原文选自美国胡佛研究所双月刊《政策评论》杂志（Policy Review）。芬·汉普森（Fen Osler Hampson）是卡尔顿大学校长的研究员兼诺曼·派特森国际关系学院院长。托德·林德伯格（Tod Lindberg）是胡佛研究中心的研究员兼《政策评论》杂志编辑。
本文已获得翻译授权，禁止商业使用转载。
“退出战略”卷土重来。在过去几年中，阿富汗的总统竞选并不顺利，而美军撤退的最后期限已经设定在2014年。伊拉克方面，奥巴马政府宣布，随着“增兵”战略的成功和2011年底美军的离开，战争任务已经结束。设定“退出战略”的最后期限是为了阻止两国内持续的政权不稳定和暴力冲突的态势。
退出战略这一术语最初来自商业贸易领域。[1]这是风险投资家或企业在其投资项目的市价下跌后从而退出市场的一种方法。在上世纪80年代和90年代美国提出关于军事干预的问题，即现在著名的“温伯格-鲍尔主义”（Weinberger-Powell Doctrine），退出战略这个概念在当时被广泛传播。1983年10月在黎巴嫩发生美国海军陆战队兵营的灾难性轰炸事件之后，国防部长温伯格（Caspar Weinberger）提出了美国正确用兵所需满足的6个条件：（1）美国不应轻易在海外用兵，除非是在美国的重大国家利益遭到危害时；（2）一旦用兵就应力求获得胜利；（3）必须要有明确的政治和军事目标；（4）用兵规模必须与任务的主要目标相匹配；（5）用兵前必须得到国内人民和国会的支持；（6）用兵是最后手段。[2]
就在1991年的沙漠风暴行动之前，参谋长联席会时任主席科林·鲍威尔（Colin Powell）将退出战略的概念精炼并放大。鲍威尔担心如果美国部署军力来驱逐入侵科威特的伊拉克军队，也许会导致另一场越南式的恶战，于是鲍威尔指出，只有当战争的目标明确可实现、实现目标的承诺坚不可摧、有广泛的政治支持力量并且兵力足以速战速决且伤亡数最小时才能赢得胜利。如Jeffrey Record提到，第一次海湾战争和随后的“美国对非洲地区、加勒比海地区和巴尔干半岛地区长达十年的军事干预之后，在美国国会和五角大楼里，人们不断呼吁在决定海外用兵之前需要采用‘明确退出战略’才可以。”[3]在1996年，美国国家安全顾问Anthony Lake提出，在美国决定“进行海外用兵之前，我们应当清楚如何以及何时撤兵。”[4]
对退出战略这个概念也存在批判者。如Gideon Rose就批判称，退出战略应被“丢弃”，因为“它将一些应当分开独立处理的重要问题合并起来一概而论。”在任何军事干预中，关键考虑要点不只是“鲜血和金钱”是否被使用在“无止境的、无谓的维持秩序和创建和谐的尝试中”，而是“陷于危害中的重大国家利益”是什么、“稳定的秩序”是否能暂时丢弃，以及是否能“通过选择性干预来防止过度承诺”。Rose还认为难度在于通过构思良好的“应变计划”来处理“意料之外的发展事件”。同样地，Record批判道，“利用万无一失的战前行动路线图来完成战后兵力撤退的想法只是妄想而已。有必胜的信念是好的，但是在变幻莫测的战争中直面重重苦难依然保持信念才更重要。”
我们赞成应当避开政治议程决定的退出战略和仓促制订撤兵的日程。但是我们的确对于传统上的退出战略持不同意见，传统上的退出战略关注于撤回海外军队前保持“地区秩序的稳定”以及/或者关注于击败叛乱者，这样当地政府就可以建立一整套有建设性的政治机构。我们反而辩论称，从真实的选择角度来看，关于是否持续战斗的决定应当基于该决定将涉及到的事务，这个真实的选择角度考虑到了战争的不确定因素以及用兵和撤兵的代价。当存在与退出战略的代价相关的政治不稳定因素时，我们认为最明智最谨慎的做法是等待，直到获得了更多的关于撤兵利弊的有效信息。正如一个人不断遭受损失那样，在逆境中固执己见很可能是一个合理的（和正确的）做法，尤其当这个人并不确定，坚持下去是否能柳暗花明，此时离开是否会一败涂地。
与此同时，“留在原地”并不是坚持失败的军事战略或政治战略的理由。一个有效的战略应当是灵活有弹性的，并且是以完成明确具体的重要事件为基础的，而不只是战斗的日程表。在军事上，难点不在于根据取得战争胜利或者除掉叛乱者来看待问题，尤其在像阿富汗这样的国家里。恰恰相反，目标应当是与叛乱军队作战，将其引至战略僵局中，导致叛军受到牵制（而我们占了上风），并且提高奖励机制迫使其坐到谈判桌上。与此同时，收容叛军的责任应移交给具备必备条件的当地政府。在政治层面上，这样的战略还应当引导产生具有民族主义精神的领导者，同时拥有来自城市与农村的民众的支持。
譬如发生火灾且火势蔓延到正在建造的房屋的时候，“绝不退出”战略不是寻找安全出口。这是一个消防战略，首先寻找火源，然后控制火势直至消防队赶到并接手处理。
“绝不退出”战略还意识到，在可能对所谓的“成功”结果有充分依据的意识之前，也许有许多次都认为有必要进行军事干预。正如伊拉克或阿富汗所经历的那样，当军事干预足以推翻一个国家的政权时，不大可能预测之后的政权继承者或者继承者需要花多久时间来接手承担维持国家安全的责任。同样地，我们不可能预先知道继承者对美国持续的军事存在的态度。在某些情况下，美军的彻底撤离是大家所热切希望的。而在其他情况下，美国的军事存在或许也是政权继承者的定心丸。这种军事存在会采取任何形式，从一个相对脱离当地人民和政治的军事基地，到当地政府支持美军进行持续的军事训练，到美军在支持镇压叛乱行动中扮演一个更活跃的角色。
虽然政治领导人想在用兵前仔细考虑这些问题，但是认为这些问题的答案已被事先准备好的假定显得非常傲慢自大，也就是认为军事干预造成的以及导致的战争新动态已经被事先评估分析。因此，“退出战略”更加值得期待。相比之下，“绝不退出”战略关注于在任何时刻有可能获得的事关美国未来目标的成果。
一、沉没成本、退出以及不确定因素<\b>
面对一个失败的事业或投资，包括一次失败的军事干预，什么时候放弃它比较合适？常识告诉我们，面对一个不可撤销的投资，也就是一个无法收回成本的投资，当维持投资的成本高于它带来的利润时，我们应当放弃这项投资。换句话说，花冤枉钱毫无意义，最好的做法是忽略这些沉没成本，即使它们牵涉到大量财富和许多人的生计，并集中关注退出时带来的收益，将这些宝贵的资源投资到别处。有大量研究表明，决策者更关注新行动需要的成本（而不是收益），这是因为个体固有的风险规避的一面。正如Welch提到的，精英会改变策略不去保证收益而是防止实际的、即将发生的大损失。此外，“当策略重复失败或者遭遇突变时，抑或是当领导者确信策略很快就会失败时”，变化就会发生。[5]
近些年，一些经济学家和商业学者也在争论认为不确定因素在决策中很重要，当未来成本的不确定性很高时，不仅需要保持开放的选择，而且要保持在“持久范围”（也就是不轻率处理一份财产或一项失败的投资）内，直到守得云开见月明，这完全符合理性并且明智。[6]如果不存在沉没成本或者开支很少，也就不存在紧抓将死资产或固执于战略而导致进一步损失的政府干预的经济学原理。然而，当重大的沉没成本出现时，在状况有可能转好的情况下，“坚持并忍耐一些损失是完全合理的”。
以所谓的真实的选择观点看待退出战略也说明了我们不应该忽略沉没成本的价值，就像打翻的牛奶那样不可挽回的事，正如许多经济学家指出的，因为据说它们与净现值（NPV）无关。恰恰相反，我们应当考虑持久的价值和“退出怎样才是合理的：不是当剩余的净现值（附带一个特定的做法）降为负值，而是当预期损失超过了该做法的收益。”[7]在人类活动的真实世界里，沉没成本并不独立于未来情况。这是因为与此成本相关的活动会改变事态的发展轨道。因此由一项军事干预来引导国家的稳定与安全。你现在所做的事会对以后的事态发展产生影响。之前进行军事干预产生的沉没成本与将来万一需要再次用兵时你重建自身兵力所需的成本之间是互相联系的。因此，由于这些成本会随着同一次武装冲突所需的未来增兵而上涨，若合理地看待这些成本，则如今退出的几率（和愿望）应当会降低。
一些推论就是从该讨论产生的。第一，重要的不仅是未来报酬（或收益）的期待价值，还有任何一项未来成本和利润的一般分配方式（编者注：指的是利益在时间线上的分配）。当分配方式存在更大不确定性时，显然在未来事态回转的几率更大（如果事实上事态变糟或很糟，则退出往往是随后的选择）。因此高度不确定性的存在会使得决策者打消退出的念头，尤其是当沉没成本很高时。若沉没成本相当低或者随时间显著降低，则退出或许变得更有吸引力。
第二，若能够将关键力量转移给其他军事伙伴而不产生未来的重大损失，尤其当其间积累的沉没成本很低时，退出是一项不错的选择。虽然诸如此类的转移会耗费一些时间，但是在某种意义上，退出的“延迟”是由于军事伙伴需要为接受核心军事力量做准备，因此持续一项特定行动的惯性并不会“受损”。
二、伊拉克、海地、阿富汗<\b>
在对阿富汗（如果扩展开来，还包括巴基斯坦）及其他地区的撤离事后用兵进行战略分析中，沉没成本和政治不确定应当处于最重要的位置。正如Rayburn所说，就像20世纪前半世纪里最耗费的撤兵行动之一，即1932年英国结束对美索不达米亚地区的统治那样，一次过早撤兵会迅速导致国家陷入暴力升级和一方始终想要实现的“解体”的境地。[8]
英国占领伊拉克毫无疑问代价很大。由于英国想要镇压什叶派领导的武装起义，成千上万人被夺去生命，并且人们经历一战仍显疲惫，此次任务完全不受公众的支持。
在1925年和1926年间，英国殖民部秘书长Leopold Avery当时可以避免破坏来自保守党政府的工党批判者和接踵而来的议会任务的意图。在1925年的一次实时考察之后，Avery宣布英国将从其投资中获得“巨大回报”，而伊拉克将“很快成为整个地区的发展和民主的典型。”[9]但是Samuel Hoare并不同意他的观点，Samuel Hoare是英国航空部负责人，他质疑军事占领所需的安装费，并且公开宣布一旦与土耳其的边界争端解决，英国就撤军，这当然是经过首相Stanley Baldwin许可的。
1927年3月，鲍德温（Baldwin）政府撤回了最后一支军队。然而几乎同时，该国就被成千上万的瓦哈比教派“兄弟”袭击了，瓦哈比教派是试图控制当地什叶派教徒的萨拉菲派。土耳其领导人阿塔图尔克（Ataturk）早前领导了一次对摩苏尔的失败袭击，他也开始煽动对伊拉克政府的叛乱行动。
如Rayburn评论道，1932年，当英属巴勒斯坦托管地最终结束时，英国在伊拉克建立的制度体系开始一个接一个的瓦解。随着殖民者的离开，伊拉克的逊尼派教徒精英利用军队不是为了对抗外国侵略者来保护国家，而是为了镇压伊拉克内的亚述人、库尔德人和什叶派……到了1939年，伊拉克的军事统治者已公然与英国为敌。当欧洲爆发战争时，巴格达向轴心国打开了反向通道，最终在1941年向希特勒打开了整个国家。面临轴心国在其通往印度的路线上建立要塞的预期，英国被迫再次侵入伊拉克。随着英军逼近巴格达，伊拉克士兵和警察执行了一项官方屠杀的最后决议，屠杀了数百名伊拉克犹太人。随之而来的是英国第二次占领该国直至1948年。Rayburn总结，“如果当初英国第一次占领伊拉克的时间更久一些，这些杀戮本来可以避免。”
这些都是事后诸葛亮，但是深刻地教训是显而易见的。如果当初英国不将注意力集中在哪种占领方式花费大，而是专心于未来以及他们的撤离将带来什么，他们或许已经避免了悲剧和巨大损失，也避免了随之而来的对伊拉克的再次用兵。
为了恢复海地的和平和民主，由美国主导和联合国支持的对海地的一系列军事干预最终走向同英国退出伊拉克相似的结局。1990年，也就是历时长久的腐败专制的杜瓦利埃政权倒台后第四年，海地举行了民主选举。
然而，新选举的属社会民主党但偏执的总统亚里斯提（Jean-Bertrand Aristide）很快就因一场军事政变而下台。经过几次企图削弱军事政权的谈判和劝服均以失败告终后，联合国安理会通过了一项决议，授权使用“一切可能的方式促使在海地的军事政权倒台。”美国招募了19个国家组成多国部队。就在有计划的入侵之前，克林顿总统（President Clinton）派前总统卡特（Jimmy Carter）、科林·鲍威尔（Colin Powell）和萨姆·纳恩（Sam Nunn）前往谈判有关多国部队的顺利着陆和军事政权的倒台。随后达成协议，在1994年至1996年，主要由联合国维和行动来稳定该国并恢复民主。
美国的行动和联合国的部署均基于一项被许可的退出战略，该战略与民主政府的恢复、一个“稳定”政府的建立以及1996年2月的“自由公平”选举的进行紧紧相关，该选举标志着托管的结束。选举之后，联合国的部署缩减为一支小型国际维和军，其主要职责是训练海地警察并建立国内军力。[10]2000年1月，在安全状况恶化且国内暴力升级的背景下，所有剩余的美军撤离了海地。联合国在海地的后续行动“没有可靠的拨款支持并且受到不切实际的短期托管的负累。”其他国家对海地的援助也是“短暂的”并且日趋“不稳定”。正如Sebastian von Einsiedel和David Malone进一步评论说，“2000年至2004年间，在不存在任何严正合作的情况下，国内的政治僵局使得经济形势依然严峻，国家安全和人权状况持续恶化。”[11]
2004年，国内大多数人民公开地反感亚里斯提总统（President Aristide），他通过颁布法令进行统治，并利用其追随者对反对者进行残酷镇压。他最终被迫下台。就在他离开海地的同一天，也就是2003年2月29日，联合国安理会批准了对一支由3000人组成的国际临时部队（MIF）的调度，用来恢复国内秩序并稳定国家，MIF之后被联合国的一项维和任务所取代。
用Einsiedel和Malone的话来说，有一种再次“似曾相识”的感觉。显然，过早撤兵“相对于困境的规模而言是不成熟的”，尽管联合国在处理亚里斯提问题上困难重重，而且它无力同海地国内的其他组织发展积极有效的合作关系。
目前大多关于美国/国际安全援助部队在阿富汗的军事行动的争论是基于对行动成功的争议性评估，不仅体现在其安全组件上，还体现在其显著相关的政治、经济重建、管理以及发展援助任务上。尽管对这些争论的全面回顾已经超出了本文所讨论的范围，但几个主要的独立研究是值得注意的，它们从一些细节上审视军事行动，通常也认为如果情况不是更糟的话，则总体状况是具有混合性的。
在为了绕开一个重大交通事故而离开高速公路之前，你需要知道其他哪些路线可行。如果你没有GPS，你就需要看路径图来搞清方向。Anthony Cordesman在给战略与国际问题研究中心的2010年报告中提出了这样一张路径图。Cordesman指出，在阿富汗问题上，主要存在成功的几率，就不存在提早退出这一选择，尽管事实上他在指出对阿富汗和巴基斯坦问题的最终战略对美国的重要性上犯了严重错误。“任何方式的胜利，”他辩驳道，“包括美国作战部队的几近撤离，意味着美国在未来的5年甚至更长时间内，不得不资助阿富汗的管理、发展和安全部队的几乎所有费用……对所有提到外国援助和发展的谈论而言，阿富汗想要寄希望于在美国的持续支持援助下国家能够取得较大进展，十年远远不够。”[12]
Cordesman假设阿富汗的状况能够在四种貌似可行但互不相同的方式下得到转变，这四种方式在每一种情境下指出了发生的概率。分别是：（1）Pangloss方案，该方案遵循一切依计划进行，卡尔扎伊政府进行了必要的改革来赢取阿富汗人民的支持，于是塔利班叛乱分子被粉碎（10%的概率）；（2）“以恐制恐”，该情景中是一团糟的现象，卡尔扎伊政府倒台，塔利班组织控制了整个国家（20%的概率）；（3）“边际改进”情景，在没有美国的持续支持下，使得政府和阿富汗国家安全部队持续疲软，并且无力使塔利班组织陷入绝境，直至那些外国维和部队最终撤离，情况恶化（35%的概率）；（4）“阿富汗彻底混乱”情景，在局部地区权利掮客夺取塔利班组织的权利和控制力量下，塔利班组织力量被削弱但未被打败，中央政府作为政治革命的产物持续运行着，并维持着足够的权利和政治合法性（35%的概率）。在第4个情境中，美国/阿富汗政府和塔利班组织均将被锁在一场漫长的拉锯战中。
Cordesman的分析强调了潜在结局的丰富多样性以及在高度不稳定的政治和安全环境下，作出预言的难度。尤其有意思的是，他没有排除如果行动继续，事态可能会好转的可能性。（在上述的1、3、4情景下“成功”的组合概率为80%）但是他也预见到“维持目前的美国军事战略和成就……持续相当长的一段时间来产生有意义的结果会增加战争期间的费用……来自美国国会研究处（CRS）的一份评估报告，评估2002财政年度至2010财政年度的费用为3083亿美元，2011财政年度至2020财政年度的费用为6320亿美元。” Cordesman认为“若来年新的战略产生明确的成功迹象，”则这些费用“是值得的”。[13]
当他在2012年2月的一篇报告中重新看到这一议题时，他再次注意到发展的不确定性是建立在可用指标基础上得出的，它需要更先进的指标来引导在阿富汗的“政治过渡、裁军、移交计划和继续交战”问题上的决策。他警示说“美国裁军不再‘视情况而定’”。他指出了扶持阿富汗国民军的严重困境，但评论说困难“均能由时间解决，在要求等级水平高和持续时间久的情况下，需要的外国的军事训练者、合作伙伴以及充足的资金，或许没有一项是行得通的。”[14]
如上述讨论说明的那样，为了在被战争破环的或者充满暴力的过渡时期的社会环境下完成艰巨的军事任务，退出战略通常被不真实的最后期限所驱使，还被担忧看似无限制义务的持续军事费用所驱使。然而，在认输之前，决策者必须问问自己最坏的结果如何。虽然不存在魔法水晶球，但如果答案是结果可能比继续驻留更糟糕，那么最保守的做法是在前景明朗之前就撤离。套用Rabbi Teitelbaum的话，脱离无异于一个在山顶摇摇欲坠的巨石。如果巨石被转移到高峰时间的道路，它造成的爆炸和毁坏将是灾难性的。
三、面对不确定性时的战略适应力<\b>
保持行动的政策不是这般盲目作为的借口。面临战略上的不确定性，组织者可以去适应变化、规避风险、减少致命弱点以及进行中途修正来处理所处环境中不可预期的变化。然而，有时候我们需要的是一种“仓促的转变”，它被定义为“刻意的瞬态，是一种对不稳定的新环境条件的短促反应”，这样的转变包括了一个“超越即时战略的、有效地进行重新配置的过程……战略和有组织的安排迅速彻底地对不确定性作出回应，从而增强未来的可行性。”[15]
在一个含不确定因素的环境下，有效战略不仅仅是以一种特别的即兴方式来对出现的每一次危机作出回应。“这并不是置之死地而后生，而是一直期望着并试着去适应深远的趋势……这是在情况还未出现明显变换趋势之前力所能及地去主动做出改变。”[16]组织惯例和形式走向的复杂程度的降低是非常重要的。古语说“保持简单就好”，这用来形容改革创新和提高效率的竞争压力格外恰当，这种竞争压力源于对一个具有高度不确定性的迅速变化的环境所做出的反应。如Lengnick-Hall和Beck所说，战略和结构必须创建得能够“实现特定结果”。
具有良好的适应性和弹性的政策结构往往包含3个关键因素，（1）它确定了政策成功的必要条件；（2）它指出了政策的主要缺陷，包括不确定的和确定的不利后果；（3）它将“成功的必要条件解释为一种应当受到监测的指标，是为了确定基本分析是有效的，一切按计划进行并如其所料，并且必要的政策更正或附加做法也及时有效的跟进着。”[17]
在军事干预的复杂任务中具备明确的指标或进程标记是很有用的。然而同时，完成特定任务必须在一个更大的战略框架内，这个战略框架不仅强调了需要执行的所有任务和完成的预期时间，还强调了上文指出的在活动中的主要关联和关键缺陷。
正如我们在连续军事干预中重复看到的那样，如果无法维持一个稳定安全的环境或者因叛乱升级而延期，其他事件就会导致政策出轨，比如国会的召开或者总统选举或者跟进特定的发展项目。一再延期将导致整个行动被破坏。
此处没有多大的奥秘。对于国际社会的介入，已经花了许多文字（在无止境的跨部门会议上不要提及时间这个概念）在分析与讨论有关协调的种种问题和无法实现一致性的问题上了。[18]
然而在这些情况下的战略挑战并不只是为了关键目标而达成一致以及尝试整合资源和官僚政治意愿。它不止这些。第一，它需要理清楚整个政策真正的逻辑相关性是什么（包括稳定国家安全、人道主义援助、经济重建、行政能力建设、促进良好管理等等）；第二，它需要确定完成每一项活动所必备的资源；第三，它需要确定完成任务的潜在瓶颈在何处；最后，它还需要评估一项或多项任务的中断会如何影响整个计划。
“关键路径”方式寻求这些关联性，旨在发现最薄弱的环节以及各种瓶颈和阻碍或推迟进程的延误状况。[19]切实的期望对状况分析而言非常重要，它能精确测量延迟造成的影响。一旦能够更好的理解这些影响，就有可能找出根本原因、修订行程安排和“国家建设”任务的次序安排以及开发新战略。可是如果整个次序太复杂太脆弱而无法打乱，这就需要相应缩减计划、减少野心并专注于几个简单的可执行的任务，这些任务往往具备现实的当地条件、可用资源和流动的大环境。这还意味着对准最薄弱环节，集中精力去解决它们。
在阿富汗，值得特别注意的属于“绝不退出”战略的“最薄弱环节”是：第一，在具有明确可行的目标的军事战略带领下遭遇难解的安全形势；第二，扮演破坏者的角色与邻国处理争端；第三，应付无能的或毫无效率的领导者。我们依次来看。
四、僵局中的国家安全与稳定<\b>
在像伊拉克、东帝汶和阿富汗那样的国家里，整个社会因文化、种族或宗教而分崩离析，国家建设也因外部作用的无效而陷于危险境地，无法很好的意识到延误管理当地安全形势对其他任务和活动造成的影响。国家的安全稳定，换句话说是最薄弱的环节，往往是整个行程的不确定性的最主要来源。[20]
因此国际提供的安全保障对于种族或宗教分裂失效的国家走出“安全困境”是极为重要的，在“国家建设”任务列表中，安全稳定必须是首要考虑的任务。[21]如Barbara Walter所说，第三方安全保障保护了不同组织，确保了承诺有效，它是使得被战争破坏的社会恢复稳定的关键。她区别了“弱的”、“中等的”和“强的”安全保障。但是力度弱的保障只包含了一个政治承诺，即当和平状态被打破时承诺会采取一些行动，力度中等的保障包含了适度的军队部署，力度强的保障则通常包含了大量军队，能达到“明确不争的示威目的”。[22]
Kimberly Marten同样指出，有效的安全措施是国家建设中最重要的考虑因素。相比较最近的维和行动与殖民时代的夺取皇权行为，她认为不仅“稳健的维和行动”必须“能够为受影响地区的人民提供安全保障”，而且“‘只有当人们的安全保障能够得到保证时，他们才有可能在未来为和平发展带来真正的主人，而不是外部力量导致的政治变化’。”[23]
进一步讨论，Stephen Stedman认为在失控国家里，冲突中和冲突后的安全形势需要第一位的最重要的破坏管理的有效战略，也就是说，处理冲突中的表现激进并使用暴力以达目的的极端主义分子或组织不在乎政治妥协，而是以实际行动用尽方法破坏政治过程。Stedman认为，对付具有“全有或全无”的世界观的“彻底破坏者”需要强制战略。这包括了连根拔除和捣毁破坏者及其由政治支持的基地的方法，这类方法包括了直接使用武力、针对性制裁以及提高不合作不服从的成本的其他惩罚措施。[24]
在阿富汗问题上，叛乱分子能自由跨越边境。阿富汗和巴基斯坦都已经批准彼此的反对者利用边境地区作为避难所。这造成的结果是镇压叛乱的行动类似打地鼠的游戏一般：叛乱分子突然出现，被迅速镇压，接着又突然出现在其他地方。具有明确组织与领导的塔利班是一个“彻底”破坏者还是“局部”破坏者也尚不明确。然而对于局部破坏者，他们往往能被收买或者迫使其坐到谈判桌边，而对于彻底破坏者，则不得不采取镇压的方式将其消灭。
当面临资源稀缺并且遇到“打地鼠”式难题时，赢得一场决定性的胜利是一个不切实际的想法。人们逐渐不再期望能够出现一种在战略上与军事上均可行的方式。但是这并不意味着唯一的选择只剩下退出，以撤退的方式避免挫败。显然，目标应当是在占据绝对上风的情况下，打击另一边使双方达成平局或陷入僵局。有充分证据显示，如果冲突进入了稳定的“痛苦僵局”期，主战派最终会意识到他们无法利用武力来获取优势，他们会开始想其他办法。在这一点上，用威廉·扎特曼（William Zartman）的话来说，在某种程度上，交战双方认识到，相对于某些政治解决的成本与前景而言，持久战的成本和前景更显负累，此时，冲突便意味着“解决的时机成熟了”。[25]
“痛苦僵局”战略的目的不是为了盲目地持续作战，而是使对方筋疲力尽从而意识到升格控制不是办法。（并且会吃到比我们更多的苦头）当叛乱分子意识到这一点时，他们更有可能自愿并且无条件地走到谈判桌前。这可以说是一个“占据绝对上风”战略，武力的使用特别针对具体的谈判目标，并且最终获得一个双方对冲突进行协商的政治结局。
在阿富汗问题上我们还没有到那一步。阿富汗战争已满11周年了。然而并没有出现战争已达痛苦僵局的迹象，至少对塔利班而言。如果有的话，塔利班组织早就在北约（NATO）撤军的愿景下猖狂起来。在不同种族部落里，塔利班组织逐渐被视为是民族解放的力量。许多有效证据显示了将会有一场令人不安的升级的动荡。
另外一个问题是面对塔利班武装力量而缺乏任何合理统一的联盟。[26]塔利班组织是一个完全不同的、管理松散的、派系林立的实体，不可能是一个可信的谈判伙伴。将“温和派”塔利班从中剥离可能会给严正谈判带来一丝希望，但是如此多的派系的存在意味着也可能存在许多潜在的破坏者，他们能轻而易举地摧毁任何处于萌芽期的和平议程。
因此，国际安全援助部队（ISAF）应当运用惩罚策略坚持到底来制造一场军事僵局，这有益于维护谈判的进行。同时，必须确定目标，即训练安全部队，使得他们能担负更大的责任并且最终全身心投入到镇压叛乱的行动中。只有当阿富汗政府及其防御能力足以承担这些关键核心安全能力的转移时，ISAF才可以撤离。
五、拉拢敌方邻国<\b>
“绝不退出”战略还必须寻求邻国来发挥与破坏者为敌的具有建设性的作用。在外交程序上，拉拢敌对的党派或者中立的邻国来消除冲突并稳定态势的问题已经不是第一次出现了，但它一直都令人头疼。需要使他们相信确实存在一个共同问题，只有双方联盟才能解决。
阿富汗的问题是：巴基斯坦希望在阿富汗成立一个友好的、即便是塔利班掌权的政府，用来牵制本国的普什图问题同时避开在喀布尔的亲印度政府，巴基斯坦与卡尔扎伊政府并无特别友好关系；印度的利益则相反，印度主要与北约合作来消除巴基斯坦对其的影响；伊朗的主要利益无关阿富汗政府的组成，而在于消除美国及NATO在当地的军事存在，虽然伊朗从未与逊尼派基地组织有过深交，但是它已经与卡尔扎伊政府有了强有力的联系；中国的利益在于防止激进的宗教运动控制阿富汗，因为在西部地区，中国发现宗教运动的影响逐渐增大而构成威胁，中国还想要避免印度在这些地区形成主导势力；塔吉克斯坦和乌兹别克斯坦则考虑到在北约中的塔吉克族和乌兹别克族的因素；美国的首要利益在于摧毁基地组织和塔利班组织，还在于维护美军撤离的安全（两者可能是互相排斥的目标），如果没有被下定义的话，民主在其意识形态中占据一定地位，但稳定性才更重要。
想要与该地区的明确的战略竞争对手达成协议似乎是不可能的。不过在其他剧烈冲突地带曾达成过此类协议。90年代早期，联合国安理会的5个常任理事国与东盟（ASEAN）的几个邻国曾在柬埔寨问题上存在很大分歧，甚至还有利益冲突。[27]美国巧妙地将这么多国家联合起来促成了一项大家都同意的方案。在20世纪最初的十年间，朝鲜在核武器问题上单枪匹马拖住了一群世界级领导人。不过常常发生利益冲突的5个国家在中美两国组织的六方会谈中集合在了一起。虽然朝鲜的核问题依然存在，可是六方会谈确实为将来的进程提供了基础性要件。[28]在60年代，从旧时代（殖民时代）和新时代（冷战时期）形成的领先国家设法克服在谈判解决老挝四面楚歌境地的方案上的分歧，即使未能持续很久。
无论在阿富汗内部发生了什么，没有“盛大的族长会议”就没有稳定可言，族长会议是关于针对来自周边以及遥远的大国势力达成内部和解并与其建立关系的会议。然而，考虑到存在区域利益甚至超越柬埔寨、朝鲜或老挝问题上牵扯的利益的分歧，非凡的外交技巧和领导力是必需的。
六、培养领导能力<\b>
近些年来，大量注意力集中在如何在饱受战争蹂躏的社会里发扬民主、建立负责任的政治体制和经济发展上。在布什政府时期，美军的任务从战时到战后稳定与重建期间出现增长。在像伊拉克这样的国家中进行国家建设的模式是二战后日本和德国做法的成功翻版。然而在奥巴马政府时期，这种早期的雄心抱负大量缩水，它反映了一个现实问题，即民主化是一个缓慢的文化、社会以及政治上的发展过程，并且不只是简单的实践公民权利和举行自由选举而已。它还包括了一个受拥护的公民文化的创造，此时公民学着成为在社会和国家的政治生活中的中产阶级中一员。进一步讲，只有存在一个强大完备的行政机关、监督机关以及对公众的需求和福利负责并基本不存在腐败徇私的审判机关时，民主才能在这个社会中得到发展。此外，它还需要领导者，他们能够团结那些参与国家建设的关键任务的人，并勇挑建立新体制的重担。
提升和培养强大的地方领导能力问题表明了对国际社会和干预行为的关注不够。从这个层面上，这是一个“隐藏的”当务之急，是一个关起门来进行安静谈话和暗地里抱怨外交的问题（正如维基解密启示录中证明的那样）。无论选举程序多不完备或者快速晋升有多不牢靠多不合适，公然表示想要在比赛形势变差时换人马通常被认为是失礼的行为。而鼓动更换领导人的行为更糟，该行为普遍被视为是冷战时期和美国外交政策遭受质疑的年代的遗留物，当时在中东地区、拉丁美洲和东南亚地区问题背后，有中央情报局（CIA）的并不那么神秘的手操控着。
不过除了去掉那些不负责任的、不称职的、不合作的或敌对的人之外，还有其他途径能够提升地方领导力。从确实出现过一些成功交接案例的殖民地自治化时代中，我们可以学到许多重要的东西。这些交接伴随着出现了一些强大的魅力领袖，他们能够联合当地人民，经受得住接踵而至的政治风暴，还建立了强大的国家。
Tony Smith细心观察了法国和英国的殖民地自治化的过程，他指出：“无论他们的价值观是什么，布尔吉巴（Bourguiba）、阿塔图尔克（Ataturk）、苏加诺（Sukarno）、恩克鲁玛（Nkrumah）、尼雷尔（Nyerere）、胡志明（Ho Chi Minh）、甘地（Gandhi）和博瓦尼（Houphouet-Boigny）的共同点是他们当时在民族独立上的领导能力，他们同时团结了在价值观与组织结构上的传统与现代群体，所涉范围之大以至解决了城乡之间的割离问题。”[29]这样的领导力对确保殖民者撤离之后的政治稳定非常重要。若没有此种领导力，体制就缺乏弹力，无法抵抗来自少数民族和宗派政治的袭击，它们曾导致了许多新兴国家的分裂。[30]正如美国与刺杀行为后统治南越的吴庭艳（Ngo Dinh Diem）及其军事强人的班子的历史经验所表明的那样，美国永远无法在限制战略选择的南越找到一个可靠的、合理合法的伙伴。这也使得越南战争成为一个站不住脚的战略。
殖民者能够“通过培养他们的继任者”来影响地方精英加强的过程。如Smith所说，“事实上每一次民族主义运动都会发生一次内战，这种内部分离使得殖民者在地方事务上拥有强有力的话语权。通过决定与谁谈判、经过什么程序将权力交接制度化以及新政权统治的领域范围有多大，法国和英国对殖民地自治化的过程起了决定性作用。”
如今，需要更关注那些曾被国际社会干预过的国家的领导力开发。它需要与那些有真正的政治才能的人谈判，并培养他们。这就需要外交技巧和不过度使用某位领袖的意愿。像阿富汗这样的国家需要能够桥接社会和种族分裂与城乡分离的领导者。因此正如英国和法国在其早期国家建设中所明确理解的那样，领导力的培养和继任是体制建设战略的必需品。
七、持久力与持久的力量<\b>
值得注意的是，在许多成功干预的案例中，“退出”不是战略的中心规则。二战后美军仍然在德国和日本驻守了60多年。而德国政府、日本政府及人民均对美军的存在表示热烈欢迎。美军作为一个风雨同舟的稳定因素而存在：从政治和经济崩溃的战后初期状况到近代的显著繁荣。这很容易导致人们在事后将德国与日本的重建视为一种命中注定。然而在当时人们却认为这两个国家的未来的不确定性很高。
在1953年的停战协议的支持下，美军同样在南朝鲜驻守。在当时以及随后的几十年里，南朝鲜政府独裁专制。然而由于经济回升，民主转型的时候到了。在1953年，没人知道2011年的韩国会是民主繁荣的。当时美国为了防止共产主义的北朝鲜征服南朝鲜而倾注了血汗和资金，但它并不想要草率的退出，这是正确的。美军作为一个坚定同盟的存在无疑激励了韩国政治和经济的积极发展。
当被要求离开时，美国也曾离开。随着1983年至1986年的“人民力量”革命对费迪南德·马科斯（Ferdinand Marcos）的专制统治的终结，菲律宾政府支持美军持续在战略价值已下降的克拉克空军基地（Clark Air Base）驻守，到了1991年美国关闭了这个基地。在1991年科威特从萨达姆的军事占领中解放之后10年里，美军在沙特阿拉伯的大量存在变成了对沙特政府的一项政治责任，而2003年的伊拉克战争恰到好处地为其撤离提供了借口。
急于退出会造成超出当地影响范围的后果。名誉对国家很重要。一个国家无能的历史行为会破坏其他国家政府在共同利益区与之进行冒险合作的意愿。给人以无能或者在逆境中不愿坚持的印象会使敌人更大胆。计算错误的代价很高。相比之下，“绝不退出”战略能阻止敌人继续反抗，而带他们进入谈判。
在那些国际社会曾进行但失败的国家里，最需要担忧的是变成另一个索马里——在霍布斯哲学意义上的一片“没有国家”的由无政府主义统治的土地。一旦出现错误，这样的领域会变成恐怖分子、海盗和其他没有政府负责的可输出疾病的繁殖地，因此国际上没人能处罚发生在这里的不良行为。
如今，若担忧交战费用的国际社会决定贸然撤离现在的伊拉克、阿富汗和海地，那么就有可能出现更多的索马里。这些地区会面临无政府状态和无领导状态的双重风险。
许多人被夺去生命，大量资金花费在愈发像是“不可能完成的任务”上。11年后，断言将来会怎么样依然为时过早。尽管如此，正如我们所讨论的那样，任何退出的决定与最终停战必须考虑到撤退的利弊。我们还同时提到不得不重新调整任务，缩减雄心壮志。对阿富汗等国而言，形成一个稳定的民主政府的要求太过严苛，不过也认为塔利班肯定能被打败。但是在时间、耐力、持续性和耐心固定的情况下，与塔利班打成平局的可能性更大。这反过来将有助于为谈判和政治解决创造合适的条件。这才是“绝不退出”战略的终极目标。
译者：上海金融与法律研究院研究助理 金珅亦
2013年02月04日
