序言

自去年十八大明确提出“新型城镇化”以来，城镇化、新型城镇化渐成社会各界关注的热点。在这种社会关注升温的背后，则是城镇化将带给未来中国经济社会发展巨大的新能量。在今年全国两会上，城镇化也成为代表、委员们最为关注的话题。

新任国务院总理李克强曾说，协调推进城镇化是实现现代化的重大战略选择。城镇化是我国最大内需潜力之所在。

在拉动内需的同时，协调推进城镇化，实现人的城镇化，提高城镇化的质量，又有望推动一系列改革，倒逼当前发展中遇到的难点破题，如户籍改革、土地制度等。

今日，新京报推出城镇化特刊，就城镇化战略推进采访权威专家，也就各地城镇化进程中的有益探索和民众关注的问题进行探讨。

放弃GDP指标很难 但要避免增长主义

新京报：相对于以往的城市化，你如何理解“新型城镇化”这一概念?

迟福林：以往的城镇化更多地表现为土地的城镇化、规模的城镇化。简单追求土地城镇化是最大毛病。新型城镇化的核心和本质是人口城镇化。正如李克强总理所言，新型城镇化核心在于人口城镇化，关键是提高城镇化质量,目的是造福百姓和富裕农民。

新京报：你理想中的城镇化是怎样的?

迟福林：我个人认为，理想中的城镇化要包括几个方面：一是农民工市民化。改革开放30多年，2亿多农民进入城市，需要在城市住得下、留得住、生活得好，真正成为城市居民。二是“四化”(工业化、信息化、城镇化、农业现代化)同步。三是有扎实产业结构支撑。四是形成城镇化的生活模式和文化模式。五是实现公共治理的城镇化。

新京报：你提到城镇化需要产业结构支撑，政府应如何引导产业发展?类似一些地方新城区出现房地产“空城”、“睡城”的问题。

迟福林：首先要看到“空城”的出现，是规模城镇化的产物，而不是人口城镇化的结果。地方拼总量、拼土地，才出现了“空城”。而人口的城镇化，人口的聚集，本身就会形成市场需求，吸引进来商业、医疗、教育等产业、企业进驻。

新京报：规模导向背后，也会有现行体制下地方追求经济发展，包括对地方干部考核的因素。

迟福林：因为现在总体还是总量导向，有GDP指标，放弃GDP指标很困难。干部考核、财政税收，这都和GDP紧密相关。我认为这方面，应该提倡要GDP，要经济增长，但不能要增长主义。经济增长是发展的基础，但不是发展的全部。相应行政体制改革也要推进。

城镇化拉动内需成为改革突破口

新京报：在你看来，“城镇化红利”的内涵除释放消费潜力外，还可能包括哪些方面?

迟福林：关于“城镇化红利”，主要是指城镇化释放消费潜力带来的转型发展红利。城镇化是拉动内需的最大潜力。从消费看，农村人口向城市的迁移，将带来巨大的新增消费。2011年，城乡居民人均消费差距为3.34：1。城镇化率每提高1个百分点，意味着至少有1300万人将从农民变为市民，这将直接带来1740亿元的新增消费;10年间城镇化率提高10到15个百分点，将带来1.7万亿到2.6万亿元的新增消费规模。同时，城镇化将带来巨大的投资空间。

除拉动内需外，城镇化本身就需要也会推进城乡基本公共服务均等化，城镇化还可以作为提高中等收入群体数量，建立橄榄形社会结构的主要载体，城镇化还将推进城乡一体化进程，同时城镇化还可以作为深化改革的突破口和重要抓手。

城镇化是一个大战略，需要结构性的政策和结构性的改革相配套。比如说农民工市民化，就需要户籍制度改革、土地制度改革、行政体制改革、公共服务均等化等。城镇化的快速推进，不可避免地要触及这些方面，要把城镇化作为推动改革的抓手，对城镇化和全面改革的推进都十分有利。

新京报：包括户籍制度等制度改革，目前的难点主要在哪里?

迟福林：这方面主要有三大块：一是利益结构调整。例如农民工市民化，就会带来原有市民和新市民的利益关系，流出地与流入地利益关系，中央与地方利益关系的调整。

二是对问题的判断。如对户籍制度改革的判断，会有“全面放开会不会有问题”这样的担心。但其实真的放开，有的人可能不愿意进城，而是留在农村，觉得有土地更稳妥。还有的提出用10年解决农民工问题，我觉得这反而会出大问题。“90后”、“00后”很快就要成为农民工的主体，恐怕不能再等10年才解决。所以我认为，要用3年左右的时间，在全国范围内实现有条件的农民工市民化;用5年左右的时间，形成人口城镇化的制度框架;用8年左右时间，基本形成人口城镇化的新格局。

三是要对长期以来的行政体制转变下决心，包括有的区划体制要调整。其实，镇就是市，只是人口规模较小。

赋予农村土地物权 保障农民财产权益

新京报：农民在城镇化中的利益保护是各方关注的焦点。你认为应如何保证农民在城镇化中的收益尽可能最大化?

迟福林：土地是农民最基本的生产资料、维持生计的最基本保障，也是农业转移人口市民化的最大资本。必须以土地物权化为重点，以保护农民的土地财产权利为核心，深化农村土地管理制度改革，让农民“带资进城”、“带财产进城”。

首先就要尽快修改相关法律法规，明确农村土地使用权的物权属性，切实保障农民土地财产权益。我在今年有关提案中就建议修改《土地管理法》，赋予农村土地使用权人的土地用益物权(即依法对一定的土地占有，并加以利用取得收益的权利，包括土地承包权、建设用地使用权、宅基地使用权、地役权)，以及从法律层面落实土地承包关系保持稳定并长久不变，简化土地承包权流转程序，取消农村土地使用权不能抵押的法律限制，等等。

新京报：赋予农村土地使用权以物权属性，主要意义有哪些?

迟福林：可以收获多方面的改革红利，包括农民带着土地财产权或流转所得资本进城，可以加快人口城镇化进程;还有利于推动农村土地流转，推动农业产业化、规模化经营等。

新京报：目前在保护农民土地权益方面，比较多提到的是“同价、同权、同收益”。你在这方面有怎样的建议?

迟福林：建议用1年左右的时间，尽快修订出台新的《农村土地管理法》、《农村集体所有土地征收补偿安置条例》。完善征地程序和法定补偿办法，提高补偿标准，切实保障被征地农民长远生计，严禁“先用后征”，遏制滥征、乱占农地的现象;3年内，实现城乡建设用地“同价、同权、同收益”。

目前，集体土地按市场价补偿，还是停留在补偿上，不是基于对等谈判的标准上。未来国家应规范公用地征用程序，保障农民在土地使用权流转中的谈判权，规范土地转让价格的形成机制，真正按照土地的市场价值对被征地的农民进行补偿;5年左右，实现土地供应的“双轨并单轨”。改革的总体方向应是建立城乡统一的建设用地市场，平等保护土地产权，确认不同主体土地平等进入权，重构平等交易的土地市场。

建议制定国家层面人口城镇化规划

新京报：你提到用8年左右时间基本形成人口城镇化新格局，主要是基于哪些考虑?

迟福林：未来5-8年，以人口城镇化为主要载体扩大内需，是我国全面建成小康社会、走向公平可持续发展的战略重点。因此，我建议要制定国家层面人口城镇化规划，明确提出人口城镇化及其需要的转型与改革的基本目标。

提出这样一个时间表，主要有几方面的因素：首先，如果按户籍人口来算，我国人口城镇化率只有35%左右，远低于世界52%的平均水平。考虑到10年后我国的发展前景，人口城镇化率的合理水平应不低于50%。也就是说，未来10年我国人口城镇化率的年均增长率应为1.5个百分点左右。需要我们为自己设定一个时间表，倒逼目标的实现。

其次，要考虑到不同地区、不同类型人口城镇化的进度，以及制度变革渐进式推进的难度。城镇化需要打破城乡二元体制禁锢的社会关系，需要重点推进土地、财税、行政、社区和人口政策等方面的改革，为城镇化的健康有序发展提供体制保障。这些制度的变革是一个渐进的过程，需要统筹考虑，合理安排，必须保证一定的时间。

此外，还要充分估计推进的紧迫性。人口城镇化在中国到了一个关键时刻。有些方面社会矛盾凸显，倒逼管理者不得不改。有些制度到了不改不行的时候了，比如户籍制度背后的公共服务安排，现在不改不行了。因此，总体上这个时间表还是很急迫的。

新京报：在这样一个时间表下，城镇化应该有怎样的路径设计?

迟福林：实现这些目标，关键在于人口城镇化的体制机制创新，改变传统的城乡二元结构，真正解开这个“二元方程”，需要尽快在八个方面取得重大突破：一是让农民工成为历史;二是尽快打破二元户籍结构，改革户籍制度;三是推进土地制度改革，尤其是农村土地制度改革;四是调整人口政策;五是推进与人口城镇化相适应的财税体制改革;六是推进农村社区管理体制改革;七是以打破行政主导城镇化为目标，调整行政区域体制;八是推进行政体制改革。

观 点

2011年，城乡居民人均消费差距为3.34：1。城镇化率每提高1个百分点，意味着至少有1300万人将从农民变为市民，这将直接带来1740亿元的新增消费;10年间城镇化率提高10到15个百分点，将带来1.7万亿到2.6万亿元的新增消费规模。同时，城镇化将带来巨大的投资空间。

要用3年左右的时间，在全国范围内实现有条件的农民工市民化;用5年左右的时间，形成人口城镇化的制度框架;用8年左右时间，基本形成人口城镇化的新格局。

必须以土地物权化为重点，以保护农民的土地财产权利为核心，深化农村土地管理制度改革，让农民“带资进城”、“带财产进城”。