《国家公务员暂行条例》是1993年10月1日起施行的，一“暂行”就是十一年多了。据大陆媒体披露，《公务员法》在《国家公务员暂行条例》基础之上由组织部牵头人事部参与制定。未来的公务员法将仍然是典型的部门立法。橡皮图章一盖就通过了。虽然这部公务员法草案一直为媒体所关注，可是公众却无从知道草案到底是什么具体内容。

由于法律草案没有公开，因此针对草案的议论，就难免不是瞎子摸象，无的放矢，人们只能在不知情的情况下发表意见。可是七嘴八舌是很难形成强有力的针对性的立法建议的。如果这部草案没有在付诸表决前有相当长时间的公开，并允许公众对它畅所欲言的话，那么公众对这部法律的影响就会相当有限。

可是大陆《立法法》第五条规定，“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动”。人民的意志是什么，首先就得能够把意志表达出来，表达就得有针对的对象，针对具体的问题才能表达具体的意愿。法律和其他问题不一样，它最后都得公开，因此不存在公务员法草案是国家机密的问题。由于公务员制度对国家的未来起着基础性的影响，而部门立法又是短期内难以改变的政治现实，因此，在生米煮成了熟饭之前，当局应该向公众公布公务员法草案。

虽然草案没有公开，但是却也有一些草案的内容被透露出来，透过这些零星但绝非无关紧要的信息就可以判断，一旦未来的公务员法是以这样的内容展现在世人面前的话，那么现代公务员制度在大陆的确立就将是遥遥无期。

1986年，邓小平就说，“不搞政治体制改革，经济体制改革就难以贯彻。党政要分开，这就涉及政治体制改革。……改革的内容，首先是党政要分开”。如果党务部门的工作人员也可以成为了公务员，不但这是与邓小平当初的设想背道而驰，而且也将是世界立法史上一个非常扎眼的做法。党政分开的大方向不能舍弃。

将党务人员和公务员同等对待，实际上是在模糊政党和国家行政机关之间的界限。这是在法律上肯定党政不分，党政一体。有人在就即将出台的公务员法接受大陆媒体采访时就说，“中国共产党在中国所具有的公共管理权力是众所周知的，是中国国情的一部分，我们不能回避。以往党政干部虽然在包括收入等各方面都参照公务员，但又不是公务员。这导致公共权力独立于法律之外，是非常危险的，所以这次把党政系统也纳入《公务员法》的范围，实际上是让党的活动也受国家法律的规范和约束，表现了我党不仅要依法治国也要依法治党的决心”。

中国共产党在中国具有公共管理权力是不假，但解决问题的办法并不是只有将单纯的党务工作者变成公务员。比如，党务人员的薪水待遇等等，可以由政党自身出台规定，就像党章、党员权利保障条例和党内监督条例等等，不需要因全国人大来审议表决一样。党务人员不是公务员并不意味着他们的利益实际上就会遭到忽视。当然更不意味着真要实行法治的话，如果不将某些党务人员纳入公务员法的范围就不能依法治党了。党务工作者不能是公务员，在大陆的现实情形下可以在一定程度上避免不必要的党政不分，同时为今后的改革预留空间，而不是新增阻力。否则，这样党政不分的所谓公务员法出台了，实则是跟现代意义上遏制政党分肥（甚至是政党独占）的文官制度南辕北辙，可以说根本就不能叫公务员法。

大陆目前并不是法治国家，这是实情，可是非要说将党务人员列入公务员才能依法治党，就不免有牵强之嫌，因为这从法理上有许多地方讲不通。比如说，党务人员行使公共管理权力的程序、责任追究机制、党务人员和行政人员之间的法律关系、党务机构的编制和财政供养人员的确定，等等，这些问题势必就要摆到桌面上。非要将问题套到“依法”上来的话，由于民智不断提高，信息不再完全封闭，有些问题毕竟是难以自圆其说的。虽然将党委的地位直接写进法律条款并非没有先例，1998年8月29日九届全国人大常委会第四次会议通过、1999年1月1日起施行的《中华人民共和国高等教育法》第三十九条就规定，“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制”，但是校长毕竟不是人大选举产生，由于中共在大陆的实际地位，再加上宪法序言，也还能够解释得过去，可是跟行政系统的关系就没有那么简单了。将党务人员列为公务员实在是兹事体大。无论宪法序言是怎么说的，宪法声称，一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人大和地方各级人大，而各级政府又是各级国家权力机关的执行机关，各级政府分别实行的是总理、省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。不管实际政治情形如何，应该说这种规定之间的逻辑关系是非常清晰的，如果要遵循当局提出的依法执政原则，只要宪法没有修改，这就是绕不过去的。因此，将某些党务人员列入公务员法的范围，既不利于向世界显示大陆建设法治国家的决心，也不利于培育国民对中共提出的依法执政理念的信心——尤其是大陆向宪政民主和平转型的信心。因此，在目前的情况下，大陆的公务员法中的公务员，应该只适用于行政系统内的文职人员，当然还应该把财政开支的工勤人员包括在内。军职人员、立法部门的职员、司法人员，不应该受国家公务员法支配，应该专门立法。

大陆未来的公务员法也不应该回避政务官和事务官分途问题。如果回避这一点，这样的“公务员法”实际上也不是现代意义上的公务员法。

按照大陆现行的法律规定，省长、副省长，自治区主席、副主席，市长、副市长，州长、副州长，县长、副县长，区长、副区长，乡长、副乡长，镇长、副镇长，都是选举产生。通常各级政府的副职行政长官都是不止一位。根据《国家公务员暂行条例》，这些选举产生的官员和考试录用的行政部门职员一样，也是国家公务员，并没有政务官和事务官的区分。但是宪法又规定国务院每届任期同全国人民代表大会每届任期相同；地方各级人民政府同本级人民代表大会任期相同。

且不论是否合理，任期规定的一个法律后果就是，任期满了或者辞职、被弹劾、罢免之后，他们何去何从？比如，按照宪法，无论是县长、副县长都是选举产生。一个自然而然的问题就是，当了五年县长之后，如果没有能够连任，这位已经不是县长的张三李四应该干什么去？按照法律规定，县人民政府分别由县长 、副县长和局长、科长等组成，新一届县人民政府领导人员依法选举产生后，应当在两个月内提请本级人民代表大会常务委员会任命局长、委员会主任、科长。在人大闭会期间，根据县长的提名，由县人大常委会决定本级人民政府局长、委员会主任、科长的任免，报上一级人民政府备案。

因为正常情况下，五年一换届，现在大陆的实际情况是，换届就会产生一批已经没有原来的职位，却有级别和相应待遇的官员，累积起来已经形成了巨大的财政负担，同时也是社会不满的一个焦点。就一个县而言，在一个县长多个副县长，科局长通常是数以十记的情势下，由于法律没有规定选举或者任命产生的官员离任后怎么对待，这个有意或者无意的忽视，就使一个县产生数量不可小视的、在职和不在职的享受处级正职、处级副职和科级正职待遇的群体。当然，这个问题不是只存在于县级政府，而是存在于各级政府之中。

惟一的出路就在于最终实行政事分途，选举产生的官员任期一满就是普通公民，而任命的官员也应该与选举共进退。当然，这种改革将会是真正的攻坚战，只要是通过改革来推进，一定会遭遇巨大的阻力，甚至引发官场地震，真要推行这项改革确实需要以国家和公众利益为重的公心和胆略，否则就会宁愿绕开这个棘手的问题。在短期来看，不实行政务官和事务官分途，维护他们的既得利益而不是“得罪”他们，有利于政坛稳定，不会给改革者带来政治冲击，而且从目前的经济发展状况和社会压力角度来看，要拖也还是能够往后拖，但从长远来看却是不能不改，在击鼓传花中，最后总有政治家不得不面对这个问题。

其实政务官和事务官分途并不是一个意识形态问题，而是一个利益和技术问题。早面对总比晚到不可收拾时才去解决要好。大陆常常宣扬干部要能上能下，既然如此（逻辑上的推导），即使实行政党轮替，同样能够做到政务官和事务官分途。更何况，担任乡长乃至其他高级别行政官员的人，都是中共党员，而中共党员的一个优良传统就是全心全意为人民服务，没有自己的私利，用过去的话说，都是特殊材料做成的。这是和西方国家的政客有本质区别的一点。按照大陆现行的法律，在法理上来讲，那些在大街上卖白菜的公民，都有可能当选为县长，可能他过去并不是公务员，一旦他任期满了之后怎么办呢？按照政务官和事务官分途的原则，他就是普通公民了，是继续卖他的白菜去还是干别的什么行当，都是他自己的私事。除非他符合条件又通过考试被录用为公务员，否则他不能到县政府当公务员而且后面还加上个享受什么级别的括号，当然，既然已经不是县长了，自然也不能还住在专为县长修的官邸，他得赶紧搬回自己的房子住。如果不是担心除了当官之外就无能谋生了，又何必怕政务官和事务官分途呢？！

实行政务官和事务官分途，也可以避免现在大陆行政分支内常见的派系之争和窝里斗。由于事务官效忠于法律，保持中立，无论谁当行政首长，他们都只是依法履行自己的职责，无须效忠某个个人或者组织，用不着投机钻营。因为待遇公正、地位稳定、保障收入等等，能够使公务员安心工作，真正是凭本事吃饭，无须效忠某个上级或者某个组织以谋取地位。政务官和事务官分途，也就断了许多公务员往上爬的念头。一个考上县政府公务员的大学毕业生，按照公务员升迁的路径，对于县长、副县长等政务官的位置，想都不用想。他必须辞去公务员后，才能参加角逐县长、副县长职位的选举。每个人都应该为自己的选择承担责任。你要是觉得自己干这样的事情没有多大出息，那你就掂量自己去干你认为有出息的事情。但是，你不能刚上班还有热情，过了一段时间就敷衍了事，那你就面临着承担相应的行政责任的问题。你必须在岗位上兢兢业业地干好本职工作。这样，在其他措施配合下，假以时日，事务官就能够摆脱窝里斗和派系纷争。

前面已经提到，政府组成人员是一正多副。比如，一个县除了县长外，还有几个副县长。由于行政首长是一正多副，且都是选举产生，职权划分并不明确，再加上党政不分、已经不在其位的大量“老领导”、“老同志”的存在并发挥着大小不等的影响，而应该是事务官的那些公务员，由于不是守法中立，原本应该是政令畅通的行政机构内部，就非常容易出现派系问题，非常容易出现党政领导新旧领导搅和在一起的派系斗争。而这恰恰是是行政系统最应该避免的问题。这时，集体领导并不是优点，而是缺点，要不是集体领导有名无实，就是内耗严重。与其使政府机关的运作难以规范，不如使行政首长负责制落实。实际上，行政机构不是议会。据说林肯在任总统期间，有一次就某个重要问题内阁表决时，所有部长都反对林肯的意见，林肯说：“7票反对，1票赞成，赞成者通过。”这种行政经验是可以吸取的。大陆在县以上行政部门，行政首长应该是一正一副，而不宜一正多副。副职应该仍然是选举产生，但其地位应该在法律上予以明确，比如在行政首长去世、被免职、辞职等情形出现时，立即接任行政长官一职。无论具体如何改革，都应该能够保证行政首长负责制发挥其优点，在制度上断了窝里斗的一个源头。

当然，这一切只是愿望而已。