［内容提要］转型过程中的中国处于社会矛盾的凸显期，其根本原因是国家权力和权能配置不合理，公共权力和职业权力因缺乏有力制约而被滥用。因此，“十二五”时期要从根本上解决复合性社会矛盾，就应在宪法和法律的框架内，重构中国的权力体系及其运行机制，使得公权力能按规范的轨道运行。
［关键词］社会矛盾 权力体系 运行机制 党的建设
21世纪初爆发的百年不遇的国际金融危机，冲破了我国经济高增长掩盖下的行动、政策和体制偏误，使渐进式改革固有的过渡性结构和秩序的弊端迅速显露：利益诉求多元、权力制约乏力、腐败现象蔓延，导致当前社会矛盾和冲突剧增；而分配不公、物价高涨、贫富分化也把民众心理搅动得动荡不安。那么，是什么因素生成了这些问题，主要根源在哪里？我们认为，导致我国当前社会矛盾和冲突剧增的根本原因，是公共权力配置不合理，公共权力和职业权力缺乏有力规制；失去规制的权力催生了体制、政策和行动偏误，从而酿就了改革和发展过程中矛盾与冲突的易发多发。因此，“十二五”时期要从根本上解决大量存在的复合性社会矛盾，就应在宪法和法律的框架内，重构中国的权力体系及其运行机制，保障经济发展、社会稳定和政治安定。
一、当前社会阶段及社会矛盾的特征
经过30多年的改革和发展，目前我国已步入复合性“社会转型”阶段，即发展方式转型、政府职能转型和社会管理转型相互叠加、交织和渗透的阶段。这个阶段，社会主义市场经济体制和民主政治体制基本建立，但以中产阶级为主体和公民自治为特征的现代社会体制则刚刚起步，渐进式改革步入深水区和敏感期，各种体制、制度和政策处于过渡状态，新旧特征同在，利弊要素并存。受这些因素的深刻影响，当下我国社会各种矛盾与冲突集中显现，政治、经济、文化和社会领域出现一定失序现象。新近学界提出的“中等收入陷阱”、“社会转型陷阱”等解释框架，就是这种社会失序现象的概括性反映。如果可以进一步归纳的话，当前社会矛盾主要表现为四个“更为明显”：
1．社会利益分化更为明显。改革开放后，在开放搞活和“一部分人先富起来”政策的鼓励下，一部分人通过辛勤劳动、艰难创业、财产收益，一些人通过投机取巧或灰色收入，确实先富起来了。特别是那些垄断企业的高管们，巧借名目攫取巨额国民资产；部分重权在握的党政官员，利用职务权力收受贿赂，已经成了千万甚至亿元富翁。而那些缺少机会或能力，又没有创业资本和开拓胆识的人，则一直处于受富人“剥削”的低收入状态。加之国民财富分配政策调节不利，“共同富裕”杠杆至今尚未较好启动，使得社会利益分化日益加剧，地区、行业、部门、个人之间的贫富差距越来越大。据统计：我国的城乡差距，20世纪80年代是1∶1．8，目前是1∶3．3(如果加上各种福利保障及其他公共服务，差距达到6倍)；地区差距，2002年是1∶13；收入差距，当下低收入者和富人的收入差距在20倍以上；行业差距，现在是1∶15。有人估计，中国收入最高的10%家庭与收入最低的10%家庭的人均收入相差65倍。到2010年，中国的千万富豪总计达到96万人，其中资产超过亿元的有6万人，96万富豪的平均年龄仅为39岁。这样长期积累的财富分配不公，必然在弱势群体中产生某种悲观情绪和仇富心理，处理不好就会酿成社会矛盾。事实上，当前许多地方发生的社会矛盾，都与收入和财富分配制度有某些关联，甚至有些就是由于分配不公直接引发的。
2.官民关系分裂更为明显。腐败是对人民群众权利和利益的双重剥夺，人民群众最痛恨腐败。近些年，由于我国处于体制转轨和社会转型期，政策法律和体制机制处于过渡阶段，权力寻租等腐败行为仍有可利用的机会和漏洞。所以，尽管党和政府高度重视反腐倡廉建设，坚决查处各领域、层级的腐败案件，但当前反腐败的形势和任务依然严峻，并且出现明显的“群蛀化”、“落势化”、“隐蔽化”特征，而且有从消费享受型向资本积累型转变的倾向。纪检机关披露的案件表明，几乎每件征地强迁、工程发包、政府采购、违规用人、国资出让等案件背后，都有官商勾结、行贿受贿等腐败行为作支撑或注脚。过去查处的高官腐败案件，涉案金额千万元就震惊中外了；而近年查处的同类案件，涉案金额上亿元的却并不鲜见。有经济学家估算，近年来国有资产每天流失1亿元，每年365亿。根据王小鲁2010年发布的《灰色收入与国民收入分配》研究报告，2008年中国居民的“隐性收入”为9．3万亿元，其中“灰色收入”为5.4万亿元。目前，我国的官民比是日本的27倍，行政管理费用是美国的3倍、印度的4倍；三公消费2009年就达9000个亿。腐败现象蔓延及其导致的社会资源和权益配置不公，必然造成干群关系的紧张甚或对立。在部分群众眼里，党政官员大都是“腐败分子”，台上坐着的没有“好人”。因而，政府的号召他们不听，政府的道理他们不信，少数人有意与官员作对，甚至利用与自身利益不相关的群体性事件发泄怨恨。可以看出，有效抑制公权力被滥用，应该是化解新时期复合性社会矛盾的重要突破口。
3．利益集团对抗更为明显。社会成员之间的结构性联系，实质是由财富占有状况所决定的成员之间社会地位的差异。李实先生2007年的调查指出，当年所计算的基尼系数是0．48，但如果加上对高收入人群的收入估算，基尼系数可能上升到0．52—0．53。现阶段，由于财富分配不公和腐败屡禁不止，加之权贵资本肆意横行导致的经济畸形发展，酿成了精英集团与普通大众、国企高管与民企老板、“官二代”与贫家子弟、党政官员与平民百姓之间日趋激烈的集团对抗。各种精英集团凭借其占有的大量社会财富和权力资源，对权力运行和公共选择过程的影响较大；而普通工人、农民则经常处于“被代表”、“被决定”地位，由此造成了精英与平民之间的关系断裂和潜在矛盾。民营小微企业在与国有大企业和权贵资本的博弈中，因于权力和资本的缺失而始终处于被动地位，虽然它们对国家税收和百姓就业贡献较大，但却不得不承担传导来的国企高运作成本，而在获得优质资源和赢利能力方面则永远是弱者。“官二代”和“富二代”可以随意选择发展途径，而贫家子弟却没有“资格”与之竞争，他们只能在社会底层悲愤地呻吟和呐喊。不难发现，“社会冲突发生的根本性原因是社会分化造成的社会群体利益的对立，不平等系统中被统治者的相对剥夺感与不公正感上升”，从而导致不同社会利益群体间的矛盾对立甚至激烈冲突。
4．矛盾交织并存更为明显。现代社会是高度一体化的综合体，任何国家的经济、政治、文化和社会建设，都经常而紧密地联系在一起。随着社会主义市场经济体制的逐步完善，我国社会生活“四个多样化”趋势仍在不断发展，社会建设的“四个一体化”战略也在不断推进，从而带来整个社会活动的高度复合化和一体化。在有些地方，原本涉及群众生产、生活的经济问题，由于处置不当而转化为重大政治或社会问题，三重性质叠加后处理起来相当棘手。一些应该行政调节的信访案件，因为久拖不决而不得不诉诸法律调节，甚至成为多层级调处的“双调节”案件，造成相当大的政治和经济成本。不仅如此，某些看似平常的个体案件，由于处理不当而迅速上升为群体事件或恶性突发事件，造成难以挽回的损失和影响。2008年发生的“瓮安事件”，起初只是个普通治安案件，但由于当地警方工作不细及态度不端正，加之社会上谣言弥漫和家属处事方法不当，最终酿成了一起参与人数众多、财物损失巨大、社会影响广泛的严重打砸抢烧突发性暴力事件，在国内外引起较大反响。由此看来，在社会主义市场经济和民主政治体制下，社会矛盾的性质不是一成不变的，有些可能会随着主客观变量的影响而发生根本性质变。
二、社会矛盾突发的根源分析
那么，为什么在人们得到的权利越来越实，得到的福祉越来越多的情况下，社会矛盾和冲突也同向度地大量增加呢？透过复杂多变的表象我们发现，目前我国社会矛盾和冲突所以大量涌现并胶着并存，绝不只是渐进性改革和高速度发展导致的自然现象，更多的则是由于权力配置不合理，公权力运行失序造成的必然后果。特别是实际上的公共权力部门化、部门权力私人化现象，使得被滥用的公权力成为引发社会矛盾的总根源。对此，可以从三个侧面具体分析：
1．组织权能混乱。在宪政民主体制下，政党、国家、企业、社会的权力配置应当规范而均衡，各种权力之间的关系和边界比较清晰，它们共同支撑社会的有序运行。当前，由于我国处于体制和社会转型过程中，新旧体制和机制的要素混杂在一起，使得同级各种政治、经济和社会组织的权能界定不清，权力错位、缺位、越位现象同生并存，且相互间经常陷入博弈与争斗状态。首先，政党与政府职能不分。虽然党中央对党政职能有过总体界定，但因为没有一套相应的操作规程和运行机制，所以现在从上到下仍旧是党政职能不分，多数地方和部门还是党组织全权管理公共事务。由于党组织包揽多数公共权力，却又羞答答地操作权力，导致公权力的运行时常“掉档”或“跑偏”，因而造成社会矛盾并站在群众的对立面；而作为协调利益关系和维护公共秩序的主体，各级政府组织则比较超脱和清闲。其次，政府与市场权能不清。各级政府经常以加强宏观调控为由，随意干预市场运行，并且既当“裁判员”又当“运动员”，多数情况下取代了市场配置资源的功能。政府天生的扩张性和GDP导向，恰好与热衷于“大”的国有经济一拍即合，政府经常以直接投资的方式把优质项目和资源给予国有企业。这种行为既干扰了市场秩序，也滋生了腐败问题，从而引发了许多社会矛盾或冲突。“今天中国经济显露出滞胀的风险，民间内需始终难以提振，结构失衡依旧，正是过去数年‘国进民退’的必然结局。”⑦再次，政府与社会职能混杂。政府作为公共产品的供给者，既没有提供社会管理科学化的制度和规范，也没有积极培育社会组织，而是采取计划经济的做法，事无巨细地管理基层社会事务。这样一来，政府该办的事情没办，自治组织该行使的权力却被剥夺了，不但搞乱了基层社会秩序，而且埋下了大量诱发社会矛盾的隐患。
2．公共权力异化。从本质上说，公共权力是公民主权让渡的结果，国家机关和领导干部应该是公民的公仆，公共权力理应是为人民服务的工具。但在现实生活中，有些领导机关和领导干部颠倒了角色定位，把人民赋予的权力视为自己凭能力、运气或资本获得的私有财产，且在缺乏约束的情况下经常滥用公权力，从而诱发了许多社会矛盾和冲突。一是国家权力官僚化。有些地方和部门官僚主义严重，决策和处理问题不从人民利益出发，也不认真广泛地听取基层意见，而是凭自己的感觉和好恶决定问题。有的甚至置基层和群众的利益于不顾，站在给予好处的既得利益集团的立场上作决策，既扰乱了公共秩序又打破了社会公平，直接引发了不同社会阶层之间的矛盾和冲突。二是公共权力私有化。在有些地方的党政领导机关，部门的权力被主管领导或直接责任人高度垄断，并经常由他们凭自己的意愿或潜规则行使。领导或“哥们”来办事特别痛快，其他人办事则经常遇到冷眼冷面；有好处什么事情都可以办，没好处应该办的也不办。当前社会上盛行的“要好处”、“送红包”等行贿受贿现象，就是公共权力私有化的典型反映。行贿受贿现象的规则化和普遍化，说明公共权力的私有化已经到了非常严重的地步。三是集体权力垄断化。长期以来，民主集中制这个党和国家的根本组织制度被异化为个别人对权力的垄断，有些“一把手”以集中为由垄断地方或部门的重要权力。他们不但独揽财务和人事等管理权，而且直控征地、项目、招标等审批权，“一手遮天”成为“显规则”并被常态化，公共权力变成了个人的独有资源。异化后的公权力既导致公共资源分配的严重不公平，又滋生了大量的寻租腐败现象，从而酿成了严重的社会矛盾与冲突。
3．权力制约缺位。我国政治规制的设计违背了权力运行的逻辑，制约权力始终没能上升为立法主旨，权力运行缺乏相互间的有力制衡，因而使公共权力成了“脱缰野马”。一方面，由于监督是滞后性约束，加之政治过程中信息不对称，就使得公权力始终“一条龙”式地直线运动，从决策到执行都由同一主体操作。在不受内部有力制约的情况下，许多权力主体的私欲都可能在权力运行过程中实现。这样一来，原本是维护公平正义的工具的公权力，反而成了制造社会不公、贫富不均的机器。另一方面，由于缺少内部强有力的制衡，公权力的行使非常容易偏离理性轨道，出现偏误、漏洞和缺陷也就成为必然。有时政出多门，同级党政机关的政策和制度相互掣肘，无形中制造了许多社会矛盾；
有时下位政策抵制上位政策，用所谓“创造性”取代上级的政策约束，“中梗阻”现象随处可见。有些政府工作人员怕解决矛盾得罪人，怕处理问题丢选票，遇到矛盾或问题经常推脱不办，使有些社会矛盾在量变中发生质变，而且耗费的各种成本也比较高。
历史和现实表明，权力具有天然的扩张性、诱惑性和腐蚀性，不受制约的权力必然走向腐败。当前我国所以出现交叉并存、错综复杂的大量社会矛盾，都是“权力惹的祸”，都是由于改革滞后而导致的权力配置不科学所酿成的。所以，要解决当前社会存在的大量复杂矛盾，根本出路在于深化改革，重构中国的权力体系及其运行机制。
三、公共权力结构的调整重构
近代以来的社会发展史，本质上是一部公权力配置的演进史，权力变量既是诱致社会矛盾的根本滥觞，又是化解社会矛盾的有效工具。政治实践表明，管控公权力这种具有支配其他社会资源能力的资源，道德说教和事后监督的作用不大，惟有构建靠权力、权利和法律制约权力的约束体系，才能使公权力成为人民利益的驯服工具。
“通过对权力运作的严格细致界定，建立刚性的权力监督制约机制。”改革的核心任务，就是科学地配置权力资源。因此，必须深化我国“精英治理”和“大众治理”相结合的现行体制，加快推进政治、经济、社会体制改革，进一步优化权力资源的结构配置，塑造公共组织的先进品质或服务质量，从而有效化解和减少社会矛盾。
1．必须用权力制约权力。公权力被滥用，一般在权力行使过程中缺少有力制约时才能发生。因此，用相同量级的权力制约权力，是防止权力被滥用的最有效手段。这就要求我们把制约权力作为执政党和国家立法建制的主旨，建立起全过程、规范化的权力制约结构，防范权力运行中的脱轨和偏差。一是上下分权。依照宪法和法律，科学界定各级党政机关的职责权能，应该是哪个层级的权力，必须由哪个层级独立规范地行使，上级机关只负责对其实施有效监控。建立权力的纵向制衡机制，完善权力主体履行职责保护制度，防止公权力以“戴帽审批”或“领导默许”等名义被越级滥用。对任何纵向越权行为，必须坚决依宪法和法律调查处理，严肃追究权力主体的法纪责任。二是平行分权。加快推进政治、经济和社会体制改革，推进以权力适度分散为导向的党政分开、政企分开和政社分开，理顺地方同级组织的权力关系，形成从一元走向多元的权力主体结构，便于他们在博弈中相互制约。当前，应加大党政职能分开和发育社会组织的力度，还原政府和社会应有的权力，实现地方同级组织权能的理性均衡配置。要以决策程序和议事规则为有效载体，科学界定党委与政府、政府与企业、国家与社会的权力边界，使各种权力在自身的轨道上有序运行。三是内部分权。推进地方以上党委权力配置体制改革，由同级党的代表大会设置和选举全委会、常委会和纪委会，分别行使党内的决策、执行和监督权力，并对产生它们的代表大会负责和报告工作，在发展党内民主的同时有效抑制权力滥用现象。建立行政系统的决策权、执行权、监督权分立机制，科学分解决策权、执行权各运行环节的具体权能，最大限度地裁减职务自由裁量权，依靠相同量级的权力制约权力。完善资源配置的招投标机制和程序，实行政务透明公开化、法制化和规范化，随机抽取人大代表、政协委员参与决策和执行的全过程，对公权力的运行实施多种渠道的融入性制约与监督。
2．必须用权利制约权力。现代民主政治是契约政治，公权力必须从属并服务于产生它的公民权利。只有让公民在权力结构中居于主体地位，社会利益的公平分配才具有现实性，社会和谐稳定才有深层次的结构性保障。因此，一要深化选举制度改革。完善公民的法定性选举权能，大力拓展“公推直选”、“两推一选”的范围，通过民主遴选机制扩大公民参与领导干部的选拔，落实和彰显人民群众的主体地位。建立人民及其代表联名提请罢免国家公职人员制度，给人民群众选择公仆的权力和机会，真正行使当家作主的权利。二要建立人民监委会制度。将政府的监察和审计机构转并人大常委会内设的人民监督委员会，行使对党政领导机构及其领导干部的监察职责。创设重大事项决策的人大审批制度，政府做好调研、立项、预算等基础性工作，提请同级人大常委会进行多预案投票表决，然后将决策方案转交政府去执行。三要推进官员财产公示。下定决心，推行公职人员(包括本人、配偶、子女)年度个人财产报告制度，把大额资金、存款、有价证券、房产、汽车等的变动情况，向组织说明且公布于众，并由纪委或巡视机构定期按比例抽查审核。通过上述制度性渠道，让人民群众通过权威机构和法律渠道参与干部管理，实现他们的民主权利并共享改革和发展成果。
3．必须用法律制约权力。法律是国家和人民的意志与权力的体现，是规范主体正确行使权力的依据和准绳，并对制约权力有强制性和权威性等功能。在社会和政党双转型期，更应该强化法律法规对公共权力运行的制约，并以此为基础建构起良好的社会公共秩序。一要健全制度防腐法规体系。鉴于当下腐败现象的复杂性、隐蔽化等特点，要以建立健全惩治和预防腐败体系的各项制度为重点，以制约和监督滥用公权力为核心，以提高制度的执行力为抓手，大力推进反腐败制度建设。特别要增强制约、监督和惩处的针对性，加大预防和惩治措施的强制力，进一步巩固党的群众基础和执政地位。二要坚持依法管理领导干部。完善德才兼备、以德为先的选人用人机制，多途径、全方位考察干部的政治素养和道德品质，提防私欲膨胀、投机取巧、德行不佳的人混进领导干部队伍。建立党政领导干部契约化管理制度，依据岗位职责标准选拔干部，按照职责目标、中心任务、纪律要求签署任职契约，并进行规范的绩效和品德管理，有效约束领导干部的履职过程。定期分析确定公权力职位风险度，据以采取现身说法、经常提醒、跟踪警示等办法，有针对性地对党员干部进行反腐倡廉教育。三要加大惩治腐败工作力度。建立广泛监督、有案必查、敢用重典的制度，不论是什么领域、哪级干部、背景多深，发现腐败行为都要认真严肃查处，并按量罪上限适法定罪，坚决抑制腐败案件屡禁多发势头。建立案件查处追踪问责制度，对扣压、隐匿、瞒报群众举报和拖延立案、限事办案、大事化小等行为，必须坚决追究各环节当事人的法纪责任。
4．必须用舆论制约权力。现在是互联网支撑的信息社会，公众舆论不但有快速在大范围传播的可能性，而且有多路径“刨根问底”的搜索功能，故而被人们誉为“第四种权力”。健康的公众舆论在很多国家、行业和部门，对党政官员或其他领导干部都会形成巨大压力，促使他们严格约束自己的公务行为。鉴于此，应该扩大党政机关工作过程的民主透明，接受公众和媒体的广泛制约与监督。一方面，要推进党务政务公开化。各级党政机关，应该拓展党务政务公开的内容和范围，完善新闻发言人和新闻发布会制度，办好办活政府网站，建立和完善行政服务中心，实行“开放性”、“一站式”、“可视化”审批和服务，持续增强工作的透明度。凡不涉及国家安全的内容，都应该按规定全面对社会公开，有效解决政治过程的信息不对称问题，并认真接受社会和媒体的广泛监督。另一方面，要强化公共性舆论监督。党委和政府的干部管理监督机关，应该采取微服私访等方式，经常深入民间公共领域，利用咖啡馆、茶馆、酒吧、休闲广场等私人聚会场所，以及网上论坛、聊天室、博客、手机短信等载体，广泛收集各方面舆情信息，从中寻找滥用职权等腐败案件线索。发现问题，必须及时组织力量查处，使公权力腐败现象无任何藏身之地。
［作者简介］刘建明，中共黑龙江省委党校《理论探讨》杂志主编，编审；马国钧，黑龙江省委巡视组副组长。
