形成于20 世纪80 年代初的“乡政村治”体制一方面使农村基层政府行政逐步迈入专业化、正规化建设的轨道，有利于提升农村基层政府的行政能力和绩效，促进农村基层政府由无限的管制型政府向有限的服务型政府的历史转型，另一方面也使农村基层政府面临诸如“责、权、利”失衡，缺乏有效的合法性生成和增长机制，职能转变滞后，功能定位欠科学，与国家和社会的利益脱节等多种矛盾和问题。在“国家社会化”的宏观思路下完善“乡政村治”体制，是现阶段农村乡镇行政体制改革的正确选择。
一、“乡政村治”行政体制产生的背景
20 世纪70 年代末80 年代初，在农民自发突破与党和国家自觉领导的双重作用下，中国农村兴起了以家庭联产承包责任制为主要内容的经济体制改革。经过短短的几年时间，全国农村绝大多数生产队都实行了家庭联产承包责任制。截至1983 年春，全国实行家庭联产承包责任制的生产队已占生产队总数的97.8％，家庭联产承包经营实际上已经成为中国农业的一种基本经营形式［1］。
以分散经营为基本特征的家庭联产承包责任制的兴起，从根本上动摇和冲击了农村人民公社体制。第一，家庭联产承包责任制的普遍实行从根本上动摇了人民公社制度赖以存在的经济基础。家庭联产承包从一开始就是以分户承包集体土地及其他生产资料为前提，农民也因此获得了对土地及部分集体生产资料的使用权及相应的受益权和转让权。在联产承包过程中，部分集体资产还折价转归农民和农户所有，后续的改革还允许对部分公有土地，如荒山、荒坡、荒水、荒滩进行拍卖，农民也因此获得了部分生产资料的占有权。这一切都触动了人民公社赖以存在的根基，瓦解了人民公社时期一大二公、高度集中的经济及组织基础。第二，家庭联产承包使农民获得了生产经营自主权，改变了人民公社时期的集中经营、集中劳动、统一分配的经营管理方式。第三，家庭联产承包使人民公社的管理功能迅速弱化，管理方式丧失效力。最为突出的表现是，随着家庭联产承包的实行，农业生产和经营管理的职能转到农民和农户手中，公社各级组织对农业直接经营管理及统一分配的职能随之消失。同时，由于农民和农户获得了经济上的自主权和独立性，农民的流动性增大，公社管理中所依赖的种种经济上的制裁和强制手段随之失效［2］。
为了适应农村经济体制改革带来的巨大变化，党和国家对农村基层治理结构进行了重大调整和改革，决定废除政社合一的人民公社，重建乡镇政权，实行政社分开，同时推行村民自治。1982 年4 月22 日，彭真在《关于中华人民共和国宪法修改草案的说明》中指出：“为了加强农村基层政权，健全农村集体经济组织，草案按照政社合一的原则，规定设立乡政权，保留人民公社作为集体经济组织。”“居民委员会、村民委员会是我国长期有效的重要组织形式，……是群众自治性组织。”［3］1982 年12 月，第五届全国人民代表大会第五次会议通过了新修改的《中华人民共和国宪法》。新宪法第95 条规定：“乡、民族乡、镇是我国最基层的行政区域，乡镇行政区域内的行政工作由乡镇人民政府负责，设立人民代表大会和人民政府”；第110 条规定：“农村按居住地设立的村民委员会是基层群众性自治组织”。1983 年10月12 日，中共中央、国务院下发了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，该通知指出，随着农村经济体制的改革，现行农村政社合一的体制显得很不适应。宪法已明确规定在农村建立乡政府，政社必须相应分开。当前的首要任务是把政社分开，建立乡政府，同时按乡建立乡党委，并根据生产的需要和群众的意愿逐步建立经济组织。要尽快改变党不管党、政不管政和政企不分的状况。政社分开、建立乡政府的工作大体上要在1984 年底以前完成。该通知还指出，村民委员会是基层群众性自治组织，应按村民居住状况设立。村民委员会要积极办理本村的公共事务和公益事业，协助乡人民政府搞好本村的行政工作和生产建设工作。此后，政社分开建立乡政府的工作迅速在全国农村展开，截止到1985 年底，全国共建立了79306 个乡，3144 个民族乡，9140 个镇［4］。在政社分开建立乡政府的同时，对乡以下的组织体制和管理机制也进行了改革，撤销了原来的生产大队和生产小队，建立了村民委员会和村民小组，截至1985年底，全国共建立了94 8628 个村民委员会、588 多万个村民小组。这样，在我国农村实行了二十多年的政社合一的人民公社的历史宣告结束，中国农村社会由此步入“乡政村治”的新时期。
二、“乡政村治”体制下农村行政的主要特点
所谓“乡政村治”，是指国家治理乡村社会政治事务时的制度化的机制与活动。乡政以国家强制力为后盾，具有高度的行政性和一定的集权性，是国家的基层政权所在；村治则以村规民约、村民意愿为后盾，具有高度的自治性和一定的民主性，是由村民自己处理关系到自己利益的基层社会事务活动［5］。与人民公社体制比较，“乡政村治”背景下的农村基层行政具有如下特点：
一是正规化。在“乡政村治”的治理结构中，国家农村行政体系建设逐步迈入正规化轨道。这不仅表现在基层行政组织恢复了人民政府的名称，更重要地表现在按照现代政府的基本要求改造基层行政组织，使其在机构、职能、财政等方面逐步实现规范化。在机构设置方面，根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》及中央有关文件的规定，乡镇政权由乡镇人民代表大会和乡镇人民政府组成，乡镇人民代表大会是乡镇的权力机关，乡镇人民政府是乡镇的行政机关。由于国家法律没有对乡镇政府的机构设置作出明确统一的规定，因此，乡镇村治背景下的乡镇政府机构设置往往因时因地而异。乡镇政府恢复重建初期，乡镇政府一般没有自己的内部机构，只配备乡镇长一人，副乡镇长1—2 人，文书、助理若干人。经过1986 年的“简政放权”改革，乡镇政府机构逐步膨胀。此后，又经过多次精简机构的改革，到目前，乡镇政府的内部机构一般为3 个左右，如安徽、湖北等省的乡镇大多设置了3 个综合性机构，即党政办公室、经济发展办公室、社会事务办公室。黑龙江省在乡镇机构改革中，要求每个乡镇党政机构合并设置2 个综合办公室，或设少量综合性岗位。在职能方面，乡政村治背景下的乡镇政府职能逐步向国家行政回归。1982 年制定的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》将乡镇政府的职能界定为：（1）执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；（2）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；（3）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（4）保障农村集体经济组织应有的自主权；（5）保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；（6）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；（7）办理上级人民政府交办的其他事项。在财政方面，根据1982 年《宪法》所确定的“一级政府，一级财政”的原则，1983 年10月12 日，中共中央、国务院发出的《关于实行政社分开建立乡政府的通知》规定：“在乡政府建立的同时，应建立乡财政及其预算、决算制度”，从此，乡镇财政的建立工作在全国普遍铺开。1985 年3 月，国务院发出《关于实施“划分收支、核定收支、分级承包”制度的通知》。1985 年12 月，财政部公布了《乡（镇）财政管理试行办法》，规定乡镇财政收入由国家预算资金、预算外资金和自筹资金三部分组成。乡镇财政管理一般有三种形式：第一，定收定支，收支挂钩，总额分成，一年一定。第二，定收定支，收入上交，超收分成，支出下拨，超支不补，结余留用，一年一定。第三，定收定支，收支包干，定额收缴。到20 世纪90 年代初，全国共设有4.6 万个乡镇财政所，拥有工作人员25 万人，平均每个财政所5—6 人。从1993 年2 月开始，乡级财政陆续建立了12 600 个国库［6］。通过组织、职能、财政等方面的建设，农村基层行政组织迈入了正规化的轨道，乡镇政府成为国家行政体系的重要环节。
二是专业化。从制度设计的层面看，“乡政村治”背景下的乡镇行政是一种专业化的国家行政。其一，在组织结构上，乡镇行政组织表现出一定的“离异化”特征。根据亨廷顿的观点，现代政体区别于传统政体的重要标志之一是结构的离异化。“政治现代化包括划分新的政治职能并创制专业化的机构来执行这些职能。具有特殊功能的领域——法律、军事、行政、科学——从政治领域分离出来，设立有自主权的、专业化的但却是政治的下属机构来执行这些领域的任务。”［7］人民公社实行的是“政社合一”、“党、政、经一体”的体制，国家行政组织并没有表现出结构上的离异性，而是与集体经济组织以及其他党政机构高度融合。废除人民公社制度以后，乡镇政府至少在成文制度安排上实现了与集体经济组织以及乡镇其他党政机构的相对分离。其二，与结构上的离异化相联系，乡镇行政组织不再像公社时期那样四面出击，到处伸手，样样都管，而是逐步回归其“正业”——依法履行国家行政职能，代表国家管理本辖区内的行政事务，成为专司国家行政职能的基层组织。其三，农村基层行政权表现出一定的专属性。根据新的制度安排，一方面，乡镇政权体系中，行政权由乡镇政府集中行使；另一方面，乡镇以下的基层组织虽然负有协助乡镇政府实施行政管理的法定义务，但不得以自己的名义直接和主动行使国家行政权。①
三是扁平化。公社体制下，国家对农民实行的是多层次的科层化管理。在一般情况下，作为国家正式政权组织的公社并不直接面对农民个体，而是通过生产大队—生产小队等基层组织体系与农民发生关系。而改革之后，政权组织与农户之间的经济组织不复存在，农户处于一个开放的社会环境里，政权组织体系的行为直接达至农户［8］。乡镇政府代表的国家行政与农民处于“面对面”的交往关系之中。这种“面对面”的扁平化管理体制，一方面有利于加强基层政府与农民之间的联系，另一方面也增加了国家行政的成本与难度。
四是柔性化。“乡政村治”背景下国家行政的柔性化主要表现在乡镇政府实施行政管理的方式和手段上。公社时期的意识形态和管理体制决定了当时农村基层行政管理手段和方式的刚性化或强制性特征，命令、强制、制裁或处罚是公社时期农村基层组织最常见的管理方式和手段。公社制度废除以后，农民吃、穿、住、行不再像公社时期那样依赖于基层组织并受到组织的严格控制，他们因此而由公社时期的“组织人”变成了社会人，他们与基层政权之间的关系不再具有公社制度下的组织属性，而只剩下管理和服务的属性。这种关系性质的变化，使得农村基层政府所熟悉的强制性管理方式和手段在相当程度和范围失去效用和合法性。在这种背景下，农村基层行政方式和手段逐步呈现柔性化发展趋势，乡镇政府越来越多地采用一些非强制或弱强制的方式和手段来履行自己的职能，如行政指导、行政奖励、行政合同等等。②
三、“乡政村治”行政体制的积极意义
“乡政村治”背景下的农村基层行政体制具有多重积极意义。
首先，有利于农村基层民主的发展。人民公社是一种全能行政体制，在这种体制下，农村社会被彻底国家化，完全没有其独立的政治生活空间。公社体制内的民主制度安排也因为政治的行政化或行政对政治的吸纳而有名无实。人民公社制度废除以后，国家行政发生了纵向上回撤和横向上收缩的变化。所谓纵向上回撤，是指国家体制内的行政组织设置止于乡镇一级，乡镇政府不再有国家行政意义上的“下级”组织。所谓横向上收缩，是指乡镇政府的职能范围的收缩，由公社时期的全能行政逐步转变为有限行政（公共行政）。国家行政的上述变化，为农村基层民主的发展腾出了必要的空间。事实上，农村村民自治民主制度的发展之所以成为可能，与改革后农村基层行政组织体制与职能的调整密切相关。
其次，有利于增强国家行政的渗透能力。公社体制虽然高度国家化，但是，由于“三级所有，队为基础”的组织体制，加上社会交往条件的限制，各个组织往往自成体系，形成自我封闭的社会，并阻隔着国家行政权力的渗透。而改革之后，在政权组织与农户之间的经济组织不复存在，农户处于一个开放的社会环境里，国家行政组织的行为可以直接达致农户，农民则直接面对以强大国家权力为后盾的行政组织体系［ 8］。从积极意义上说，强大的国家政权与弱小农民的这种直接“面对面”，可以大大增强国家行政对农村的渗透能力，保证党和国家意志在农村的顺利贯彻。
最后，有利于加强和改善农村基层政权建设。公社体制将国家政权组织与集体经济组织两种性质与功能完全不同的组织合二为一，既阻碍了集体经济的发展，也影响了农村基层政权自身的建设。撤社建乡以后，乡镇政府成为专司国家行政职能的基层政权组织，国家可以根据公共行政的基本要求并结合农村基层行政的特点以及农村经济社会发展的需要，有针对性地构建和调整乡镇政府的组织结构，优化配置乡镇政府的人力资源和行政职能，不断完善乡镇政府的工作制度和行为规范，使乡镇政府更好地发挥其行政功能。
四、“乡政村治”行政体制面临的矛盾和问题
与公社体制相比，改革后的乡镇行政体制是一种历史的进步。但是，随着时间的推移以及农村行政环境的变化，“乡政村治”背景下的乡镇行政体制也面临诸多矛盾和问题。
其一，乡镇政府权小、责大、能弱。完备的政府必须是权、责、能相对一致的政府。但是，改革后设立的乡镇政府却表现出权小、责大、能弱的特点。权小，主要是指乡镇政府缺乏独立的行政决策权和行政执行权。在现实生活中，乡镇政府的主要工作是执行县级政府的命令，没有多少独立的决策权，也没有多少需要独立决策的事务。即使是在行政执行层面，乡镇政府的地位也往往被同级党组织所取代。责大，就是乡镇政府在国家行政体系中居于基础和末梢地位，国家在农村的各项发展目标计划和任务最终都要通过乡镇政府加以贯彻落实。乡镇政府直接面对农民，担负着传达和落实国家意志、推动地方经济社会发展的重要职责。能弱，是指乡镇政府缺乏完成承担任务的手段和条件，特别是财政能力弱。随着20 世纪90 年代以来中国现代化的加速，乡镇政府所承办的上级政府的任务愈来愈多。与此同时，设置于乡镇的实力性机构，如财政、工商、税务、公安等部门愈来愈多地实行垂直式领导，属于县的派出机构，这一体制性变动在进一步加重乡镇政府责任的同时，进一步肢解了乡镇政府的权力，缩小了乡镇政府的权限，乡镇政府权力的运行难以发挥整体效能，弱化了乡镇政府的治理能力，由此使乡镇政府的权责能不均衡状态更为突出［9］。
其二，现行体制下的乡镇政府缺乏有效的合法性生成和增长机制，导致其行政过程中的阻力日益增大。政府治理的有效性与政府是否具有政治上的合法性以及合法性的程度密切相关。政府合法性的生成受制于多种因素和条件，其中，授权关系或权力来源至关重要。就中国农村基层政府而言，其权力来源主要有两种途径：一是自上而下的国家授权关系，二是自下而上的社会授权关系。从政治合法性生成的角度来说，自上而下的国家授权虽然不能说毫无意义，但却不具有决定意义。对基层政府合法性生成起决定性作用的是自下而上的社会授权关系。“政治合法性通过广泛代表社会利益并为之提供公共服务，因而获得政治支持的途径而达到。”［10］55 社会授权关系的作用在于防止权威和社会利益的脱节乃至对立，进而避免地方权威与社会利益的脱节积累引致的政治冲突和治理困难。“因此，以制度化的方法确立权威的社会性来源，强化权威的社会基础，是基层长治久安的根本。这需要将政治变革适时地推进为社会变革——建立社会个人或组织权利对公共权威的确认和授权关系，用这种授权保证基层政权与授权人利益的紧密联系，从而迫使它（不得不）为授权人服务。”［10］43 然而，新中国的基层政权建设恰恰忽略了社会授权关系的重要性，以自上而下的国家授权取代了自下而上的社会授权作为基层政权的权力基础，结果导致基层政权与社会利益的结构疏离，基层政权的政治合法性受到削弱。公社时期，这个问题在强大的行政控制下被暂时掩盖起来。改革后的农村基层政权依然没有建立有效的社会授权机制，难以获得基于政治合法性才可以在强制之外获得社会服从的威望力量，加之后公社时期的乡镇政府不再拥有公社体制的超强的行政控制手段和能力，这就大大增加了乡镇政府行政的阻力和难度。
其三，管制与汲取的功能定位导致乡镇政府机构反复膨胀。改革后，农村基层政权组织的功能发生很大变化。随着人民公社的解体，乡镇政府不再具有组织生产和分配等经济功能，同时，村民自治制度的推行也使原来由基层政权统一行使的一部分公共管理权力回归社会。这些变化本来可以使基层政权保持“瘦身”。然而，现实的情况却是，改革后乡镇政府一直没有走出机构与人员的膨胀—精简一再膨胀的循环怪圈。撤社建乡初期，乡镇政府的机构与人员都比较少，一般只设1 个乡（镇）长、1—2 个副（镇）乡长和几个助理，乡镇政府一般没有内设机构。20 世纪80 年代中期以后，乡镇政府机构逐步开始膨胀，而且膨胀的规模与速度不断加大。20 世纪90 年代以后，在国家的推动下，乡镇政府经历了数次机构精简改革，但每次改革的成果都难以保持长久，一旦改革成果松动、自上而下的压力解除之后，很快又回到机构精简以前的状态，甚至比原来更加膨胀，仿佛一节弹簧一样压得越短松开后反弹得越长［ 11］。导致乡镇政府机构反复膨胀的原因是复杂的、多方面的，其中最根本的原因与乡镇政府的功能定位有关。中国近代以来开始的国家政权下乡尽管在具体方式上表现出不同的特点，但其动机都是相同的，即“国家需要以更好一些的方式来控制地方社会，以便从那里获得更多的资源”［12］。这种情况说明，控制与汲取是国家对农村基层政府的基本功能定位。改革后建立的乡镇政府也不例外，维护农村的社会稳定、保证国家的税费收入依然是乡镇政府的基本职责与功能。但是，与公社时期的基层政权不同，乡镇政府在进行控制与汲取时所面对的不再是具有严密组织性的农民团体，而是处于分散状态的农民个体，这种情况大大增加了乡镇政府的控制与汲取成本，直接导致了乡镇政府机构与人员的膨胀。
其四，新体制下的乡镇政府日益脱离国家和社会，逐渐演变成一种具有自己特殊利益的集团，在很大程度上阻隔了国家行政向农村的渗透。正如有学者所指出的:“以各种各样的方式，基层政权正在远离国家利益，同时也没有贴近社会利益，他们日益成为脱离了原来行政监督的、同时未建立任何社会监督的、相对独立的、内聚紧密的资源垄断集团。”［10］75 以往，国家各级政权组织成员都属于“吃皇粮者”，由国家统一提供其收入。这种体制使得各级政权组织的成员高度依附和忠诚于以中央政府为核心的国家组织体系。
在改革以后，政权组织内部开始出现了分化，地方和基层政权的经济自为性增强，地方、基层政府不仅有必要而且有能力“敛财”，这种情况导致的结果之一就是地方，特别是基层政权组织的利益化倾向。这种倾向既阻隔着权力的集中，即“上有政策、下有对策”；又限制着权力的渗透，即“中央的经是好的，下面的和尚将经念歪了”。如果说传统国家中阻隔国家权力集中和渗透的只是非正式和非组织形态的“胥吏”，那么，当下中国阻隔国家权力集中和渗透的则在相当程度上来自于正式和组织化的基层官员。这是改革后乡村治理体制面临的新挑战［8］。
五、“乡政村治”行政体制改革的宏观思路
为了解决“乡政村治”行政体制面临的矛盾和问题，近年来理论界和实务界进行了许多有益的探索，提出了多种改革的方案和思路。从宏观视角看，“乡政村治”体制的改革思路大致可以概括为以下几种：
1.“国家化”的改革思路。所谓“国家化”，即加强国家对乡村社会的控制和整合作用。具体而言，就是主张将乡镇政府建设为一级完备的政府组织。在乡村关系上，这种思路主张村委会准政权化，赋予村委会一定的行政强制权，使村委会具有一定程度的政权性质和地位［13］，甚至可以考虑将“乡政”下沉到原行政村一级，将“村治”局限在自然村之内［14］。这种“国家化”改革思路主要是基于以下三个方面的现实原因：一是由于县乡之间的行政压力型体制，乡镇政府“权、责、利”难以一致，往往是“权小、责大、利弱”；二是由于条块分割管理体制，乡镇政府的权能容易被县级职能部门设在乡镇的“站所”所肢解、架空，而成为一级不完全的政府组织；三是乡镇政府由于行政的需要（特别是征税收费、计划生育、社会治安的需要）和工作的便利，总是千方百计地控制村级组织，使其成为自己的下级行政单位。
2.“去国家化”的改革思路。在“去国家化”改革思路中，最典型的是乡镇“撤销论”和“自治论”，主张将国家基层政权退回到县一级。有趣的是，论证这种“去国家化”改革思路的是两个相对或相反的理据：一是现代性的理据，即民主发展理论、市场经济理论和市民社会理论(包括NGO、治理理论)，二是传统式的理据，即中国传统社会“王权止于县”，乡村社会处于事实上的“自治”状态。
3.“国家社会化”的改革思路。所谓“国家社会化”，主要是“国家”权威的社会化和职能的社会化，通过“国家”与社会之间的互动、合作进行共同治理。与“社会国家化”相反，“国家社会化”实质上是一种“国家”的自我转型，国家权威不是从外部强制性地“嵌入”乡村社会，而是植根于乡村社会，与乡村社会相融合；“国家”的职能从“管治”转向“服务”、从“统治”转向“治理”，从而建构一种“社会化国家”，这种国家“与以阶级统治为本质的旧国家相比，它成为非政治性的‘新国家’，从高踞于社会之上，君临于人民之上的庞然大物，向着贴近社会、服务人民的方向转化”［15］。“国家社会化”与“去国家化”不同的是，前者主张将“国家”融于“社会”，后者主张将“国家”从“社会”中撤退出来。
笔者认为，“国家化”和“去国家化”的思路都在不同程度上脱离了当前中国农村社会的实际。一方面，经历了三十多年的系列改革之后，国家与农民的关系已经发生了巨大而深刻的变化，以控制与汲取为核心的传统行政职能需求逐步淡化，以“强权”、“扩权”为取向的“国家化”改革思路已经失去了现实依据。另一方面，“三农”问题依然是制约我国经济社会发展的瓶颈，在当前农村社会自治能力普遍较弱的情况下，破解“三农”问题，加快农村经济社会发展，显然离不开政府的策划、组织和推动。从这个意义上讲，“去国家化”的改革思路是不可取的。在笔者看来，相比较而言，“国家社会化”的思路总体上不失为一种可行的选择。至于应当如何进行“国家社会化”的改革，笔者将在另文中做专门的讨论。
【注释】
① 改革后的乡（镇）、村民委员会、村民小组基本上由人民公社的公社、生产大队和生产小队的建制延续而来，除了正式的政权组织以外，村民委员会和村民小组都担负着一定的行政功能，具有准行政和类行政组织的特性。政权组织的体制性权力虽然上收至乡，但功能性权力仍然延伸到农户。参见徐勇：《政权下乡：现代国家对乡土社会的整合——农村基层政权建设的国家视角》，载于《贵州社会科学》2007年第11期。
②行政指导，是指行政主体基于国家法律、政策的规定而作出的，旨在引导行政相对人采取一定的作为或者不作为，以实现行政管理目的的一种非职权的行为；行政奖励，是指行政主体为了表彰先进、激励后进，充分调动和激发人们的积极性和创造性，依照法定条件和程序，对为国家、人民和社会作出贡献或者模范地遵纪守法的行政相对人，给予物质的或者精神的奖励的具体行政行为；行政合同，是指行政主体以实施行政管理为目的，与行政相对人就有关事项协商一致而达成的协议。参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2005年版，第278、347、334页。
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