内容摘要：由于规模之巨，大国具有全球性的影响力。它既能够促进又能够遏制全人类的进步，因此，人类需要设计一套政治制度，确保大国沿着人类进步的积极方向前行，使它成为全人类幸福和繁荣的主要动力和保障。在现实生活中，单一权威中心的单一制和多中心的联邦主义通常被作为安排大国政治生活的制度选择。由于担心多元化带来社会失序，前者以自上而下的决策体制应对之，提倡中央与领袖的权威，遏制个人权利和自由；与单一制相反，后者鼓励多样化，保护公民自由权利，通过中央与地方政府之间的平等竞争，实现权力制衡。表面上看，单一制在解决大国问题方面似乎有超强的能力，然而，这种制度不仅恶化了大国潜在的自然问题，而且限制了大国解决自然问题的能力。相反，联邦主义既能克服大国的规模障碍，又能够降低因资源匮乏而造成的人为灾难，更重要的是，它能够充分地释放大国人民应对危机的潜力。如果大国试图寻求持久的幸福与繁荣，联邦主义制度是一项应然的政治选择。
关键词：大国问题 单一制 联邦主义 自由权利 权力制衡 持久繁荣
在国家建设的历史上，大国权力安排的制度设计大致上出现过两种截然相反的政治选择，一种是单一制，另一种则是联邦主义制度。这种制度选择对大国甚至全球来说至关重要，因为不断深化的全球化进程拓展与加深了国家与国家之间的经济、政治和文化联系，国家的利益常常超出了传统的主权意义而成为一个国际化的问题。在这种背景之下，大国如何在人类进步过程中发挥重要的促进作用，不仅繁荣本国而且惠泽全球，政治制度的选择是一个关键的选项。
单一制的政治逻辑
规模问题是大国制度设计所面临的共同情境。无论是联邦主义大国还是单一制大国，其政治设计的出发点，都是为了规避和解决规模障碍。规模障碍不仅仅是地理上的，在单一制大国看来，社会的巨型结构才是危机产生的真正根源，它们被看作是阻碍大国繁荣的“罪魁祸首”。基于此，大国所构想的制度必须能够消弭多元因素导致的社会冲突和危机。因此，崇尚权威的大国试图建立一套自上而下的单一制度，以应对来自社会的挑战。在这套制度中，只有一个权威，地方依附于中央，个人服从于国家，抑制社会多样化的发展，通过制造中心权威，维持全国表面上的政治与社会和谐。
单一制的制度结构建立在以下六个基本定理之上：一、整体利益是政治设计的基本单位；二、政府或少数精英人物是所有人利益的最好判断者；三、精英人物既适合当法官又可以同时是当事人；四、政治领袖是人类善的践行者，具有天生的救世主气质，即使有权力欲，也可以通过良心来自我遏制；五、社会冲突是政治统治的大敌，国家能力的重要表现是看它能否有效地通过强力控制冲突的发生，进而保持一个和谐一致的社会秩序；六、权威必须集中配置。根据上述六大定理，大国安排了一套自上而下的统治制度，希望通过这种单一中心权威制造大国繁荣。
一、“大拇指”政治
林德布洛姆曾经指出，大国政治制度的特征是存在着一个发育良好的“大拇指”，通过这只有力的“大拇指”自上而下地引导社会发展，可以对社会施加高度集中的压力。［1］“大拇指”政治的目的是希望政治和社会更像一个整体，而不是存在着若干个与中心权威相抗衡的分散的权威。在政治精英们看来，如果大国能够实现政治和社会的一体化目标，规模问题就不会成为影响大国发展的障碍。但是，“大拇指”良好发育的结果是其他“手指”的弱小甚至不发育。尽管表面上看来，政治和社会的整体性特征明显，然而，其他“手指”的政治功能由于“大拇指”的过度发育而基本上被扼杀或替代了，当大国面临危机时，实际上它只能依靠那只粗壮的“大拇指”。
大国的规模现状使得“大拇指”尽管粗壮却难以有效地引导社会发展，甚至统治者和民众所期望的政治秩序也难以实现。从处理信息这个角度观之，不难发现“大拇指”政治的局限性。大国政治信息的处理主要依靠两个系统来完成：一是作为政治系统组成部分的地方政治子系统，二是政治系统之外的社会系统。在“大拇指”发育粗壮的情况下，作为其他“手指”的地方政治系统和社会系统不具备处理信息的基本能力，因为这些“手指”缺少敏感性，对信息反应迟钝，它们向政治中心输入的信息既迟缓又不准确。这给大国处理问题带来了极大的困难。大国的许多危机事件通常是这类原因引起的。因此，在社会复杂化、分化程度和信息化程度越来越高的情况下，大国需要大大增加政治感受器的敏感性。［2］从决策的角度而言，信息失真在单一制大国里是一个普遍现象。这种单一中心的决策模式制度性地、同时也是人为地制造问题，那些在多中心制度决策模式中不成为问题的问题，在单一中心决策模式下就是一个问题，而且通常会演变为一个全局性的问题。
二、权力—责任政府
民主—联邦主义政府是围绕公民权利来构建的，政府的责任是建立在对公民负责的基础之上的，而专制—单一制政府主要是围绕权力来配置它的政治要素和制度。这种制度的中心任务是如何保证政治精英永久性地垄断政治权力；它的责任机制依靠严密的等级制来维护和推动，通过下级对上级的政治忠诚来实现；下级精英的政治责任就是绝对地服从于上级精英；地方精英的政治责任就是绝对地服从于中央精英。单一中心的制度只建立起一套封闭的、系统内的单向责任机制，它不受制度外特别是社会的监督和制约。整个官僚等级机构不必向权利主体负责，而只需对上一级的权力主体负责。民主政府不仅是一种对公民负责任的政府，而且是一个对公民选择能够做出持久回应的政府，在罗伯特·达尔（Robert
A.Dah）l看来，这是民主的一个关键性特征。［3］
责任政府是民主的一个重要特征，但不是民主的全部，真正的民主政府不仅是一个责任政府，而且是一个回应性政府，当公民参与政治活动试图影响政治的时候，公民能够被平等地对待，并且政府必须对公民的行动做出反应。相反，专制政府也许是一个负责任的政府，但却不是一个回应性政府。由于专制政府的责任机制是封闭的、单向的，从根本上讲，它只对其授权的上级存在义务，而公民的参与则形不成使政府做出回应的压力。多数情况下，专制政府取消公民的组织化的参与活动，将公民公开要求政府做出回应的压力降至最低点，以自下而上的责任机制替代由政府到公民的回应机制，神话般地制造出一幅幅“对人民负责”的虚幻图景。
由于政府取消公民自由结社权，社会无法形成制约政府的力量，因此，也就被剥夺了分享政治权力的机会，大国的政治逐步演变为少数精英的独唱。麦迪逊断言，权力集中在同一人手中，不论是一个人、少数人或许多人，不论是世袭的、自己任命的或选举的，都将导致暴政。［4］大国问题从根本上讲是由于这种寡头政治造成的：由于缺少责任，决策者可以凭个人意志行事，决策失误同时又没有纠错机制来弥补失误，因此，危机不期而至；由于政府压制多元社会的利益表达，原子化的公民缺少赖以与政府讨价还价的组织的保护，因此，少数人的利益或一方的利益经常侵害另一方的利益，当社会冲突累积到一定程度的时候，局部危机和问题就会发展为整体性危机和问题。
三、多头利维坦
大国的制度设计者们的初衷并非希望在一个中心之外再存在若干个权威中心，因为在他们看来，多中心制度一方面效率低下，另一方面这种制度会人为地制造分裂，不利于大国的一体化统治。但是，正是由于单一中心的权威结构导致了非制度性的多中心权威的存在，而这种多中心权威既然是非制度性的，因此，它的表现形态也就不同于制度性的多中心权威结构。其最大特征是，地方权威既缺少来自最高权威的有效制约，又缺少来自下级权威的有效制约，是一个事实上的、权力不受制约的利维坦。大国最担心的问题是多头利维坦现象的出现，并且希望能够以单一中心制度来解决这个问题，但是制度设计的失败最终不仅没有带来一个有效的单一中心权威，相反，由于多头利维坦的存在，大国问题被进一步地恶化了。
任何一个国家都不希望政治上的四分五裂，大国尤其如此。多头利维坦现象是现代政治的倒退，它不是单一中心权威的补充，相反，它在很大程度上消解了中央权威的有效统治。多头利维坦之所以能够削弱中央权威、制造大国问题，根源不在于地方权力主体，而是权威中心赖以控制边缘权威的那套单一中心制度，正是这套制度促使了多头利维坦现象的发生。当多头利维坦出现在大国政治生活中的时候，单一权威中心那套自上而下的控制机制就失去了它的效力，中央对地方、上级对下级的命令系统被一种非正式的制度所替代，在这些大国里，它主要表现为少数政治精英的个人魅力。对大国而言，多头利维坦现象意味着：一是单一权威中心形同虚设，二是地方政治缺少制度性的制约因素，三是无政府主义与地方独裁主义并存，最后引发大国危机。
像联邦主义大国一样，单一制大国的制度设计者希望建立强力控制制度，来应对大国问题，但是，他们对单一中心制度的理解是建立在几个错误的预设之上的：一个权威中心比多中心权威的体制效率高；单一权威中心政府比多中心权威政府强大；单一权威中心政府制定政策比多中心政府合理；单一政府比多中心政府存在更少社会冲突或能够有效控制冲突。据此，单一制大国的制度设计者们天真地以为，单一中心制度能够为大国带来幸福和繁荣，然而，恰恰是这种制度却加剧了大国问题的复杂性。实际上，无论是“大拇指”政治、权力—责任型政府，还是多头利维坦，单一中心制度的核心都是强调以牺牲自由和权利为代价，取消政治竞争，用权力来获取想象中的“一致和稳定”。建立在强力基础上的政治，不可能获得持久而有效的治理能力。相反，联邦主义政府却能够做得到。它通过保护自由、强调竞争，安排一套权力相互制约的联邦主义制度，使得大国免于经常性的危机而趋向持久的幸福和繁荣。
联邦主义的政治目标
联邦主义与大国之间存在着一种内在关联性。只要大国以差异性来表现规模问题，联邦主义就是一个解决大国问题的唯一政治选择。它既可以抵御外来力量，又可以自己维持下去而不致内部分化，它能够防止一切麻烦。［5］大国之所以选择联邦主义，是因为规模问题容易导致大国的寡头倾向，并最终产生大国问题，而联邦主义则通过权力的分散配置有效地遏止寡头政治，使得大国的政治决策始终处于深思熟虑的理性选择状态。
与单一制相对应，联邦主义的权力结构要素体现了以下几个定理：在政治制度设计中，个人是最基本的考虑单位，政府的行为派生于个人的利益，如果要有效果，政府行为必须与个人的行为相联系；所有人是自身利益的最好判断者；没有人适于审理自己涉及他人利益的案件；没有人适合既当法官同时又是当事人；野心必须以野心来对抗；权威必须分散配置；联邦主义的目的是按照彼此相互牵制的方式来划分和安排某些公职。［6］
从联邦主义者的论述中，我们不难发现，联邦主义是为了解决历史上大国所无法解决的问题，这些定理都来源于一个基本的事实，即大国规模。联邦主义的目的笼统地讲是为了保护公民的自由权利，而具体地讲主要有以下四个方面。
其一，联邦主义的首要目的是要根除党争引起的冲突联邦主义者与单一制的倡导者一样，在制度设计的时候，都把规模问题作为制度选择的首要因素加以考虑，但是，联邦主义者却从一个相反的逻辑来构建解决规模问题的制度方案。在联邦主义者看来，大国的规模问题在社会生活中，其表现必然是利益的差异性和各种各样的社会冲突，大国的制度设计是遏制这些差异性和冲突，还是保护差异性、释放社会冲突？麦迪逊明确地告诉后来人，利益之争根植于人性之中，消除冲突就是取消自由，取消自由也就等于消除人类自己，因此，明智而妥善的办法是“给予每个公民同样的主张、同样的热情和同样的利益”。［7］联邦主义就是这种办法的一种制度表现形式。它以保护自由为终极目标，主张释放社会冲突，以冲突来对抗冲突，最终实现和谐。联邦主义是一种切合人类本性的制度，它竭力将人性自我毁坏的能量最小化，保存人类群体生活所必需的秩序和安全。正如文森特·奥斯特罗姆所断言，如果人类事务的整个制度能够根据多中心而不是一个中心的原理组织起来，那么我们能够建构不再依赖一种单一权力实现和谐的社会。［8］
其二，联邦主义是寡头政治的天敌
任何一个国家如果通过由一个作为主权代表的单个机构行使的统一权力来实现法律的统一，那么这个机构就处于一种决定专断的价值分配及对合法的暴力工具发布命令的地位。它不可能对社会中的任何人负责，在这种体制中，不可能实现人民的统治。［9］大国问题从根本上讲是因为这种不当的制度造成的，它导致了寡头政治，寡头统治则最终恶化了自然因素，而联邦主义在医治大国寡头病方面显示出更多的优势。为了使权力能够被控制同时又能够具备效力，中央和地方政府之间既有独享的权力，又有共同行使的权力，它将权力分散于不同的政府组织之间，中央和地方政府是地位平等的权力主体，彼此不存在相互负责的问题，各自只对产生自己的选民负责，中央政府由于地方政府和选民的制约作用，无法形成以寡头为中心的单一权威，地方政府由于中央政府和选民的制约同样无法形成多头利维坦格局。联邦主义的大国通过这种权力制约，避免了因规模问题而导致的寡头倾向，从而实现大国的安宁与繁荣。
其三，联邦主义是要根除多数暴政的统治
共和制的确是赋予公民自由的制度，但是，人们在享有自由权利的同时，如何避免多数人支配少数人的问题？如何避免强势集团支配弱小集团？单一制大国解决这个问题的办法之一是增加代表的总数，扩大力量相对弱小的地方政府在中央政府中的代表比例。然而，单一制大国事实上无法根除多数暴政现象。一方面，单一制大国在增加力量相对弱小的地方政府在中央政府中的代表总数的时候，并未改变强势地方政府支配其他地方政府的格局，它们在中央政府的特殊利益并未因此而受到制约，因为中央政府的统治正是建立在依赖强势地方政府支持的基础之上的，削弱强势地方政府既得利益的同时就等于削弱中央政府的统治根基；另一方面，从理论上讲，增加代表总数并不一定能够保证决策的有效性和公正性。在麦迪逊看来，当代表总数非常小时，规模的增加有利于深思熟虑的提高，并且其提高的幅度要大于平均水平。然而，当规模增加到某一点时，每增加一个决策者，就会导致决策质量下降，为了安全、当地情况和对整个社会的普遍同情等目的而达到足够人数以后，每增加他们的议员就会阻碍他们自己的目的，政府的外貌可能变得更加民主，但是使它得以活动的精神将是更多的寡头政治，因此，数量方面的安全超过了一定的界限，就是一个错误的预设。［10］
与单一制相反，联邦主义的安排既能够避免少数集团支配多数集团的寡头政治，又能够克服多数集团支配少数集团的弊端。联邦主义大国通过运用许多共存的、相互交叉的政府单位来解决规模问题所提出的悖论，通过扩大共和制的范围，就可以包容种类更多的党派和利益集团，全体中的多数有侵犯其他公民权利的共同动机的可能性就减少了。如果多数派盗用一个特定政府的公共权威去损害其公民的利益，这些公民就可以合法地诉诸可选择的政府单位，以及可选择的决策结构来提出自己的主张、解决自己的不满。［11］
其四，联邦主义是避免分裂、实现政治一体化的理想形式
在单一制国家看来，大国由于规模的原因必须以单一权威中心来防止可能出现的政治分裂，但是，单一权威中心不仅是一种糟糕的解决分裂问题的办法，而且是导致政治、社会分裂的原因。这些国家久而不决的民族分裂问题就能够证明这一点，中央政府以不妥协的方式处理民族问题，不是缓解矛盾而是加剧了文化冲突的裂痕。联邦主义之所以被鄙弃，正是因为其形式上在单一制大国看来的不可适性，结构的松散被认为是政治一体化的致命缺陷，它只会带来分裂与解体，而不是统一与和谐。然而，联邦主义的精妙之处恰恰是在于其结构上的松散性。这种松散性特征所表达的是地方自治、公民自由和政府分权等民主共和价值，因此，蕴涵其中的是实质上的统一性。也就是说，联邦主义不是“分裂”的代名词，相反，它能够实现单一制大国所要达到的政治一体化目标。托克维尔指出，表面上的混乱或许在进一步的调查后发现存在和谐的秩序模式，相反，表面上的秩序井然也许是严重误导。［12］联邦主义的“形散而神不散”特性来源于两个方面：一是这种制度尊重人和社会的基本定律，强调以释放冲突来解决对抗；二是将这种基本定律以宪政的方式固定下来，保证各个公民和公民集合体不可剥夺的权利，明确各级政府的权力范围。宪法一方面将联邦的权力限制在联邦政府的狭小范围之内，同时又能够使联邦政府具有全国中央政府的外貌，而且在有些方面具有全国中央政府的权力。［13］联邦主义为大国提供了一套解决规模困境的制度，这套制度之所以可能，完全取决于蕴藏其中的政治活力，它能够在宪政的制度结构中通过制约而形成一种持久、有效的能量，从而保证大国具备足够的能力面对大国问题。联邦主义与国家能力之间存在着一种因果关系。
联邦主义是否导致政治脆弱
为了克服规模困境以及由规模困境引起的大国问题，强有力的政府是必要的，但是，究竟是选择单一制还是联邦制，才能够保证一个强有力的政府进而解决大国问题？麦迪逊认为，只有联邦主义才能够既保证自由和共和，又能够保证政府能力。［14］在他看来，单一制政府容易被少数人或多数人控制，容易导致寡头统治；而联邦主义由于引入了一套制衡制度，它能够保护自由的存在，政府能力并未因相互制约的制度而弱小，相反，联邦主义在治理大国的时候，政府既能够控制大国的内乱，又能够促进大国的社会发展。
斯蒂文·霍尔姆斯（Stephen Holmes）表达了基本相似的看法。他断言：“有限政府也许比无限政府更强有力。制约可能是力量之渊源，这并非自相矛盾，而是一种充满悖论的洞见。这一见解是自由主义宪政的核心。人们经常对民主政府无力解决国内或国际的重大问题而沮丧，批评者更倾向于将自由主义的制度，诸如分权制度，视为阻碍解决问题的过时的制度。但是，责备自由主义导致政治无能是一种缺乏历史感的表现。一部自由主义宪法通过限制政府官员的专断权力，可能在适当条件下增加国家解决特定问题以及为了解决共同目标而动员集体资源的能力。”［15］
与单一制相反，联邦主义的制度制约结构是在中央政府之外建立多个独立的地方政府，中央与地方政府之间相互制约，彼此地位平等而非隶属与从属关系，权力由中央和地方政府共同分享，而不是由中央政府独自享有。在此情况下，政府能力才会得到整体性提高。联邦主义表明，中央政府能力等于甚至大于地方政府能力之和，也就是说，中央政府的能力取决于各个地方政府的能力大小；剥夺地方政府的自主权，实际上等于削弱中央政府的整体能力。美国制宪会议的代表迪金森很直白地指出了地方政府的能力对于国家能力的重要性。他认为：“保留各邦政府，让他们具备一定的能力，这点势在必行。这样做，会在各邦政府与联邦政府之间产生摩擦，正好产生我们所期望的相互制约。完全废止各邦政府的企图，会降低我国政府的水平，实际不可取，会导致毁灭。”［16］联邦主义强调以地方政府能力促进国家能力的提高，这丝毫不会导致单一制大国出现的多头利维坦现象，因为如权力制衡的原理，政治均衡只有在权力相互制约的情况下才能形成，中央政府与地方政府、地方政府与地方政府之间是一种利益冲突的关系，通过冲突或“摩擦”实现制约和平衡。
联邦主义基础上的政府关系体现的是市场经济中的竞争关系，政府能力因为彼此之间的公平竞争而保持活力。单一制大国事实上只有一个政府，它不可能也不需要去回应社会和公民，它的任务是如何进一步垄断权力，来巩固单一中心的权威地位。而联邦主义则不同，多个政府的独立存在就为公民的政治选择提供了机会，公民根据政府提供的公共产品做出理智的判断。“消费者—投票人根据共同体提供的公共产品而行动，哪个组织最能够使之满意，他们就选择他为消费对象；共同体的数量越多、他们之间的差异越明显，消费者越能够最大程度地满足自己的消费偏好。”［17］公民正是通过手中的选票给政府造成压力，使得不论是中央政府还是地方政府都必须回应公民的政治行动，压力的存在迫使政府一方面要对自己的决策负责，另一方面，政府需要不断提高治理水平，争取公民的支持。联邦主义之所以能够产生强有力的政府能力，其中的道理如布坎南所言，就在于它将竞争的惩戒性压力引入到政治秩序中来，这种压力类似于市场中所出现的压力。［18］竞争而不是上级政府的压力和控制，才是政府能力的唯一源泉与动力。与市场经济一样，政治市场中如果缺乏竞争，其结果只有一个，即寡头政治的出现。权力无限地向上集中，从地方到中央再到寡头，最终将国家的能力丧失于独裁者的恣意妄为之中。
联邦主义的政府能力不仅仅来自于政府本身，社会的自我管理能力才是政府能力的基础和前提。联邦主义者认为，联邦制种种目的的实现必须依靠将自治原则引入政府结构这一前提条件。因为在他们看来，联邦主义对于小国来说没有什么优越之处，然而，对大国来说，由于地理原因而存在民族、宗教或语言上的差异，某种形式的地方自治就在所难免。［19］联邦主义的动力和能量正是来源于社会的自我管理这一事实。在一个大国之中，没有社会自治，就没有真正意义上的联邦主义；没有联邦主义，就不会存在自由民主的宪政制度；没有自由民主的制度，大国将永远陷入来自内部和外部的各种危机之中。托克维尔在美国的经验基础上提醒人们，任何试图剥夺社会自治的政治构想，最终都将以专制而告终，以自我毁灭为代价。因此，麦迪逊清醒地意识到，“一切政治实验”都应该“寄托于人类自治能力的基础上”［20］。联邦主义正是社会自治的制度化表现，不论是建立中央政府，还是保留地方政府的权威，其根本出发点都是依靠公民的自治能力，实现社会对政治的控制，保护公民的自由权利。只有当联邦主义实现了保护公民权利的时候，建立在社会能力基础上的政府能力才能得以彰显。
结语
大国之所以繁荣，绝不是因为它大，而是因为它强。［21］单一制也许能够为大国带来表面繁荣，但是这种繁荣注定是短暂的，更为糟糕的是，由于单一制从根本上讲是一种遏制个人权利的制度，当它一旦通过强力控制获得独裁的资源和能力，其独裁和专制的程度会进一步加强，最终会更加坚定地破坏个人权利和社会自治。大国问题就是在这种专制统治的制度下被一步步地恶化了。联邦主义不是一种最理想的制度，但是，对大国来说却是最适合的。
它以冲突对抗冲突，遏制各种可能破坏个人权利的力量，引导大国社会中的不利因素，将问题消解于冲突之中。然而，我们必须清楚，联邦主义不是一套自成一统的政治制度，孤立的联邦制如果缺乏配套的制度安排，其结果可能比单一制下的多头利维坦还要严重。由于联邦主义体现的是政府与政府之间、政府与社会之间的权力制约关系，因此，反映联邦主义的宪政框架，必须整体上是制约权力、保护个人自由的，两院制、三权分立与制衡以及竞争性政党制度，都是联邦主义大国不可或缺的制度条件。真正的联邦制体制必须始终如一地建立在大众或民主的基础之上。［22］
大国的命运与大国的政治选择是联系在一起的，这有赖于一个民族的制度创新，而不是周而复始地依赖领袖的呼风唤雨或平民的绿色崛起。汉密尔顿的经典之言或许对那些灾难深重的大国来说是一个重要提醒：人类社会的确能够通过深思熟虑和自由选择来建立一个良好的政府，而不是永远注定要靠机遇和强力来决定他们的政治组织。
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