要对症下药疏通诉讼渠道，树立司法的权威性，培育司法的公信力，而不能另立信访机构去代替相关机关行使职能。[42]这方面的研究论文汗牛充栋，本文不再赘述。

（四） 要明确信访与复议和诉讼的分工，逐渐限制信访的受案范围。

面对信访洪峰，学术界莫衷一是。有学者将对待信访体制的意见区分为“强化派”和“取消派”[43]，前者强调通过信访形式和管道解决纠纷；后者提出了“信访制度到了该废除的时候了。”笔者都不同意，而是主张强化主渠道的地位和功能，同时逐步限制信访的适用范围，使其成为主渠道的补充。笔者认为，2005年《信访条例》的修改，成了信访浪潮的助推器，因为《信访条例》存在一个致命的问题就根本没有规定信访的受案范围和条件，导致本属于复议和诉讼范围内的事项也进入了信访渠道，结果是信访局门庭若市，行政复议与诉讼门可罗雀。特别是对法定期限内拒不提起出复议和诉讼的案件，当事人仍可通过信访寻求救济。对于作出终审判决的案件，当事人仍然可以通过信访重新启动审判程序，导致两审终审制名存实亡，法院生效判决形同废纸。所以，尽管信访在当今中国还有存在的必要性，但是它确实损害公民对法治的信仰，也影响到国家机关之间应该有的权限划分，影响了一个法治国家对于规则的常态化遵循。只有在制度上真正保障了司法中立和司法公正，人们才会越来越少采用诉诸政治权威的方式实现权利救济，通过司法途径解决问题将成为公民自觉和理性的选择，而这才是根除“信访洪峰”的重要保证[44]。

姬亚平，单位为西北政法大学。

【注释】

[1] 胡元梓教授将信访分为狭义的信访与广义的信访，广义的信访是指公民、法人或其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级国家权力机关反映情况，提出建议、意见或者投诉、请求的行为，它甚至包括司法意义上的申诉、向检察部门的投诉等各种向国家权力机关寻求公正的行为。参见胡元梓：中国民众何以偏好信访——以冲突解决理论为视角，华中师范大学学报（人文社会科学版），2011(2)。

[2] 陈丹：非诉纠纷解决机制框架下的信访制度变革，成都行政学院学报［J］，2008（5）

[3]在1954年《宪法》颁布之前，检察体系还基本是仿建于民国政府是一个行政机关，到了1954年之后才模仿苏联将检察机关改建为法律监督机关，正是形成了“一府两院”。

[4]信访工作课题组 . 关于基层信访工作的考察报告16［J］. 中共四川省委省级机关党校学报，2005，( 4)

[5]董边，谭德山：毛泽东和他的秘书田家英[M]，北京:中央文献出版社，1990.6.P20

[6] 邓亮 妞铭心：信访成因的传统文化解读，法学研究[J]2009(5)

[7] 刘林舟：周恩来重视人民来信工作，觉悟，［J］2004（3）

8]刁杰成：人民信访史略［M］． 北京: 学苑出版社，1996: P75．

[9]童之伟：信访体制在中国宪法框架中的合理定位，现代法学［J］，2011（1）

[10]任喜荣：信访制度的属性与功能检讨——作为“新兴”权利的信访权，法商研究［J］，2011（4）

[11]凡飞：从信访制度价值看其制度功能，今日湖北理论［J］，2007（5）

[12]周伟 李钧德 范春生：透视“非正常息访”之乱，半月谈［J］2009年06月23日。

[13]陈晓雷：基于社会冲突理论的信访治理研究（同济大学行政管理专业硕士论文），2008年3月，第27页。

[14]王会智、刘新君：论我国信访制度的困境及对策，吉林省经济管理干部学院学报［J］，2010（2）

[15] 张千帆:宪法学导论[M]：法律出版社2004年,P388~389

[16] 侯钧生: 西方社会学理论教程[M]：南开大学出版社 2006 年，P 215

[17] 陈丰：信访制度的成本，东南学术，［J］2010（6）

[18] 于建嵘：从维稳的角度看社会转型期的拆迁矛盾，中国党政干部论坛［J］2011年（1）

[19] 俞可平.：社会公平和善治是建设和谐社会的两块基石［J］.理论动态,2005,（2）.

[20] 吴佩芬：构建和谐社会的利益协调机制，重庆社会科学［J］07.4

[21] 庄士成：我国信访“困境的制度成因——一个制度经济学的分析视角”，政治与法律［J］，2011（8）

[22] 同上

[23] 应星．大河移民上访的故事．三联书店．2001 年版．第 209 页．

[24] 王倩：涉法涉诉信访产生的原因及解决对策探析，工会论坛［J］，2011（5）

[25]周伟 李钧德 范春生：透视“非正常息访”之乱,半月谈［J］2009年06月23日。

[26]陈丰：信访制度的成本,东南学术［J］2010年(6)

[27]董鑫：信访的权利性质看其制度定位，理论学刊，［J］，2006(6)

[28]童之伟：信访体制在中国宪法框架中的合理定位，现代法学［J］，2011(1)

[29]周伟 李钧德 范春生：透视“非正常息访”之乱,半月谈［J］2009年06月23日。

[30]丁英：信访的理论思考与制度完善，福建法学［J］，2007年(3)

[31]陈广胜：将信访纳入法治的轨道——转型期信访制度改革的路径选择，浙江社会科学［J］，2005(4)

[32]李庆钧：利益表达与和谐社会的构建——中国社会转型期的信访制度改革，理论与改革［J］，2006年(5

[33]童之伟：信访体制在中国宪法框架中的合理定位，现代法学［J］，2011(1)

[34]胡元梓：中国民众何以偏好信访——以冲突解决理论为视角，华中师范大学学报（人文社会科学版）［J］，2011年(2)

[35] 于建嵘：县政运作的权力悖论及其改革探索,中国延安干部学院学报[J],001(1)

[36]［美］西摩.马丁.李普塞特 .一致与冲突［M］.上海：上海人民出版社，1995.P138。

[37]杨海坤、章志远：中国行政法原论［M］，北京：中国人民大学出版社，2007年10月第1版。前两点在本书的381页，后一点在本书的383—384页。由于论文的这部分本文着重论述对人大制度、行政诉讼制度的改革，对于行政复议的改革只是点到为止，不详细论述，所以只是将本书有关行政复议改革的细节罗列出来。

[38] 马栩生著：登记公信力研究［M］，北京：人民法院出版社2006.8.P19。

[39] 董暤：司法功能与司法公正、司法权威，政法论坛［J］2002(2)

[40] 培根著：论司法，培根论说文集[M]，水无调译，商务印书馆1983年版，第193页。

[41] 张光宏：培育司法公信力 提升司法满意度 人民法院网：http://www.chinacourt.org/html/article/200902/27/346455.shtml 访问时间：2011年12月2日。

[42]丁英著：信访的理论思考与制度完善，福建法学［J］，2007年(3)

[43]于建嵘：信访制度改革与宪政建设［J］. 二十一世纪，2006，( 5) 。

[44]陈广胜：将信访纳入法治的轨道——转型期信访制度改革的路径选择，浙江社会科学[J]2005(4)