4月底法国总统奥朗德访华期间给中国公众送了一份“厚礼”：法国的皮诺家族宣布将两兽首交还给中国。这一消息成为中国媒体的热门话题，为奥朗德的访问提供了和谐的舆论氛围。兽首交还堪称公共外交的典范。此外，奥朗德还在上海以非常中国式的表达方式与大学生沟通，推进中法两国人文交流。可见，即便在领导人外交的过程中，也在每个角落中嵌入了公共外交的因素，国之交在民相亲，国家元首不仅是政府权威的代理人，也是人民的代表，世界正进入一个公共外交的时代。

公共外交，自2009年进入中国官方话语以来，在短短两三年之间已经成为炙手可热的话题，公共外交协会、公共外交研究中心、公共外交学院纷纷建立起来。民意驱动外交，不再是口号，秘密外交在阿桑奇领导的维基解密的“喊打”之下，难以遁形。微博、Facebook成为民众讨论外交话题的市场，虚拟的交流方式打破了身份的界线，推倒了外交秘密的高墙。通讯技术的进步与变革压缩了秘密外交的空间，打破了政府对外交的垄断权，每个人都有可能、有权利成为外交的参与者。外交不再神秘，而是复归了它本来的面目：人与人之间沟通与交流，以和平的方式达致理解与共识。

什么是公共外交？这依然是个言人人殊的问题，几乎每个阐述者都有自己的定义，由于外交与政府紧密联系在一起，公共外交也被视为政府外交的补充或者附属物。笔者认为，这种对公共外交的定义过于狭隘，公共外交是政府间外交之外的交往活动，政府外交与公共外交之间是一种此消彼长的关系，政府外交意味着剥夺了公民交流的权利，而政府外交在漫长的人类交往历史中只是“例外”。外交的主体应该是公民个体，如《国语》中讲：“彼若不敢而远逃，乃厚其外交而勉之，以报其德，不亦可乎？”这里的“外交”并非政府之间的交往。

法国思想家福柯的一本书被译为《词与物》。对于公共外交而言，作为概念，它出现于1965年，而直到21世纪才成为媒体热词，作为历史进程却非常久远。吊诡的是，只有当公共外交成为学术研究热点，并形成比较成熟的理论框架之后，公共外交的历史面貌才能清晰地呈现出来，被惯常观念掩蔽的历史才可能重见天日。如马克思在《政治经济学批判导言》中所说的，“人体解剖对于猴体解剖是一把钥匙。低等动物身上表露的高等动物的征兆，反而只有在高等动物本身已被认识之后才能理解”。公共外交也是如此，在互联网时代，公共外交呈现出一种比较成熟的状态，然后才有可能追寻其在历史上的蛛丝马迹。

现代国际关系理论是与国家紧密联系在一起的，而政府外交几乎成为外交的代名词，正因如此，公共外交才失去了自己应有的分量。从历史发展进程而言，公共外交可以粗略地分为三个阶段：在现代国家产生的漫长历史中，权力是分散的，那么交往的主体也是多元的，交往的权利并没有被某个组织“代理”而是公民“自理”；1648年被认为是现代国际关系的肇始，更是政府外交垄断对外交往的标志性时刻，常驻使节制度构建起外交的权力网络。19世纪下半期，国际组织出现并发挥越来越重要的作用，权力流散，政府垄断外交的权力遭到多元权力主体的挑战，公共外交的时代意外归来。由此可见，权力经历了分散—集中—流散的演变过程，相应的，公共外交也经过了由盛而衰，再度复兴的发展。

古代历史是一部部落、城邦与帝国的历史，相比于现代国家，这些组织都比较松散，个体的自由度比较大。部落社会中，政治权威还处于萌芽状态，依靠礼物关系维持组织的发展，有些人被推举为部落首领，但是却不掌握特权，部落之间的物品交易、婚嫁等活动需要依靠某种比较神秘感的仪式展开，人们生活在一个面对面交流的环境之中。血亲复仇是解决部落之间争端的重要方式，有血缘关系的部落成员都有参与交往的权力，当然为了制止血腥报复的升级，出现了调解人，但是调解人并没有十足的权威，只是为双方提供一个非暴力的解决方案。部落都是典型的共同体，成员之间比较平等，而部落之间并没有严格的界线，权力的分散性使多元主体都可以参与到交往之中。

城城邦属于小国寡民，其执政官是通过选举产生的，不仅任期短，而且由多人担任，只有在城邦处于外敌入侵之际才会赋予执政官在某个特定时期中独裁的权力。希腊城邦时代也是一个公民的时代，亚里士多德认为人就是政治的动物，只有进入城邦的公共生活，人才是完整的。公民权利在希腊时代得到了很好的论述，现代政治学家都不得不回到那个城邦时代寻找公共生活之善。城邦之间的外交并没有压缩公共外交的空间，城邦之间的和与战、缔结条约之类的重大决定都需要通过公民的同意。在口耳相传的时代，演说就成为新闻的雏形，这个广场也是言论与观点的市场，从这个意义上讲，城邦时代可谓公共外交的黄金时期。

到了帝国时代，权力比城邦更集中了，但是很多外交关系随着帝国的扩张变成了帝国内部的关系，比如亚历山大帝国、蒙古帝国，在欧亚大陆的心脏地带建立起来庞大的交流与互动网络。对于帝国而言，只有流动的边疆，而没有封闭的边界，因此，边疆地带的交往是多元主体共同参与的，比如互市就为边疆地带的民众提供了一个交往的场所。帝国给人的感觉很辉煌，但是在农业时代，再独裁的君主也不可能垄断一切，像许倬云先生所说的，帝国权力网络中存在大量的“隙地”。

马基雅维利为绝对主义君主制的发展奠定了理论基础，霍布斯、博丹等人的著作都在论证主权的合理性。主权意味着政府或者君主垄断了内外权力，并在国与国之间划定了清晰而不可随意逾越的界线。1648年《威斯特伐里亚和约》赋予了主权国家以外交特权，主权作为一种权力的容器将各种权力囊括进来，用韦伯的定义来说，国家就是合法垄断暴力的组织。暴力成为权力最抽象、最实用的形式，暴力可以干涉经济、文化、意识形态等等，政府主导下的秘密外交、条约外交成为外交的代名词，公民失去了在外交领域中的知情权，更不要说发言权了。

外交成为贵族的专利，这是一件体面却费钱的差事，普通老百姓根本没有这个财力去当外交官。19世纪发生了两件大事：工业革命与法国大革命开启了权力流散的过程。工业革命催生了市场网络的发展，自由贸易成为主流，市场瓦解了权力的垄断。罗斯巴德在将权力与市场视为两种不同的秩序组织方式，权力主导意味着自上而下的等级控制，而市场则是扁平化公开透明的秩序。市场的发育意味着要迎合并尊重消费者，作为消费者的民众可以用自己手中的货币对商品进行投票，也就获得了发言权。而法国大革命则激发了爱国主义与民族主义，大规模战争需要民众的参与，权责平衡，要“泥腿子”上战场，那就得给予相应的权利。

市场经济的发展推动了权力的功能分化与自主性，公民社会成为市场与国家连接的桥梁，暴力被慢慢驯化，安东尼·吉登斯认为，现代国家慢慢实现了国家内部的和平。19世纪末专业性的国际组织国家涌现并影响外交的议程，第一次世界大战毁掉了精英对欧洲对外事务的控制权。第二次世界大战之后，权力流散成为常态，国家成为全球权力网络中的一个节点，政府外交也就成为外交网络的一部分。有学者将“冷战”称为“人心之争”，除了激烈的核对峙之外，还有人心的争夺，而仅仅依靠国家外交是无法俘获对方国民的芳心的。

在互联网时代，人心的争夺还在继续，观点或者真理要比金钱与核弹更具威力。培根曾说，知识就是权力。在政府外交主导下，垄断信息与知识就获得了权力，而在互联网时代，成功推销信息才有可能获得权力。互联网2.0时代，新闻生产与消费的方式随之而变，自媒体意味着每个人都有可能成为新闻的生产者，同样也为民众参与和影响外交提供了便捷手段，通过互联网，外交具有了现场感，不同的观点与思想参与其中。

互联网是人类交往方式的重大变革，通过信息的勾连，地球变成了一个放大的部落，个体都获得了发言与参与的权利。从这个意义上说，公共外交不过是全球公民社会内部交往的体现，而经过千百年的发展，人类能够在更大的时空之中实现人与人之间的直接交流。互联网所带来的革命性影响还没有释放出来，显而易见的是，它严重地削弱了外交部门对外交的垄断。依靠网络，公民可以不再将交往的权力交给外交部门“代理”，秘密外交越来越与阴谋论挂钩。

很多人将公共外交视为提升国家形象、维护国家利益的手段，误解了“公共”的含义，公共意味着众人都要参与，这也打破了国家之间的界线，而回归到人本身。交往的目标并不是为了国家形象或者国家利益，而是彼此的理解与共识，国家形象是公共外交的伴生物。公共外交“复活”的根源在于国家边界的模糊化，主权内涵多元化，内政外交一体化，国家利益也不仅仅是军事安全、经济利益，也包括公民的安全、更清洁的空气、没有污染的水源、更完善的社会保障等等。在这样的背景下，政府外交往往会有心无力，或者无心无力，公民及其公民组织就需要“亲力亲为”。

政府外交意味着政府通过暴力或者授权获得了公民交往的代理权，而现在依靠现代的交往手段，公民有了自发组织与参与交往活动的意愿和可行性，因此，公共外交时代就势不可挡地来了。当然，公共外交首先需要解决“公共”的问题，如何实现效率与正义的平衡是一个至为关键的问题，否则利益集团或者民粹主义可能会将公共外交变成某些人获取一己之私的工具，这要比把交往权力授予给政府更糟糕。