内容提要：探索改革开放40年来中国行政体制改革的基本逻辑，有助于在实践层面确定推动改革的根本动力，在理论层面识别影响改革方向的变量与机制，在认识论意义上达成知识有效积累的前提。通过反思已有的“政府职能转变”与“政府责任建设”的逻辑，并回顾我国系列行政体制改革中的案例，改革的基本逻辑可以建构为：改革行政体系以使其能够有效执行中国共产党旨在解决社会主要矛盾的策略。以推进国家治理体系和治理能力现代化为目标检视这一逻辑的启示，则“行政”的内涵应跳出狭义政府的局限，行政效能的提升必须依靠党的引领和统筹。
关 键 词：行政体制 基本逻辑 主要矛盾
在改革开放四十周年即将开启之际，其间不断前行的行政体制改革又开启了新的篇章——党的十九届三中全会上通过《深化党和国家机构改革的决定》(以下简称“《决定》”)。这被认为是在以往党中央部门四次机构改革和国务院部门七次机构改革的基础上，继续“推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革”。有研究已经注意到了此次改革与以往不同的特征及其重要意义(汪玉凯，2018)。然而，一旦强调某次改革的特殊性，为历次改革提供一以贯之的解释就会变得更加困难。比如，长期以来，政府职能转变被认为是推动中国行政体制改革的重要动力，党的十八届三中全会也提出“政府职能转变是深化行政体制改革的核心”。但在《决定》中，此次国务院机构改革是“以加强党的全面领导为统领，以国家治理体系和治理能力现代化为导向，以推进党和国家机构职能优化协同为着力点”的。在政府职能转变之外，加强党的领导以及推进国家治理体系和治理能力现代化究竟如何影响了我国近四十年行政体制改革的路径选择？本文认为，回答清楚这个问题，才能为中国的行政体制改革提供一个准确的基本逻辑。
一、为什么要探索行政体制改革的基本逻辑
探索改革开放四十年来中国行政体制改革的基本逻辑，在实践层面上是要寻找推动改革的根本动力，在理论层面上是要确定影响改革方向的变量与机制。在认识论意义上，澄清基本逻辑则是相关知识得以有效积累的前提。
毋庸置疑，持续深化的行政体制改革是中国政府得以成功主导国家现代化进程并不断取得经济社会发展成就的重要原因。改革催生出变化的问题、丰富的对策经验与教训，这些被认为是产生有中国特色的行政体制改革理论的必要条件。但迄今为止，学术界还没能将上述必要条件转化为有效的理论建构。这表现为已有研究更倾向于对改革的目的、内容和效果进行描述及归纳，却很少提供清晰的逻辑来解释归纳出的共同特征，并由此形成可检验的理论假说。没有从归纳思维向演绎思维的进阶，中国的行政体制改革研究就无法启动“提出假说——检验假说——修订理论”的知识创造与积累模式。结果是，研究一方面只能亦步亦趋地套用现成理论来诠释改革的进展，暴露出深受诟病的理论创新乏力问题；另一方面，又不能对新的改革方向以及可能遭遇的挑战做出预判，暴露出前瞻性不足、难以指导实践的问题。
有针对性地反思已有研究、概括中国行政体制改革经验的主要路径，可以更清晰地映衬出探索基本逻辑的价值与意义。“政府职能转变”和“政府责任建设”是通常在研究中概括中国行政体制改革经验时遵循的主要路径。“政府职能转变”采用了相对狭义的“政府”概念，将行政体制改革的经验概括为不断转变、优化政府职能，从而适应经济社会发展的需要。从1988年第一次以“政企分开、下放权力”为目标提出转变政府职能，到2008年确立建设“服务政府、责任政府、法治政府、廉洁政府”的长期任务，20年间的行政体制改革确实呈现出政府职能由直接进行经济建设向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变的清晰轨迹。同时，职能转变必然引发政府在机构编制、职责分工、管理方式和自身建设等方面的系列变革，这进一步增强了以政府职能转变为动力解释中国行政体制改革进程的说服力。但是，要将因经济社会发展变化而进行的政府职能转变作为行政体制改革的基本逻辑，还欠缺一些要件。
首先，对经济社会发展变化的内涵缺少统一的界定。检验“政府职能转变”的逻辑，需要厘清特定时期经济社会发展变化的内涵，从内涵的变化推定政府职能的转变，再把有关职能转变的假说同现实中实施的改革方案进行比对。所以，不统一界定经济社会发展的内涵，用政府职能转变来解释行政体制改革的逻辑就无法被检验，缺少了基本逻辑在形式上所必需的科学性。事实上，沿着“政府职能转变”路径解释改革的文献，是通过对历次改革所面临的经济社会发展状况逐一进行“特殊”(ad hoc)界定，才得以完成对相应的政府职能转变假说的检验。尽管它们的检验结果可以从经验层面为“政府职能转变”路径提供支撑，却由于不能把一连串的特殊性内涵界定装进一个统一的逻辑表述中，而无法克服之前所说的基本逻辑缺陷。
其次，“政府职能转变”的经验解释能力也存在明显不足。比如，1982年的机构改革，是我国进入改革开放时期后的第一次机构改革，历时三年，成效显著。但当时并没有“政府职能转变”之说，因而必然还有其他的动力在推动改革。再比如，1982年、1988年、1993年和2018年的四次机构改革都采用了党中央部门和国务院机构改革协同推进的模式。比照其余单独进行的国务院机构改革，这种模式的成因是什么？“政府职能转变”尚未能就此提供一个清晰的、一致的解释。
相对于“政府职能转变”，“政府责任建设”采用的是一个广义的、包涵所有行使公共权力的党政部门的政府概念。沿着这条路径，行政体制改革是在广义政府不断优化政府责任三要素(基本责任、履行责任的制度机制以及实现责任的能力)的过程中得以持续深化的(杨雪冬，2018)。其中，经济社会的发展在客观上产生了优化政府责任的要求，执政党对前述现实要求的回应则在主观上更新了有关政府责任边界的判断；客观发展的要求与主观判断的更新，共同推动了历次行政体制改革的发生。
强调执政党与政府责任理念的更新对统领行政体制改革方向的作用，是“政府责任建设”路径对“政府职能转变”路径的重要补充和发展。在中国党政一体、党领导一切的政治格局下，必须重视党对行政体制改革的要求，才可能建构起一个对现实有充分解释力的逻辑。例如，为什么会出现党中央部门和国务院机构改革协同推进的模式？它的解释就必须考虑到党以内部制度改革来带动、保障行政体制改革的动机，以及党对于以往政府职能改革“单兵突进”经验教训的总结。
但是，同“政府职能转变”一样，“政府责任建设”的逻辑表述形式和经验解释能力也存在着缺陷。首先，作为推动行政体制改革的主观动力，执政党究竟以何种标准来与时俱进地划定政府责任的边界，“政府责任建设”尚未给出简明且可检验的表述。以“全心全意为人民服务”的总体表述作为标准，虽然具有普遍的解释力，但却难以区分不同时期政府责任的差异，无法检验行政体制改革具体内容同执政党对同时期政府责任判断间的联系。其次，明确将政府责任建设定位为统领行政体制改革的目标，始于2006年9月温家宝关于“加强政府自身建设，推进政府管理创新”的电视电话会议讲话，在讲话中他第一次正式提出了责任政府的目标。到2008年中共中央《关于深化行政管理体制改革的意见》发布，建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府更是成为了指导未来改革的明确部署。然而，在更早期的改革文本中，政府责任建设的思维更多是以“责任追究制”“问责制”“行政责任制”等任务表述得以体现的；更有甚者，在诸如1982年机构改革的文件中，这种表述也完全没有得到体现。缺乏对改革经验的完整解释能力，也使得政府责任建设难以成为支撑改革的“基本逻辑”。
综上所述，表述形式与经验解释力的缺陷，造成了现有的、对中国行政体制改革的主流解释还不足以成为理论建构的基点，即本文所要探索的基本逻辑。但梳理已有解释的得失，却有助于明确探索所应遵循的原则——必须能够体现党的统领这一体制特征；必须能够在实践中检验逻辑内的因果关系表述；必须满足改革动力与行动间的合理时序。下文将基于这些原则，尝试建构四十年来中国行政体制改革的基本逻辑。
二、如何建构行政体制改革的基本逻辑
体现中国共产党对四十年来行政体制改革方向和进程的统领，应该是建构行政体制改革基本逻辑的首要原则。在经验层面，这符合“党领导一切”的中国特色，也切合历次行政体制改革文件所描述的总方针，是不容忽视的基本事实；在理论层面，行政科学脱胎于政治“头脑”驾驭行政“肢体”的二分关系(Wilson，1887)，明确政治权力如何塑造行政结构，同样是无法逾越的问题；特别是考虑到中国国家治理体系中长期存在的“把有关的行政管理问题转化为政治问题”(周雪光，2011：80)①的惯性，党如何在政治与行政议题间进行切换，更具有重要的研究价值。在“政府责任建设”路径中，党的统领作用已经得到初步体现，未尽之处在于没能阐明党对经济社会发展状况所做出的判断究竟是什么？这种判断又以何种机制来统领行政体制改革的方向。
长期以来，中国共产党是通过对社会主要矛盾的定义来概括其对经济社会发展状况的判断，借以明确自身阶段性的政治任务和使命的(陈晋，2017)。这种判断一旦形成、政治任务和使命一旦确立，党就要运用政治权力，将全社会、特别是国家治理体系内的资源和力量向解决社会主要矛盾进行凝聚。行政体制作为国家治理体系在横向和纵向上执行任务所凭借的重要力量，自然要成为解决社会主要矛盾时凝聚的对象。同时，新的社会主要矛盾的出现和解决，必然意味着针对原有矛盾的资源与力量配置需要在部门和层级间加以调整，行政体制改革便应运而生。1956年党的八大在我国进入全面建设社会主义时期后，首次明确提出了当时的社会主要矛盾“已经是人民对于建立先进的工业国的要求同落后的农业国的现实之间的矛盾，已经是人民对于经济文化迅速发展的需要同当前经济文化不能满足人民需要的状况之间的矛盾”。其后二十多年间，行政系统内大量具有经济管理职能的部门的增设，就集中贯彻了党借助行政手段直接推动工业化进程的政治意图。1981年党的十一届六中全会将当时的社会主要矛盾定义为“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”。要解决当时面临的“新”主要矛盾，党依然需要行政体制力量来自上而下地贯彻意志、输送资源；另一方面又需要行政体制适当的退出和转型，从而激活、培育市场和社会力量。
于是，在其后三十多年的行政体制改革进程中，我们既看到了党政部门之间及其内部的机构精简、效能提升、责任优化，又看到了它们对市场和社会推行政企分开、简政放权、职能转变。到党的十九大，社会主要矛盾被重新评估并表述为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。从“物质文化需求”到“美好生活需要”，人民期望的内容更广、层次更高，随之而来的是价值观对期望的统领和塑造作用更加凸显。从解决“落后的社会生产”到解决“不平衡不充分的发展”，党凝聚力量不仅要完成突破“点”的任务，还要在协调、增强各种力量的过程中，实现由点及面、由量到质的跃升。为此，新的行政体制改革必须涵盖党政军群整个国家治理体系，必须成为一场“全方位”的“深刻变革”(汪玉凯，2018；刘鹤，2018)。
以党对社会主要矛盾的定义为基础来建构行政体制改革的基本逻辑，不仅可以充分体现党对于改革方向和进程的统领，还能提供对经济社会发展状况的动态判断，可以结合不同时期的改革内容，实现对基本逻辑的事实检验。从党的十一届六中全会开始，历次党代会都要重申“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”，直至党的十九大提出新的社会主要矛盾。但是，这种对社会主要矛盾“质”的判断的延续，是同对其“量”变积累的认识相并行的。每一次重申的语境都会发生变化，每一次“基本都要指出中国特色社会主义建设事业在发展中具有了一些新的阶段性特征，然后在社会主要矛盾前面加上‘仍然是’，或者在后面缀上‘没有变’……中国特色社会主义建设的阶段性特征越来越明显，社会主要矛盾确实隐含着将来会出现转化的可能”(陈晋，2017)。如下文所示，不论是“人民日益增长的物质文化需要”，还是“落后的社会生产”，都可以找到一些被广泛采信的测量标准。采用这些标准，便可以直观呈现出社会主要矛盾的动态变化及阶段性。相应地，不同时期行政体制改革的重点是否回应了上述动态变化，便可以在对比中得到检验。
在1981年党的十一届六中全会提出“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”时，逐步摆脱“文革”动荡的中国刚刚经历了自1978年以来人均GDP增速年均6.7%的恢复性快速增长，特别是农村生产秩序的恢复和农副产品的增产，已经使支撑人民基本生活需求的第一产业在整个GDP中的占比从1978年的28.2%提升到了1981年的31.9%。但是，主要受计划体制影响的第二产业产值占比畸形偏高以及第三产业发展羸弱的状况，严重制约着社会生产活力的释放和它对需求的满足。身处这样的情境来解决社会主要矛盾，执政党首先需要行政体系恢复秩序来重建其组织力量(李文钊、毛寿龙，2010：53)，然后需要体制的改革来使行政体系的力量发挥更具效率，最后就是需要行政体系向市场和社会放权来激发活力。再对比1982年机构改革时改革领导体制，精简机构和人员，大幅撤并经济管理部门、下放经济管理权限的主要内容(郭建平、樊石虎，2010)，行政体制改革使“行政体系有效执行党旨在解决社会主要矛盾的策略”的基本逻辑便得以验证。
篇幅所限，本文无法逐一呈现基本逻辑在历次行政体制改革具体语境中的检验过程。但不妨再选取1988年和2018年这两次相隔三十年却都涵盖党中央组织结构与政府机构的改革，通过比较，进一步挖掘以党对社会主要矛盾的判断为基础建构基本逻辑的价值。首先，两次改革分别落实了之前党的十三大和十九大提出的“政府改革”与“机构和行政体制改革”的要求，一方面验证了基本逻辑提出的“改革回应党的统领”的因果关系；另一方面，作为改革动力的党的统领，在会议召开和文件制定上都明确先于后续改革行动的实施，检验了基本逻辑在改革动力与行动间提供合理时序的能力。更重要的，两次改革均涉及党中央组织结构改革与政府机构改革的协同，而这恰恰是之前提到的“政府职能转变”路径在解释力上的盲区，也是展现基本逻辑独特价值的窗口。
回顾1988年政府机构改革的主要内容：第一是提出了政府职能转变的目标，其核心在于政企分开、下放权力；第二是确定了建立一个符合现代化管理要求的，具有中国特色的功能齐全、结构合理、运转协调、灵活高效的行政管理体制。而此前作为统领此次改革的党的纲领性文件，十三大报告明确强调了“实行党政分开”是“进一步下放权力”和“改革政府工作机构”的前提。当时社会主要矛盾的发展呼唤着“建立和培育社会主义市场体系”──1988年，中国国内生产总值首次突破15000亿人民币，第三产业产值占比首次突破30%②，改革初期对经济秩序的“重建”已经具备了启动“重构”的条件；同时，政府部门运用间接管理进行宏观调控的工作专业性显著提升，党政不分造成了“专业职能与政治功能之间的紧张关系”(杨雪冬，2018)。值得注意的是，党政分开的初衷是来提升“政府工作的统一和效能”并“更好地实现党的领导作用”，即同步优化党政两个组织体系各自动员、配置资源的能力，服务于社会主要矛盾的解决。这一初衷的提出以及随后对党中央机构中领导小组和办事机构的撤销、合并，直至国务院机构的改革、精简，共同勾勒出社会主要矛盾的阶段性特征、党的分析和回应以及行政体制改革三者间的逻辑联系。
相比之下，党的十九大报告作为统领2018年机构改革的纲领性文件，其中深化机构和行政体制改革的议题，是以加强党的集中统一领导为根本保证的。报告中，新的社会主要矛盾已经转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。当“日益增长的物质文化需要”升级为“日益增长的美好生活需要”时，中国社会已经完成了由温饱型向小康型、由低收入型向中等收入型的跨越。摆脱基本生活物资匮乏而获得的自由，加上全球化、信息化的世界潮流的影响，不仅激发了人民对美好生活的需要，更重要的是让这种“需要”的内涵高度多元化。而“需要”内涵多元化的本质恰恰是价值观的多元化。众所周知，作为国家权力的“四肢”，依靠一元的命令——控制机制运行的行政体系，基本无法满足同一任务下多元的需求。一旦陷入困境，它要么需要其他治理机制的协助(如市场和社会)；要么需要国家权力的“大脑”——政治来塑造多元价值观的优先级，从而为多元需求排序，并逐一满足。
面临新的社会主要矛盾，通过强化党的政治引领来塑造社会主义核心价值观、塑造美好生活需求的内涵，恰恰是对行政体系所面临的巨大挑战的一种及时的回应。同样，“不平衡不充分的发展”既反映出原有行政体系任务优先级不合理、激励扭曲的问题(周黎安，2014)，也暴露出行政、市场、社会三类治理机制在解决具体问题时的错配和边界不清(俞可平，2018)。而没有党的政治领导，行政体系内部的监督与激励制度改革和行政治理机制的边界优化，同样无法真正实施。对此，党回应的策略便是“统筹”，基于统筹来整合、优化包括行政体系在内的各种治理资源，通过党的集中领导将其汇聚到社会主要矛盾的解决中去：统筹各类机构设置，统筹党政部门权力，统筹各类编制资源，从而形成科学合理的管理体制③。在此，行政体制改革方案对党旨在解决新的社会主要矛盾的策略的回应性，进一步得到了体现。
三、构建行政体制改革基本逻辑的启示
本文认为，改革开放40年来，我国行政体制改革的基本逻辑是——“改革行政体系以使其能够有效执行中国共产党旨在解决社会主要矛盾的策略”。如前文所示，这一基本逻辑对不同时期的行政体制改革事实具有更普遍的解释力，而且在形式上更符合可验证的科学规范，理论内部驱动改革的因素同改革的行动间也形成了更加合理的时序。当然，探索行政体制改革基本逻辑的意义不应局限于对既有事实的科学解释，更需要总结在基本逻辑建构与完善过程中获得启示，丰富有关中国行政体制改革的知识，从而推动有中国特色的社会主义行政体制改革理论的发展。
党的十九届三中全会的《决定》指出，新的党和国家机构改革是“以国家治理体系和治理能力现代化为导向”的，由此形成了将行政体制改革及其基本逻辑置于国家治理视域下进行检视的必要性(杨开峰，2018)。在治理理论中，行政既指向国家治理体系自上而下、分层分权的纵向结构特征，又指向国家治理能力依靠“命令和控制”来获取力量的一种机制。在中国，组成国家治理体系的党政军群四类组织，各自内部都有行政的治理结构。此时，国家治理能力的现代化便有赖于四类组织内部行政效能的整体提升。政府内部行政效能提升的经验，如人员的专业化、权力下放和绩效评估等(敬嘉、王浩，2017)，必须在其他三类组织中得到扩散、推广和创新，才能最大化行政体制改革对国家治理能力现代化的贡献(俞可平，2018)。因此，将行政狭义理解为政府行为并将行政体制改革单一解释为政府机构及管理制度改革的做法，既有悖于治理理论对于行政的解读，也不符合我国行政体制改革的基本逻辑。
“行政”在英文中对应着“executive”和“administration”。前者在三权分立的语境下指向狭义的政府，后者则在“政治—行政”二分的语境下指向科层制(bureaucracy)。在之前的中国行政体制改革研究中，特别是将“政府职能转变”作为解释改革的基本逻辑的文献里，行政即是狭义的政府。这种定义行政的方式，造成了一种理论困境，即中国共产党引导行政体制改革的特色，无法契合于西方三权分立的话语体系。结果是“政府职能转变”的逻辑无法解释党中央组织结构改革与政府机构改革的协同，更无法解释《决定》所启动的、涵盖党政军群的全方位改革。而在本文提出的基本逻辑中，党解决社会主要矛盾的策略一旦确定，首先是要通过国家治理体系的各个部分自上而下地得到执行。党的策略不同，执行所涉及和依赖的国家治理体系的组成部分也会有差异，这都需要根据策略相应调整其内部的行政治理结构，以行政效能的提升保障策略的有效执行。因此，行政体制改革实际上是作为执政党的中国共产党，将自身的政治意志转变为国家意志后，相应寻求国家能力提升的行为。既然是以国家能力提升为目标，行政体制改革就应该着眼于整个国家治理体系的行政效能提升，而不止于政府内部的职能转变。赋予“行政”更准确的内涵，认清其作为国家治理体系的结构特征与作为国家治理能力的机制特征的双重价值，才能理解为什么深化行政体制改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求(丁薛祥，2018)。
既然构建行政体制改革的逻辑有助于首先厘清国家治理体系与治理能力现代化语境下“行政”的内涵，那么接下来的问题便自然是这一逻辑对行政效能的提升有具有怎样的启示。在西方行政学研究中，要提升行政机制“命令和控制”的力量，首先应着手建立韦伯式的所谓“理性官僚制”，实现行政人员的去政治化与非人格化；然后是基于行政职能不断提升行政人员的专业知识和技术水平；最后是持续优化绩效评估与问责体系。回顾我国行政体制改革进程中旨在提升行政效能的做法，“法治政府”“服务型政府”“责任政府”等目标的提出，恰恰是对西方“理性官僚制”思路的回应与借鉴，也非常符合前文中提到的职能转变和责任政府建设这样的解释逻辑。但在本文构建的改革逻辑看来，“理性官僚制”的取向明显忽略了中国情境中党的政治意志及其统领作用对行政效能提升的决定性影响。在理论层面，周雪光(2011)和郑永年(2018)等学者已经指出，在中国高度中央集权的国家治理结构中，脱离了政治权威的统领，行政体系的专业化和法治化便难以实现；在实践层面，十八大以来，党和国家领导人越来越直面国情中各类国家机关共同组成“广义政府”并且“承担着无限责任”的现实(王岐山，2017)，更加强调通过加强党的领导、实施党的机构的改革以及对党的国家监督来优化顶层设计，切实提升行政效能。在经验层面，全面比较历次行政体制改革的成效可以发现：为行政效能大幅提升打开窗口的，首先是党的统领这一政治因素；而党政分开、孤军深入的政府改革，往往成效不彰，至多取得边际意义上的改进。
比如，党的十一届六中全会提出“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”后，党“以经济建设为中心”的应对策略要求行政体系的力量从建设全能型国家转向以经济职能为轴心整合政治与社会职能(林尚立，2006；杨雪冬，2018)。正是党以政治意志推行的专职化导向，为行政效能改进营造出了持久而稳定的环境，行政体制改革的成效才得以积少成多。相比之下，十六大以后，虽然党对行政体系力量的凝聚又经历了向以社会职能为轴心整合政治经济职能的转变，但由于政治意志的推行被更多局限在政府体系内的职能转变和责任构建，其他国家治理体系组成部分中行政效能的提升便缺乏动力，反而牵制了政府改革的深化。其突出表现就是整个党政系统重管理、轻服务的弊病很难通过当时的机构和机制改革得到克服。十八大以来，党内问责的加强结合信息技术支撑下的电子政府和网络问政平台建设，再次打开了行政效能显著提升的窗口。由于国家治理体系的各组成部分普遍建立了党组织，多数情况下，其各级行政首长又是党组织的负责人，全面从严治党实际上是强化了党来统领庞大的行政体系进行专职化转型的“拉力”。同时，党对于技术进步和公众参与的开放态度，又使得行政体系的信息公开和社会的舆论监督成为行政效能提升的强大“推力”。正是这种上下政治合力的形成，才使得“简政放权”和“服务型政府建设”等行政体制改革难题得到了有效破解。
综上所述，建构行政体制改革的基本逻辑，对于理解国家治理体系和治理能力现代化同行政体制改革间的关系具有重要的启示。行政既是我国国家治理体系的结构特征，又是国家治理能力汲取力量的机制。为此，中国的国家治理体系和治理能力现代化的确带有重塑“行政国家”的意味。然而这种重塑并非对某种既有模式的恢复，而是在中国共产党解决社会主要矛盾的政治意志统领下不断进行的行政体制改革，重塑的过程不能停歇，也没有终点。同样，“行政国家”在党的统领下，只能代表整个国家治理体系和治理能力中以行政为结构和机制的部分，它的效能能否显著提升，更多依赖于党的政治意志的贯彻与统领。
改革开放四十年来，中国行政体制改革的基本逻辑是：改革行政体系以使其能够有效执行中国共产党旨在解决社会主要矛盾的策略。这一基本逻辑可以更加全面、科学、合理地解释我国行政体制改革的事实，更充分地体现了中国共产党对于改革的统领，同时揭示了国家治理体系和治理能力现代化对深化改革的必然要求。从基本逻辑出发回顾行政体制改革的历程：实践中，改革的动力来自于党提升行政体系凝聚力量、执行政策的效能的需求；理论上，党对于社会主要矛盾及其阶段性特征的判断同改革的时机、对象和内容一起，构成了中国行政体制改革研究中最核心的因果关系；而在知识层面，行政的内涵和提升行政效能的正确路径，都通过持续改革得到了拓展和明确。
尝试建构行政体制改革的基本逻辑，并借助开放的讨论使其更加完备，同样有助于研判当前和未来行政体制改革可能遭遇的挑战，思考相应的对策。面临新的社会主要矛盾，党的解决策略要求国家治理体系各组成部分的行政结构与效能在党的统筹下实现全面优化与提升。而我国行政体制改革的经验表明，行政体系的专职化、全面从严治党的政治拉力和社会监督的外部推力是优化行政结构、提升效能的正确路径。随之而来的挑战是：“不平衡不充分的发展”的成因，既包括之前整个行政体系的过度专职化(如各组织机构普遍强调和重视自身的经济发展职能)，又包括部分行政体系的专职化程度不足(如群团组织联系和服务群众功能的弱化)，改革必须实现国家治理体系内部有分工的专职化才能提升各部分的行政效能。党在统筹这种包涵多元专职化要求的行政体制改革时，必须处理比以往更复杂的决策信息。
更值得注意的是，十八大以来全面从严治党的政治拉力大大提升了我国行政体系的效能，理应成为未来行政体制改革借鉴的经验。但必须看到，以党的政治问责带动行政问责从而提升行政效能的路径，在实际运行中存在驱使党员干部以行政机制代替市场机制和社会机制，追求短期效率、忽视长期效果的风险。这可能造成市场和社会治理中的过度行政化，模糊行政的边界。如何依靠群众路线和社会监督，在运用党的政治统领提高行政效能的同时，避免行政力量的滥用和越位，也将成为中国行政体制改革的一个开放性问题。
①周雪光在谈及中国国家治理模式如何处理维护中央权威与实施地方有效治理这两个目标间的紧张关系时指出，同西方科层制将所有的政治问题转化为行政管理问题的定式不同，中国的科层制习惯于将有关的行政管理问题转化为政治问题，通过政治动员和运动式治理来解决中央权威与科层理性间的冲突。
②数据来源：中华人民共和国国家统计局国家数据(http://data.stats.gov.cn/)。
③“决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利”，《人民日报》，2017-10-19。
