改革开放以来，中国创造了“世界奇迹”，成就举世瞩目，但在发展过程中也暴露出了诸如收入差距过大、区域发展不平衡、资源环境压力大等问题，这就需要在制定政策时充分考虑到我国现代化的具体实际，警惕现代化发展陷入“拉美陷阱”、“西班牙幻影”及“日韩困境”这些先发国家经济起飞过程中遇到的难题。

当前我国现代化进程呈现出的多元复合特征，对政府管理模式和制定政策的思路都提出了新要求

我国的现代化进程呈现出多元复合的特征，具体表现在：乡村社会向城市社会转型、计划经济向市场经济转轨、农业社会向工业和知识社会跃升、社会架构从立体科层转向扁平网络、社会形态由封闭内卷转为开放外拓、产业结构由产业依赖转向产业创新、发展模式由线性经济向循环经济切换、文化由生存型向发展型变迁。其中，由乡村社会向城市社会转型是多元复合转型的出发点和核心环节，城市化是其主要内容；计划经济向市场经济转型，农业社会向工业化、知识化社会转型，是复合转型的两大支柱，关系到经济体制的确定和生产要素的变革；由立体科层结构向扁平网络结构转型、由封闭社会向开放社会转型、由产业依赖向产业创新转型、由线性经济向循环经济转型、由生存型文化向发展型文化转型，分别从社会结构、内外关系、产业结构、经济发展方式、文化类型等更加具体且关键的领域支持社会多元复合转型的顺利进行。

所有这些对我国现有的政府管理模式和制定政策的思路都提出了新的要求。也就是说，我们各项工作的出发点和落脚点都应该系统考虑社会转型的多元复合特征，综合性、全方位、多视角地制定政策，以城市化为中心、以市场化为动力、以产业先导为引领，向知识经济跃升，完成社会经济全面转型，实现工业化、知识化的双跨越。

构建社会普遍服务体系，是实现中国现代化转型的重要战略政策

纵观历史上的崛起大国，从传统社会转变为现代社会，都需要一项具有“万向节”性质的经济社会政策，对社会的发展战略进行顶层设计，并将各项政策系统予以集成。18世纪，由于设立了财产权的保障体系和自由贸易权，英国战胜西班牙成为世界强国。19世纪，由于赋予了国民参与政治的权利，法国迅速成为世界强国。19到20世纪期间的德国与美国，由于设立了一套社会保险制度，人们能够共享文明成果，从而两国分别占据了世界经济产业格局的制高点。

基于当前我国现代化进程的多元复合特征，考虑到如何跨越横亘在中国现代化道路上的陷阱，在制定政策时必须通盘考虑前文所述的八个方面的转型，否则，政策就可能互相抵触，出现偏差，阻碍现代化进程。另外，当今中国现代化进程不断加速，需要在吸纳全人类智慧的基础上设计一套新的社会政策体系，以迅速突破在后发国家持续几千年的乡土“文明”自锁和互锁陷阱。因此，中国同样需要有一个具有万向节性质的战略政策平台，将各项政策予以系统集成，实现中国的现代化转型。构建社会普遍服务体系无疑是一种有益的尝试。

社会普遍服务体系的主要功能在于为社会的全面进步提供安全底线。它能有效避免出现社会群体间的对立、地区间的失衡、思维和道德伦理的割裂以及现代化进程的断裂。从功能上来说，普遍服务体系至少在人文社会普遍服务、产业社会普遍服务和信息知识社会普遍服务三个子系统上为提升国家竞争力提供保障。

构建以解决民生问题为主的人文社会普遍服务体系

人文社会普遍服务体系主要解决民生问题。保持社会发展的公平、公正与均衡稳定，保障国家发展的动力及持续竞争力，防止群体间、区域间和人的内在心理出现失衡与断裂。保护失地农民、进入城市的农民工、城市中的下岗失业者等弱势群体，避免他们处于社会的边缘，使社会各阶层共享现代化的成果，避开现代化进程中的“拉美陷阱”。

人文社会普遍服务体系主要包括保障生存权的社会普遍服务、发展权的社会普遍服务和自由流动权的社会普遍服务。生存权的社会普遍服务体系是保障机会均等的基石。目前在中国构建人文社会普遍服务的进程中，至少应当建立健全食物保障(低保)、基本住房、基本医疗、义务教育和基本养老五个项目以保障民众的生存权。这是一个国家保持其竞争力的基础。发展权是个人、民族和国家积极、自由和有意义地参与政治、经济、文化的发展并公平享有发展所带来的利益的权利，发展权的社会普遍服务体系适应了现代世界潮流的要求。促进发展权实现而做出的任何努力和实施的各项政策，其目的都必须是不断提高全体人民的福利;保护公民的政治、经济、社会和文化权利;保证男女平等;消除社会非正义等。自由流动权的社会普遍服务体系保障人们充分发挥生产要素的潜能。生产要素尤其是人的自由流动权，是充分发挥要素潜能的保障。劳动力作为一种生产要素，在市场经济的条件下，应该自由流动，这体现了公平竞争的原则，一方面可以保障人追求最基本的生存权利，如从自然环境恶劣的区域迁徙到相对较好的区域中，另一方面可以保障人追求自身发展的权利。

构建以提升技术创新和产业创新水平为主的产业社会普遍服务体系

产业社会普遍服务体系主要解决产业文明共享、创业生态培育、产业创新和企业价值导向的问题。解决我国富裕后如何强大的问题，防范出现既定技术文化条件下商业模式的简单复制，固化原有社会结构和文化，缺乏技术创新动力和社会动态升级能力，避免陷入社会自锁和静态社会的“西班牙幻影”中。

产业社会普遍服务体系主要包括网络产业的社会普遍服务、产业网络化的社会普遍服务和企业社会责任体系。网络产业的社会普遍服务体系使人们共享工业文明成果。它所涉及的行业通常是关系国计民生的重要基础产业和公用事业，既为国民经济和社会发展提供必需的能源和生产资料，又为人民生活提供不可或缺的生活资料。产业网络化的社会普遍服务体系可以降低成员组织间的交易成本，加快组织间信息扩散和学习速度，达到资源和信息互补，以适应不断变化的内外部环境。构建产业网络化的社会普遍服务体系，将引起产业的新革命，激发国民的创新力，促进“中国制造”向“中国创造”转变，使中国从世界工厂转变为世界经济开发区。企业社会责任体系是新时期的企业价值导向。企业的社会责任体系要求企业承担起提供相应产业服务的责任，而不能仅仅依靠政府部门作为提供产业服务的主体。

构建以保障社会发展所需信息和知识不断积累为主的信息知识社会普遍服务体系

信息知识社会普遍服务体系主要保障社会发展所需信息和知识的不断积累，为迎接知识经济的到来、快速实现工业经济向知识经济的转化，为更加注重经济增长的质量和效率，注重依附于知识和信息的技术创新做准备。这就要求加快建设服务型政府，使政府的活动顺应市场规律，防止出现工业化阶段发展迅速、但是迟迟难以进入知识经济的“日韩困境”。

信息知识社会普遍服务体系主要包括信息的社会普遍服务、知识的社会普遍服务和知情权的保障体系。信息的社会普遍服务体系是社会低成本运行的耦合器。现代社会是信息社会，信息是公共物品，相关行为主体有权获取应该得到的公开信息。科技的发展有助于扩大传播信息的网络覆盖面，使之得以迅速扩散，实现其价值。知识的社会普遍服务体系形成社会资本积累的基石。知识本质上也具有公共物品的特征，但因为存在着产权问题，在传播与扩散中会存在一定的阻碍。知识虽然拥有产权，但是不能垄断，应该采取一定的补贴措施，扩散为社会所有。这种知识的普遍服务可以减少经济活动的交易成本，形成良好的社会资本积累机制，营造人们共享知识财富的氛围。知情权保障体系是公民寻求、接近、获取、传递和使用公共信息的制度保障机制。知情权的权利主体十分广泛，包括公民、法人和其他社会组织等。知情权是一项集合性的权利，内容非常丰富，包括权利主体对信息的获得、复制、传播、处理加工及司法请求等过程，涉及民事活动、政治活动、社会活动等各个方面。

（作者为国家行政学院教授）

延伸阅读

什么是社会普遍服务体系

社会普遍服务是政府向公众提供具有均等性、全覆盖、可获得、公正性和可持续性的公共服务。构建社会普遍服务体系，就是要使所有公民能够在任何地方、任何时候都享有平等的人文基本权利，都能以承担得起的价格享受基本公共服务，分享现代化的成果，避免出现弱势群体边缘化，落后地区边缘化。

“拉美陷阱”、“西班牙幻影”和“日韩困境”

“拉美陷阱”，即20世纪70年代，拉美国家的贫富不均两极分化，城市化失衡造成环境恶化、失业人口较多、公共服务不足现象。

1521～1600年，西班牙强盛时期，世界贵金属开采中的83%为西班牙所得。但是由于财富没有用来发展真正能够让国家富强起来的工商业，涌入的财富又像水一样流走。“西班牙幻影”被用来说明，只积累财富而没有进行相应的经济集成、政府创新、文化精进、社会进化，一个国家的繁荣不会长久。

“日韩困境”是说，在20世纪70年代，日韩工业化突飞猛进，但90年代后，由于忽视了工业经济向知识经济的转型，企业缺少创新、创业的激励，原本飞速发展的日韩经济陷入了泥沼之中。