中国的公共外交事业在蓬勃发展中，许多团体、公司、个人都“介入”、“涉及”公共外交;关于公共外交的研究机构也雨后春笋般地冒出来。政府一统的外交天下正发生着历史性变化。这是当前中国外交的一个突出形势、特点。但是，在公共外交繁荣的过程中，政府在公共外交中的角色到底如何?这是一个必须定义清楚的中心问题。
公共外交分为狭义和广义两种。狭义的公共外交是政府针对国际公众进行的外交。在外交政策的执行过程中，政府当然也要做国内公众的工作，但是，一国外交部门针对国内公众的工作不是公共外交，而是内政的一部分。
除了狭义的公共外交，广义的公共外交主要不是政府来进行的，而是由非政府的、社会性的、民间的各种组织和个人来进行的。
一种看法认为，政府应该“主导”公共外交，政府是公共外交的主要行为体。确实，公共外交在性质上也是外交，而外交是政治事务，是政治活动，在主权国家行为体仍然是基本或者中心国际行为体的情况下，政府在公共外交中的角色当然是中心的。但政府的中心性并不意味着政府要去“主导”公共外交。如果政府坚持“主导”公共外交，最终公共外交这一非传统外交与传统的政府外交并无区别，而只不过换了一个形式，多了一些并不需要的笨拙包装。
那么，政府在公共外交中到底是什么角色?我认为，具备现代性或者后现代性的政府一定要清楚地把自己定义为对公共外交活动的管理者或者调控者。这如同政府是金融市场上的调控者是一样的。既然出现和存在着大量而经常的公共外交实践，政府就应该如同调控金融市场一样调控公共外交。如果政府在公共外交中不注意、不意识自己的身份，而是也一样如同非政府、社会性的、私人的团体与个人那样从事公共外交，就是身份混乱、官民不分。
调控不是统治，而是治理。这一点很重要。20世纪后期的国际社会科学，一个重要进展是区分了政府的“统治”和“治理”。作为国家的具体体现，政府当然代表了“统治”，即我们传统上理解的政府，但是，由于现代和后现代公共事务高度复杂，国家行为体一统天下的格局早已被打破，市场和社会力量为主的非国家行为体不断增长的影响和作用，使政府不得不更多地强调“治理”而非仅仅是“统治”。
这里我要首创的概念是中国的公共外交治理。实事求是地讲，最近这些年来，中国公共外交在“形势一片大好”下，确实“有点乱”、“遍地开花”、“一窝蜂”，一夜之间，许多机构和人都在宣称自己与外交挂钩沾边，搞起了公共外交。为了让中国的公共外交健康发展，中国有关政府机构和中国公共外交协会必须开始意识到公共外交治理的必要性和重要性。▲(作者是中国人民大学国际关系学院教授、察哈尔学会高级研究员)
