【摘要】<正>中国的教育改革评价需要历史和系统的标准岳龙:随着新世纪的到来,中国教育改革进入了一个新的发展阶段,面临的问题和挑战比以往任何一个时代都要严峻。因而社会上对教育更为关注,批评也日趋激烈。不少批评者将教育问题的根源归结于体制问题。有人甚至说:中国最大的失败在教育。王老师,您从事教育工作40余年,当过10年的上海师范大学

【关键词】教育改革；教育工作；王邦佐；教育体制；政治生活；公民教育；改革评价；乡村教育；发展阶段；教育政策

中国的教育改革评价需要历史和系统的标准

岳龙：随着新世纪的到来，中国教育改革进入了一个新的发展阶段，面临的问题和挑战比以往任何一个时代都要严峻。因而社会上对教育更为关注，批评也日趋激烈。不少批评者将教育问题的根源归结于体制问题。有人甚至说：中国最大的失败在教育。王老师，您从事教育工作40余年，当过10年的上海师范大学校长，又是国内政治学界的知名学者，您能否从政治学的角度谈谈对我国教育改革的看法?

王邦佐：在我看来，中国的教育改革从历史时限上讲与改革开放是同步的。”78年4月，在全国教育工作会议上，小平同志对教育问题作了四点指示。这次讲活实际上成为我国教育发展的重要指导原则。随着改革开放的深化，经济的迅速发展，社会生态环境的变革，各级政府和教育主管部门对教育体制、教育内容、教育形式等进行全方位的调整与变革，虽然也出现了各种各样的情况和问题，但从总体上讲，近20年的教育改革决不能认为是失败的。尤其应当肯定的是，它在适应市场对教育客观需求的同时，始终坚持了为社会主义服务和“三个面向”的发展大方向。当然，作为一种复杂的社会现象，由于对教育改革观察的角度不同，所持的立场不同，人们得出的结论难免会有差异，这是可以理解的。

谢岳：确实，对教育改革的评价标准可能是多种多样的，政治学当然也是审视教育改革的一种视角。刚才，王老师从社会——政治两个方面对教育改革所做的评价，实际上就是对教育的政治学评价。我认为在当代中国现实情境之下，从政治学的角度分析和评价教育改革，应当兼顾两个前提：一是中国，二是世界。前者是教育改革的内部动因和环境，而后者则是外部环境，当市场将中国与世界联为一体的时候，外部环境与内部环境其实都可能极大地影响教育改革的内容和方式。

岳龙：是的，目前“全球化”趋势日益把世界连接成一个整体，而信息化则又在不断地扩大世界各个国家和地区的差距。这种整体化和不断加剧的区域分化也为我国教育的发展带来了两难的抉择。一方面，我们要适应和迎接全球化、信息化的挑战，大力发展优质教育；另一方面，我国教育实现“两基”的任务依然非常严重。面对这样一种特殊的环境，我国目前的教育改革可以说是一种在两难中的主动积极的回应，所以我们对中国教育改革的评价角度和方式也应该充分考虑这些因素。

王邦佐：我赞成你们这个观点或者叫做评价体系。中国的教育改革是应对国内市场经济改革与全球化的积极行动，而不是被动回应。当谈到教育改革这个问题时，我们会听到不少批评的声音，我个人认为这是免不了的，因为利益获得或失去是社会变革的结果。特别当某些变革关系到全社会的时候，这种利益的分割更是剧烈。社会充满着矛盾，而教育关系到千家万户，有些矛盾往往通过教育反射出来。在此情况下，我们对教育的评价就不能仅仅停留在某项具体的教育政策或政策群上，采用历史的和系统的评价或许更为理性。

从历史的角度看，中国教育改革实际上是在适应从计划经济体制到市场经济体制变革的要求。当经济体制开始转轨的时候，教育领域的管理与建设不再是过去那种资源分配问题，而是如何在保持公平分配的情况下最大限度地开发教育资源，适应不断变化的政治和社会需求的问题。因此，经济体制改革与教育改革构成了一种因果关系。不论是教育体制的转换、教育资源的分配，还是教育内容的调整、教育方式的变迁，实质上都是适应这种体制改革的积极行动。我国经济法体制乃至政治体制改革的每一个重大成就都是同教育改革的总体成就紧密相联的。

从系统的角度看，教育改革是社会整体变革不可分割的一部分，也是政治体制改革的重要内容。教育资源的开发与分配和政府体制密不可分。在计划经济条件下，政府垄断教育资源的分配，地方政府只是执行中央的分配政策，社会没有机会参与教育资源的开发。当政府体制开始实行中央与地方适度分权的改革时，中央政府逐步将教育资源的分配权力向下转移，地方政府因此而获得支配教育资源的权力，教育体制随之由中央政府集权向地方分权方向演变，这就形成了“地方负责，分级管理”基本模式。就此而言，教育体制改革不可能是孤立的，它的成效还取决于政治体制改革和经济体制改革的成效。因此，教育改革只能是阶段性的和局部性的，它的改革必须依赖于整个制度环境的转轨程度和方向。由于社会转轨造成了主体的多元化，所以，社会对教育改革的结果作出不同的评价是自然的。我想如果我们能够以历史和系统的方法认识和评价教育改革，其结论可能更接近真实和客观，也可能更有利于我们今后的教育改革。

教育目标的多元化不能忽视政治目标

岳龙：对中国教育改革采用历史和系统的方法，确实是一种客观的、辨证的方法，有助于我们正确对待中国教育改革中存在的种种问题。不过，一定的价值判断总是与人们目标预期的实现程度紧密相连。教育目标往往既是教育实践的出发点，又是教育实践的最终归宿。所以，对教育改革的评价如能结合对教育目标的分析，可能会得出更为整全的认识。

王邦佐：是的。你们刚才说到考察教育改革要兼顾两个前提：中国与世界，我认为这是中国教育改革的动力所在，也是中国进行教育改革的原因。这两个变量既影响到教育立法、教育制度等核心问题，也影响到教育的目标和预期价值问题。从国内来看，教育的发展受中国社会改革宏观环境的制约，是整个社会改革一个不可分割的组成部分，其目标和发展方向都不可能背离社会改革的总方向。同时，它也不可能超越现有的政治、经济和文化发展水平。这样，教育改革就烙上了时代的印记。在此背景之下，中国教育改革实际上是在朝政府主导的市场化方向努力，有步骤地开放教育系统，发挥社会办学力量，积极建设多元教育主体格局。客观地讲，这种改革适应了社会发展的大趋势，满足了社会对人才的种种需求，相当程度上解决了因大变革而导致的人才紧缺问题。从国际来看，这个变量同样深刻地影响到教育改革的模式。自从实施改革开放战略，中国的教育事业日益融入到经济全球化进程当中，国际教育模式、教育的目标取向、价值关怀甚至国际教育资本，都程度不同地从外部促进国内的教育改革。当代中国教育改革的进程正是国内国际因素共同作用的结果。

谢岳：也就是说，教育目标已成为反映国内、国际政治、经济、文化和社会的一面镜子，必须做出必要的调整。在计划经济时代，教育的目标比较单一，主要为政治服务，培养社会主义的政治新人。因而中央政府高度垄断教育资源，从经费的划拔到教材的编定和发行，都由中央政府决定。这种模式对培养仅适应政治需要的“政治人“，效果确实是很明显的。但是，当经济体制开始向市场经济转型的时候，中国教育又增加了一个新的服务目标——社会或市场。教育目标的多元化对政府的职能提出了重新定位的问题。如果教育体制仍然延续传统的集权模式，中央政府既无法满足因地方发展差距而形成的对人才需求的差异性，中央财政实际上也无力承载教育经费的投人负担。所以，中央与地方在教育问题上的分权似乎势在必行。从这个意义上说，目前进行的教育改革实际上就是围绕权力分割而实行的政策调整。

岳龙：这种调整的目的是为了更好地适应市场经济条件下教育目标的多元化需求。但是，由于当前社会过分注重了市场的需求而忽略了教育其他方面的目标要求，从而在教育改革过程中出现了许多不良倾向，带来了许多消极影响。目前，一方面，为了在激烈的全球化竞争中争得自身经济和政治的强势，我们需要大力发展和强化优质教育，以培养更多的适应社会发展需求的各类人才；另一方面，为了将巨大的人口负担有效转化为人力资源，我们也需要教育的均衡发展，全面提高全体国民的整体素质和综合素质。这些都要求我们重新考虑教育目标的设定问题。党的十六大报告提出了全面建设小康社会的教育目标：全民族的思想道德素质、科学文化素质和健康素质明显提高，形成比较完善的现代国民教育体系，人民享有接受良好教育的机会，基本普及高中阶段教育，消除文盲，形成全民学习、终身学习的学习型社会，促进入的全面发展。这一目标以均衡发展为基础，以优质发展为方向，充分体现了新的时代条件下我国教育改革的新要求。如何为这一目标的实现服务，是我国教育改革必须慎重考虑的大事。

王邦佐：谈到教育改革的目标，我们可以这样看，首先，我国的教育目标定位于社会需求，这确实对社会主义市场经济产生了积极的影响。因为在市场经济不断向纵深方向推进的情况下，人才问题显得尤其突出。在应对市场改革方面，由于教育改革及时地调整了目标取向，因此较好地满足了这一需求。但是，现在社会上确实存在一种现象，即比较注重服务社会或市场，而轻视或忽视了教育的政治目标。与计划经济时代相比，这似乎是从一个极端走向了另一个极端。其次，从现代教育的本质来说，教育机构培养人的政治素质是教育的公共职能，任何一个国家不论政治制度的性质如何，塑造公民品质都是政府义不容辞的责任和义务。由于政治素质的培养是个长期的、潜移默化的过程，它既不会直接带来经济效益，也不可能用经济指标来衡量，所以有些地方和组织往往忽视了教育的政治目标。但是，这并不意味着教育的政治目标就不重要。

谢岳：我举一个简单的例子来说明这个问题。20世纪50、60年代，西方现代化理论如日中天，它在比较西方国家与第三世界国家现代化差距时一致认为，一个国家的识字率是影响该国现代化进程的重要因素。在此基础上，政治学在研究第三世界国家的政治现代化时，沿用了现代化理论的上述观点，将识字率列入考查某个国家政治现代化水平的一个变量。政治现代化理论指出，当一个国家进行政治改革时，高识字率比低识字率更能促进政治发展的进程。政治现代化理论强调识字率的重要性，其中内涵的道理不难理解。公民文化水平的差别在政治过程中的表现是十分明显的：文化水平越高，公民政治选择的理性越高，理解公共政策程度越高，公民与政府之间就更容易达成一致，越有利于政府权威建立与维护。如果从政治发展的角度来看，基础教育的重要性丝毫不逊色于其他阶段的教育。

王邦佐：你这个例子很能说明问题。识字率表面上看是一个纯粹的教育问题，事实上，它的背后隐藏着非常重要的政治价值。假如某个公民是一个文盲，他虽然具有选举权和被选举权，但是，在选举时，由于不识字而无法进行投票，就更不用说理性投票了，他要么委托投票，要么放弃选举权。这种情况是第三世界国家民主化进程中遇到的普遍问题。教育不普及、识字率低下，直接制约着民主制度的有效运转。像识字率这样的问题，它们本身与经济效益没有多少直接关系，但是，它们却是教育极其重要的组成部分，如果放弃这些方面的建设，从长远来看，我们可能失去的是整个未来。教育改革无论怎么改，基础教育的政治功能是千万不能动摇的。在这一点上，不应该存在什么分歧。

教育政治功能的核心是塑造公民精神

岳龙：然而，在现实中似乎并没有将教育的政治功能给予足够的关注。改革开放20多年来，我国已初步建立起社会主义市场经济体制。这种体制以政治领域的民主化、经济领域的市场化、社会领域的分层化为基本特征。其中，政治领域的民主化是整个社会稳健持续发展的基本前提。但随着教育体制性改革而带来的政府与学校两个主体之间的角色分化，传统的利益格局也开始向多元化的利益结构过渡。这样，市场对教育的介入程度越来越深，越来越大。人们开始将对教育的关注目光主要集中在市场要求和利益实现方面，造成了教育政治功能的弱化、淡化，并模糊了教育政治功能在现时代的基本内涵。

王邦佐：其实，从政治学的角度看，教育组织的政治功能就是政治社会化，其主要目标是向青少年传授政治知识，培养他们的政治价值和政治信仰，一句话，就是培养与我们的社会主义政治制度相适应的公民精神。我想这也是今天教育政治功能的基本内涵。不过，教育与公民精神的塑造是一个值得深入探讨的大问题。它不仅是一个教育范畴，而且是哲学、法学、社会学和政治学的研究范畴。政治学要研究的是，政府通过什么样的教育活动，使公民精神能够内化为公民的自觉行动，这里，教育的方式就显得很重要，它直接影响到政治教育的效果。改革开放前，政府塑造公民精神在当时有一套切实可行的办法：在垄断教育资源的前提下，建立统一的全国教育体制，教材实行国家标准化，政治教育目标是培养公民服从权威，教育内容基本上以歌颂个人权威为主。当时，学校的政治教育之所以能够达到政府的预期目标，除了上述这些原因，学生过早地进入现实政治生活也是一个不容忽视的背景。群众运动、阶级斗争渗透到每个人的公共生活和私人生活，学校也不能幸免。政治泛化在政治社会化方面固然有奇效，但是，过度政治化必然会走向它的反面：一方面，弥散性的政治教育塑造公民只服从个人权威，而没有建立起对组织和制度的服从和尊重，因此，历史上砸烂“公、检、法”、十丁、砸、抢等无政府主义事件，多少与上述公民教育有关联；另一方面，当公民一旦从过度政治化的生活中解放出来，往往会产生厌恶政治的心理，导致政治疏离的结果，而缺失公民参与的政治是任何现代国家都不愿意看到的事情。

谢岳：王老师所说的政治疏离现象在任何国家都有发生，所不同的只是程度上的差别。在现实的政治生活中，许多人认为，他们的行为不可能影响选举结果，因此，他们对政治选举活动的参加，往往是一种消极参与和被动参与。这种政治现象在我国也有存在。造成这种情况的原因一方面与选举制度的设计有关系。另一方面，也与我国公民教育的内容和方式有着密切关联。与改革刀：放前的政治教育相比，虽然政治力量从公民的私人空间中逐步退出，但是，政治教育仍然带有较重的传统模式痕迹：重形式、轻内容，重灌输、轻说教，重书本、轻实践，使政治教育课的效果不理想。此外，地方教育机构也往往对社会教育重视有余而对政?台教育重视不足，使公民教育缺乏应有的政治性。可见，我们在通过教育进行政治社会化的时候，还没有在传统政治教育和现代政治教育之间摸索出一套科学的行之有效的模式。这多少影响到了我国政治社会化的效果。因此，如何建立起适应社会主义政治文明需要的公民教育机制，是教育改革的题中应有之义。

王邦佐：公民教育或政治教育确实有待改进。目前政治教育的形式主要是课堂上的课本学习，这也是我们通常所理解的政治教育。其实，政治教育的形式有许多文章可做。例如，政治教育可以走出课堂，进入政治空间，以物化的形式传授政治文化。另外，政治教育可以尝试采用间接的方式，利用政治象征符号实现青少年的政治社会化过程。中小学实行的升国旗仪式就是很好的爱国主义政治教育形式，诸如此类的政治社会化机制，政府和教育机构应当设法在教育改革中有所体现。

岳龙：确实，在市场经济的大潮中，以政治文明为核心的公民教育一直是我国教育中的“软肋”。无论是教育内容、教育形式还是教育方法和评价体系方面，都存在着明显的不足。我想造成这种结果的主要原因，仍然与我们对以政治文明为核心的公民教育的重要性的认识及其教育目标的确立有着密切的联系。

王邦佐：从政治学角度看，如果公民对政治制度的认同上升至价值和信仰的高度，那么这种制度是最稳定的。因此，在现代中国社会，公民精神不应该仅仅指公民对法律和权威的服从，政府还应当通过教育培养公民的政治信仰和政治价值。不过，我们在确立公民教育目标的时候，还应该充分注意全球化的积极影响和消极影响。

谢岳：在全球化进程中，公民教育确实被赋予了新的内容，即如何塑造世界公民的精神和素质。东西方文明虽然制度有别，文化迥异，但是随着全球经济体系的逐步扩张与完善，人类还是发展出了某些共同的文化价值和文明形态，比如在政治文化方面，自由、民主、平等、公民权利等都为全世界广为认同，联合国等一些世界性组织，实际上都以推动人类普遍价值的实现为宗旨，这些都是积极影响。所以，中国在进行教育改革特别是政治教育改革时，应当重视公民精神的教育。教育毕竟是一个公共产品。

从政治学角度看中国教育改革需要解决的三大问题

王邦佐：教育是一个公共产品，按照公共选择理论，教育应由政府来承担，政府是向社会提供这项公共服务的最佳组织。中国是一个发展中国家，社会发展与政治发展都显得十分重要。因此，政府在提供教育这项公共产品时，应当兼顾上述两个方面的需求，妥善处理好两者的关系。但因为中国正处于改革时期，所以，教育在平衡社会发展与政治发展的关系时常有所偏重，正因为存在这种非均衡状态，所以教育才需要进行改革。

岳龙：事实上，随着社会主义市场经济改革的不断深入，我国教育发展总体上的非均衡状态越来越明显。教育作为公共产品的特性正在为个人消费性所掩盖。教育的不平等问题正在严重影响着社会的健康发展，强势群体和弱势群体之间的差距正在导致社会分层的强化。如何实现教育资源与教育机会分配的社会公平，已经成为中国教育改革的瓶颈。如果教育改革不能把社会导向公平，不仅会限制中国教育改革的发展空间，还会影响中国社会的变革进程。

谢岳：中国教育改革是整体改革方案的一个网结，对政治和社会变革确实具有重要影响，不过，政治系统和社会环境系统对教育改革更具有决定性意义，教育变革的力度取决于制度变革的范围和程度。就当前中国政治发展和社会发展的水平而言，从政治学的角度宏观地看，教育改革需要解决三个方面的大问题：一是政府与市场，二是中央与地方关系，三是城市与乡村。政府与市场指的是，在教育领域，究竟应当是政府发挥主导作用还是市场发挥主导作用?我认为，根据中国国情，政府毫无疑问应当担当教育发展的主角。因为无论是从教育的公共属性、政府体制的特征，还是从公民塑造的主体、教育平等问题的解决来看，只有政府才能负起这样的责任。另外，基础教育阶段还是政治社会化的决定性过程，如果让市场因素畅行无阻地介入这一领域，教育的政治目标将会大打折扣，公民精神的塑造也无从谈起，最终结果可能是社会发展牺牲了政治发展。西方某些发达国家对待这个问题也比较慎重，因为他们担心，市场主导青少年教育将导致未来公民丧失公共责任和政治精神。

王邦佐：我说说中央与地方关系。实际上，教育问题中的中央与地方关系，最基本的是有关教育经费的投人问题。政府在教育方面实行中央与地方适当分权，总的方向是对的，因为要办好中国这样的大教育仅靠中央政府完成巨额经费投入显然是不现实的，这就需要发挥中央、地方政府与社会三方面的作用。但是，在地方政府成为教育经费的投人主体之后，就出现了一些新问题，最突出的一点就是因地方经济发展差距而导致的教育经费的区域性差距，而经费投入的差距又直接导致教育机会平等等权利问题。有研究表明：(1)从义务教育的阶段来看，小学的教育经费区域性差异比初中严重；(2)预算外教育事业性经费投入的地区性差异远远高于预算内教育事业性经费的差异；(3)教育经费的地区性差异高于财政支出的地区性差异。中央领导已经意识到这种差距的严峻性，时任国家主席的江泽民同志在第三次全国教育工作会议上的讲话中就指出：各级政府要为受教育者提供尽可能公平的的教育机会，尤其要重视解决处境不利的地区和人群的教

育问题，增加对贫困地区和贫困家庭的教育资助。为此各级政府也实施了一系列的政策和措施，来弥补因教育投入的地区性差异引起的教育机会不均等问题，如“九五”期间教育部、财政部联合实施的“国家贫困地区义务教育工程”。该工程为我国有史以来的最大的教育转移支付项目，对中西部省、区的852个贫困县进行资助。2001年和2002年，中央政府实施了“全国农村中小学危房改造工程”，截止到2002年底，中央资金支持的25个省、自治区、直辖市以及新疆生产建设兵团中小学危房改造资金总量为120亿元。这些政策在相当程度上缓解了教育经费投入的地区差距。不过，近年的调查结果显示，这种差距如今仍然存在扩大的趋势。

谢岳：中央政府与地方政府在教育财政体制上的分权，体现了一个基本思路，即基本教育经费由各地方财政支出，中央政府主要负责重大教育项目的投入，同时以行政手段增加落后地区基础教育经费的投入，缩小基础教育的区域性差距。但是这种做法仍存在不少问题。

岳龙：我认为仅仅实现分权并不能从根本上解决教育经费投入的问题。我想把话题转到城市与乡村。因为我国教育经费问题在很大程度上，是“城市优先”教育政策所产生负面影响的集中反映。根据教育部的统计数据，我国义务教育的投入存在着明显的城乡差距，农村小学和初中生均经费都大大低于全国平均水平。2001年全国普通中小学生均经费分别为1529．73元和791．13元，其中农村中小学生均经费分别为884．41元和647．01元。更关键的还在于我国存在匮乏的现实。因此，通过分权的方式并不能保证教育经费的有效投入。城乡二元结构的存在才是整个问题的关键。

王邦佐：是的。城乡二元结构既是高度集中的计划经济体制的产物，也是高度集权的政治体制的产物。随着城市化的进程和市场经济体制的逐渐建立，“城市中心”价值取向有所改变，但作为一种思维定势，“城市中心”政策取向依然潜存于社会决策之中，使得这种改变还难以适应社会的现实要求。这种取向不仅存在于教育经费问题上，也体现在其它教育政策上，如主要以城市学生的学历为依据制定的全国统一大纲、统一教材和统一标准，就对农村和边远地区的学生产生了直接的影响，多项调查表明，由于忽视了城市和农村儿童、发达地区和贫困地区儿童在教育环境、教育资源上的巨大区别，以城市教育为价值取向的相关政策，成为农村学生辍学的重要原因(仅次于经济负担)，这些地区的儿童由于教学难度较高，致使许多学生难以胜任，客观上失去了受教育的机会。

谢岳：以“城市中心”为价值取向的教育政策，其直接结果是教育活动中不平等现象的普遍存在，但是，从政治学的角度看，其影响不仅是教育的、经济的和文化的，更为重要的还在于乡村教育水平的低下，使公民素质的整体水平也相应较低，乡村社会很有可能会成为中国政治发展的一个“盲点”。对政治的无知不仅会使他们在经济竞争中将永远处于劣势，而且会使他们在政治活动方面可能会长期被排斥在政治体系之外。当大量的乡村成员长时期无法通过有序政治参与表达利益时，在矛盾激化的情况下，他们往往倾向于选择非制度参与的形式，这对乡村乃至全国的政治稳定都是一个不利因素。

王邦佐：中国教育改革不仅仅只是教育问题，而且也是一个政治问题。这个问题的解决将是一个长期而艰巨的过程。在目前情况下，通过法律的形式对社会主体之间的权力的分割加以规范，并努力建立和健全教育发展的各种制度和监督保障机制，在明确权力主体的同时，也给权力行使应有的制约，防止腐败现象的滋生蔓延，可能是我们亟待解决的重要问题。