【摘要】信访制度是我国一项特殊的权利救济制度，一直发挥着法治参与、权利救济、纠纷化解的功能。信访制度有着丰富的法文化内涵，作为特殊的救济方式曾发挥过独特的历史作用，在一定程度上对于缓和社会矛盾，保障社会稳定起到了积极的作用。随着我国社会改革的不断推进，在社会结构转轨时期引起的各种社会不公和腐败现象，导致利益阶层持续分化，各种社会深层矛盾渐次暴露，弱势群体维护自身权益的意识进一步提高。然而，由于我国相关社会救济制度的不完善，大量群众转而上访，导致信访制度的功能逐渐发生异化，再加上信访制度体制内弊端的凸现，因而是信访制度的运行出现了重重困难。本文拟从信访制度的现状分析入手，从法律角度探讨信访制度面临的问题，以期能够寻找到走出信访制度困境的对策。
【关键词】信访制度；功能；困境
导论
（一）本文研究的意义
信访制度是我国公民法治参与的重要渠道，是实现和保障人民群众行使民主权利的重要形式，是公民权利救济的重要方式，对畅通群众诉求表达、收集社情民意，化解矛盾纠纷、维护社会和谐稳定具有不可替代的积极作用，因而研究信访制度具有重要的理论价值与实践意义。
在理论价值方面主要体现在三个方面：一是有利于贯彻“程序正义”的法治理念，对信访制度的研究能够进一步健全信访法律体系，实现信访的程序化、法制化，有利于建构一个符合程序正义理念的信访体系；二是有利于使信访制度更好地担负起倾听民意、保障民权、集中民智的决策咨询职能；三是使现行信访制度的进一步体现出与现代法制相协调的一面，融入中国式法治现代化的运行机制中去。
其实际意义主要体现在以下几个方面：一是能够进一步畅通信访渠道，使公民、法人及其他组织充分行使自己的信访权利；二是有助于维护正常的信访秩序，使信访人的信访活动依法有序进行，不影响国家机关正常的工作秩序和他人利益；三是有利于进一步强化信访工作机构和信访责任单位的责任，使其更好地站在第一线，协助政府处理大量的信访问题；四是能够使信访制度更好地发挥纠纷化解功能、权利救济功能和民主监督功能。
然而随着我国经济发展的加速与社会转型的加快，诸多社会矛盾逐步激化和显现，信访量居高不下，集体上访、越级上访、非正常上访甚至群体性事件和突发性事件频繁发生。2004年以来，信访工作机构受理的信访案件数量越来越多，信访任务越来越重，信访要求越来越高，信访形势异常严峻。现行信访制度从最初的收集听取民情民意演变成准司法行政救济机构，其制度设计缺乏精密性和复杂性，信访工作机构职能定位与其实际承担的工作任务缺少统一性。在此种形势下，现行信访制度的存在价值和意义受到了前所未有的怀疑，信访制度的研究引起了广泛关注。因此进一步研究改革我国现行的信访制度，妥善处理信访问题，维护人民群众的合法权益，维护良好的信访秩序，促进社会全面协调可持续发展，既是人民群众所需所盼，也是信访工作的努力方向。
（二）信访制度的研究现状
新中国成立之后，随着信访制度的正式确立和完善，有关信访制度的学术研究成果就不断涌现，尤其是改革开放以来，伴随社会主义市场经济的确立和依法治国理念的不断深入，新形势下的信访制度面临着诸多问题，因此相关的研究也更加普遍展开。在国内，学界对信访制度改革与完善的意见主要有两种：强化信访制度；弱化甚至废除信访制度。
1.强化信访制度
主张强化信访制度的学者，主要认为，我国是一个行政主导的国家，在以后的很长时间内，我国的司法独立难以真正的独立，需要信访制度统来发映群众的真实意愿和更好的了解社会存在的问题，并且应该赋予信访机构实在的权力，树立其权威性，让其真正发挥它应该发挥的功能。其主张重新构建信访制度体系，建立信访制度的格局，并通过立法统一规范信访工作，从而建立高效的信访监督监机制。其核心观点是加强信访机构的权力，使之具有调查权、督办权及建议罢免权。
例如，北大教授姜明安就持强化说，其认为信访有其以柔克刚的优势，它能以适当的人治性制度缓和法治在一定情形下的过分僵硬和过分刚性，信访制度与现行司法制度并行不悖。旧的信访制度带有制定时的时代色彩和人治烙印，但人治并非是完全坏的东西。法治总不可避免地会有漏洞和缺陷，适当的人治就像英国的衡平法一样，适用得当，可以缓和法治过分僵硬。
2.弱化甚至废除信访制度
主张弱化信访制度的学者认为，应该重新确定信访制度的功能目标，把公民的权利救济从信访制度中分离出来，只是公民表达意愿的方式，不再是司法和行政救济的补充，以维护司法救济的权威性。撤销信访机构，把信访归类到各级的人大，监督政府和法院的工作，以加强系统性和协调性。社科院研究员于建嵘是持弱化论的学者。
持废除信访制度的学者认为，应从政治现代化的大局高度来看待信访制度的存废问题。虽然信访制度是公民权利救济的一种手段，但是忽略了我国的国家制度的整体建设，现行信访制度的许多规定，实际上是直接跟宪法或法律相抵触，出现了行政权代替立法权和司法权的现象。在行政法规和地方性法规或者政策中和具体的实践里都存在这些都有悖于建设法治国家的大方向，信访制度应该废除。学者张耀杰则进一步指出，在如示宪法和法律框架之外所设计的叠床架屋且等级森严的信访机构，是一种制度陷阱。因此《信访条例》可以废除。
3.本文的观点
本文认为，在我国现阶段，法治建设还很不完善，虽然信访制度的确存在着许多问题，但是还没有一种制度能够取代它的功能，因此，信访制度有其存在的价值。第一，从与行政复议、行政诉讼相比较来看，2005年《信访条例》设定了三级信访制，即接访行政机关的处理、上一级行政机关的复查、复查机关的上一级行政机关的复核。条例设定的三级信访的办理期限均为30日，这与行政复议60日的复议期限、行政诉讼的三个月的审理期限相比，明显较短。第二，较之行政诉讼和行政复议而言，信访的形式便捷。信访除可以走访的方式进行外，完全可以书信、电子邮件、传真、电话等形式为之，亦即信访人可以在足不出户且不影响生产和工作的情况下表达诉求，回复受损的利益，较之行政复议和行政诉讼的程序大为简便。第三，信访过程同样可以让信访人明法明理，理解相关行政行为的法律和政策依据，使当事人在息访的同时转而支持相关行政行为的实施。同时，在信访过程中也可以发现和取得行政机关非法行政的证据或线索，为进行行政复议和行政诉讼奠定证据基础。第四，信访制度没有时效的限定，对于行政复议和行政诉讼囿于时效限制而不能解决的长期积压的行政纠纷是一个十分有益的补充。但是，我们应该看到，信访制度是作为一种过渡性制度和补充性制度而存在的。我们既不能过分强化信访救济这种非司法救济手段，也不能完全否定信访制度在现阶段的作用。要本着既要有效保护人民群众的合法权益，又要建立良好信访秩序、确保社会稳定的原则，继续将信访置于适当位置，从完善国家整个解决纠纷机制的高度来改革、改进信访，通过渐进的方式疏通公众参与和投诉的渠道，树立司法的裁判权威，并建立一种新的社会秩序，使信访逐步纳入国家的正常法治轨道。本文认为克服信访制度目前所面临的困难，应坚持信访制度改革，使其不断完善，融入到整个国家制度体系中去，逐步实现以法治为基础的现代化信访制度。
（三）本文的研究思路和研究方法
本文的研究思路如下：从研究信访制度的目的与意义出发，继而阐述信访制度的概念界定与研究现状，然后从现状分析入手，引入典型案例分析探讨信访制度面临的问题，以期能够寻找到走出信访制度困境的对策。文章旨在运用实证分析法，通过引入案例分析我国信访制度实践中出现的困境并得出相关完善的具体措施。
一、信访制度的概念界定及其实践现状
（一）信访制度的概念界定
“信访”为来信来访的简称，它是在建国前后，中央到地方的各级机关、人民团体、企业事业单位等办理群众来信、接待群众来访的过程中逐渐渐形成的。目前，学者们就信访的涵义有多种不同的论述，其中比较具有代表性的论述主要有以下几类：
从最为广泛的意义上来讲，信访概念是指：“来信来访的简称。它是指社会成员通过书信、电话、电报、访问等形式，向社会组织、管理者反映个人或集体意愿的一种社会政治交流活动。”在这个意义上，信访的对象是多种的，各类国家机关只不过是其中的一个部分。
广义信访说认为，“信访即人民来信来访的简称。是指人民群众通过写信或要求见面接谈，向各级党和国家机关或企业事业单位提出建议、意见、要求和批评的活动。”相似的观点如：“广义的信访是指群众通过写信或上访，向各级党政部门、人大、司法机关等单位提出要求、意见、批评、建议、愿望和申诉，以此来参政议政或维护自己的合法权利。”此观点将信访的对象局限于国家机关。
狭义信访说认为，“信访是指公民采用书信、电话、走访等形式，就该部门及其工作人员侵犯自己合法权利以及其他违法违纪行为，向各级行政机关、县级以上各级人民政府所属部门反映情况，提出意见、建议和要求，依法应当由有关行政机关处理的活动。”这种观点将信访的对象进一步限制，界定为行政机关。
现行的国务院《信访条例》第2条规定：“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”通过对法律规定的解读可以发现，法学意义上的信访概念有其特定的含义。信访的法律定义力求把信访限定于行政信访的范围，即公民依法向行政机关表达诉求，其受理主体是行政机关，而不包括人民法院、人民检察院等司法机关。从法律实证分析角度而言，《信访条例》之法的渊源为行政法规，其当然只能就行政机关有关受理信访事宜做出规定。从这条规定也可以看出，这里的信访是一种行政性补充救济制度。
（二）信访制度的运行现状
现状改革开放以来，特别是自1990年代中期以来，群体信访和矛盾激烈的个体信访不断增多，面对各种利益冲突和社会矛盾的增多，我国现有的信访制度面临着严峻的挑战。据统计，2000年全国县级以上信访部门受理的群众信访总量是1995年的2.13倍，仅全国人大常委会信访局每年受理的信访案件就达到10万件，并在2003年引发了信访量持续上升的“信访洪峰”——在2003年里，官方提供的数据表明，仅仅两个月时间，到北京上访的人次均创下历史最高，海量的信访洪峰已经对社会特别对北京的稳定造成了巨大影响。而且信访的效果也并不明显，上访者的问题很少得到解决。大部分信访事项有头无尾，不了了之。中国社科院（2004年5月至10月）课题组通过对上访人群发放问卷和深度访谈、分析来自全国各地2万多封控告信、与部分信访官员进行座谈及进驻“上访村”体验生活等形式进行了调查，调查结果显示，公民通过上访解决问题的比率只有千分之二。
由此可见，我国上访案件过多，信访总量不断上升，形成了“信访洪峰”，并且信访解决率低。
此外，据学者于建嵘的社会调查，632位上访者中竟有401位在上访前已到法院起诉过，其中认为法院不依法裁判而败诉的占54.9%。从H省信访联席会议办公室2007年第25期《工作简报》得来的数据中看，该省2006年6月至2007年3月共10个月的集中整治进京非正常上访活动期间，共处置的进京非正常上访4689人次中，涉法问题最多，有1708人次，占36%。因为司法诉讼而引发的信访问题，即已经或应当被执行机关和司法机关受理，或者是已经进入诉讼程序的案件中的有利害关系的当事人对于执法机关和司法机关的作为与不作为所提出的申诉和控告未能如愿，转而向上级机关投诉，或者寻求法律程序之外的请愿活动。
案例1：2008年，兰山区人孙士安因其子死亡事件上访。兰山区院通过联席会得知，该案件在公安机关侦查阶段，孙士安因不服公安机关对其子死亡原因（心脏病）的鉴定结论，多次到省政府、北京天安门喊冤叫屈。
上述调查数据及案例1说明了：在我国，涉法涉诉类信访大量存在，严重损害了法律的独立性和权威性，浪费了国家的司法资源。
案例2：2004年9月，延安市宝塔区第三中学教师王某未经校领导同意，擅自住进了学校的一孔窑洞。校方多次要求搬出，她执意不肯。校委会决定对其停薪停职，她心里不服，多次多头越级上访，但问题一直得不到解决。
2007年11月，宝塔区麻洞川乡刘台村村民先后多次到乡政府和区政府反映，延长石油集团公司南泥湾采油厂进驻刘台村开采石油时，因为使用该村井水而支付了补偿款，这些钱却被村干部私下领取了。为此，村民们多次上访，要求追回属于村民的钱。
从上述案例2中也可以看出我国信访制度在实践中存在的一些非制度化信访现象：主要表现为越级上访、重复上访和群体上访等。
二、信访制度的困境及其原因分析
如上所述，信访制度的功效发挥得并不理想，究其原因，笔者认为是信访制度本身以及我国整个救济、监督和解决争议机制（信访制度只是这个机制的一个环节）二者都存在问题。
（一）我国信访部门职能过于宽泛，且信访部门的权利弱化
目前信访涉及了社会矛盾的各个方面，几乎所有社会问题、社会冲突都可以诉诸于信访部门，由此导致信访案件大量积压，各种问题和矛盾不断升级聚焦到中央部门。新的《信访条例》出台后，虽然有很大进步，但在信访职能上，仍然存在信访职能不清的问题。例如：第6条规定了县级以上人民政府信访工作机构的六项职责，但对于何种问题必须通过信访解决并没有明确。第14条规定，对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。那么信访工作机构的任务是否可以理解为受理不能通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求呢？信访工作机构的任务不明确，直接导致了信访量的激增，而解决率却又非常低。而且各级信访机构权力极为有限。新的《信访条例》第6条赋予信访部门的职权只是协调领导和行政机关处理信访事项，虽然它有监办权及建议和向上级机关报告的权力，但它本身并没有实际、直接权力处理信访事件，信访事件的处理权、决定权仍在各行政机关及其主管领导手中。信访部门既不能像法院一样对案件有审判或仲裁权，也不像纪委对违纪干部有调查、处分的权力。因为信访部门无职无权无地位，根本不能指望其有能力解决上访群众的问题。
（二）信访机构设置混乱，缺乏统一的协调机构
当前，从中央到地方，各级党委、人大、政府、法院、检察院及相应职能工作部门都有信访机构，可以说我国的信访工作机构空前复杂。信访机构并属于国家机关序列，没有严格意义上的隶属关系。从横向看，主要有政府、人大、法院和检察院四大块，各自处理职权范围内的信访事项；从纵向看，形成了中央、省（自治区、直辖市）、市（县）和乡镇四级架构。由于缺少权威性的统一归口管理及领导机构，信访机构之间缺少横向的联系与制约以及纵向的命令与服从，这样一个庞杂的信访工作机构很难有效运转。中央与地方、中央各部门以及地方各部门的信访机构间缺乏统一协调的机制，上下级信访机构之间缺乏强制约束，资源既不能共享，步调也不能一致。信访部门对其他各行政机关也没有明确的制约能力，这使得信访部门在处理来信来访时显得“力不从心”。而各地信访机构的职能和权力及运作方式都有较大的差异，缺乏基本的强制约束力。这样一来，由于政府间职责交叉及信访事项产生原因极为复杂，致使信访事项管辖权混乱，导致信访事项受理及处理主体不明，经常使信访案件在不同层级机构间来回转办。这就使上访案件的解决率低下变得不足为奇了。
（三）“信访”不“信法”的文化传统
我国具有深厚的司法行政化的历史文化传统。在我国历史上，司法依附于行政，两者密不可分。各级地方官员也是既管理行政事务，又管理司法事务。新中国成立后的法律传统与国家政权建设紧密相连，形成了政法不分，相互协作的局面。另外，司法行政化的一个副产品是民众普遍的清官情结的心理意识。在现阶段，我国正处在由传统农业社会向现代社会发展的转型期，由于这种过渡尚未完全实现，自然经济在很长的一段时间里仍然显示其生命力，同时，由于“政治文化是社会成员经过长期的心里积淀而成的一种心理定势，它不会随着生产方式的变更、旧的政治体制赖以存在的经济基础的瓦解而一下子全部消失，相反，它还会在人们的头脑中滞留相当长的一段时间。”所以这种在封建社会积淀下来的清官情结，不可能随着经济基础的变化而迅速退出历史舞台，而是在很大程度上仍然会影响着人们的政治行为选择，强有力地抵制着人们法律意识地增强。“在民众的眼中，清官是可亲的，但他们却总在遥远的地方，只有上访才能找到，抽象地存在于人们的生活当中；而身边更多的是贪官污吏，是具体的存在。”民众的清官情结和对不同层级政府信任程度的不同，决定了信访有其意识形态基础。同时，“青天情结又使下层民众普遍存在臣民意识：既惧怕权力，又想亲近权力。惧怕权力使人们远离权力，所以远离权力的工具—法律；又因为别人畏惧权力，又有亲近权力以威慑别人、规避法律的冲动，而信访就正好为这种矛盾心理提供了制度化渠道。”中国的制度传统和国民文化意识使得相当一部分社会弱势群体将信访视为解决问题的渠道。
在当前信访活动中存在着的种种复杂现象就与民众心里遗留的这种“信访”不“信法”的意识有很大关系。有许多完全可以通过司法途径解决的案件，但是有的根本就没有通过司法途径解决或者有的刚刚进入司法程序却马上放弃司法途径而转到信访途径上来，有的甚至在通过司法途径解决的同时也利用信访途径解决。这些原本可以通过司法渠道解决的案件涌入信访渠道，给本来就非常拥挤的信访通道造成进一步的压力，影响信访通道功能的正常发挥。
当然，公民“信访”不“信法”在很大程度上也是因为我国社会的法制化程度不高，法律制度不完善，老百姓不相信法律，以及我国公民的法治意识不强，遇到问题和侵害想不到运用法律武器维护自己的权利。公民“信访”不“信法”既促使了“信访洪峰”的出现，也是导致涉法涉诉类信访案件存在的主要原因。
（四）司法的权威性和独立性不够
从党的十七大正式提出司法改革至2008年12月，中央政法工作会议提出“推进司法体制和工作机制改革，保障社会公平正义”，我国进行了多次的司法改革，旨在提高司法的权威性。所谓司法权威，指的是司法机关享有的威信和公信力。它包括两方面，即对外权威和对内权威。对内权威是指法院不得更改自己所作的终审裁判，并予以充分尊重；对外权威是指外界（任何国家机关、党派、社会组织及个人）应对法院终审裁判予以充分尊重。司法之所以要有权威性，是由司法机关的性质和地位所决定的。在法治社会里，法院判决是社会纠纷和争议最为权威的结论。司法是现代社会解决纠纷和争议的最后手段，是人们寻求安定性与稳定预期的最佳途径。任何一个法治国家都是通过司法机关的审判活动实现其对社会生活的终局性干预，通过法定的诉讼程序来解决、处置社会纠纷。司法的权威从静态上来讲要依靠国家的强制力做保障，从动态上讲要通过司法机关的司法活动来体现。现在信访制度陷入困境的一个重要原因就是司法权威未真正的树立。当前，司法领域主要是司法腐败与司法不公正，法庭是定纷止争的场所，是社会正义的最后一道防线，是给老百姓最后一个讲理的地方。司法腐败使这最后一个讲理的地方也变得不讲理了。老百姓在不讲理的法庭上受到的冤屈，远比其当初希望法庭给予伸张的冤屈大。
司法机关在审判案件的时候，或多或少地总是要受到各种势力，特别是各种权力机关的干扰。有些案子法院自己有时不能依据法律独立作出判决，有些案件法官不能独立办案，往往受到上级法院的干扰。中国司法从业人员的整体素质也还不够高。这些因素的存在都直接影响到了司法机关对法律的正确适用，而不能正确适用法律是法律权利不能在现实中落到实处的重要原因之一。在当前，各种案件的执行难就是司法权威性不够的最真切反映，同时也是上访中的主要内容之一。
（五）信访制度在程序上存在重大缺失
1.受理范围不明确，立案具有随意性和偶然性。理论上来说，信访机构，对每一件来信来访事项，都应做到事事有着落、件件有回音。但实践中由于制度未对立案条件做出刚性规定，在大量的信访事项远远超出了信访机构承载能力的情况下，只能选择少量事项立案查处，而这个选择主要依靠领导批示。只有那些线索清楚、影响较大的信访事项才可能立案，偶然性和运气占了很大成分。
2.办理信访案件的时限不明确。英国有句古老的法律谚语：“迟到的正义就是非正义”，强调的就是及时公正处理案件对当事人的重要意义。目前各信访机构处理信访事项并没有统一、严格的时限要求。《信访条例》虽然规定了行政机关对于交办的信访案件的处理时限，但事实上这个时限经常被打破。甚至当事人的信访件在信访机构就会停留很长时间才被移交至有权处理的单位，因此有些信访人寄出去的信件如石沉大海也是可以理解的。
3.责任追究机制不力。目前，我国还没有出台相关的具有高度权威性的责任追究机制。有些地方虽然建立了“各级信访工作领导责任制和责任追究制”，按照这一制度的要求，对发生较大规模的连续到省委、省政府或北京上访，对社会稳定和正常工作秩序造成严重影响的要追究当地领导责任，但这只能从表面上减少大规模的“上京”，而不是长远之计。
4.缺乏科学的信访终结机制。《信访条例》第35条规定：“信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访机构和其他行政机关不再受理。”而且根据《信访条例》第34条和第35条的规定，我国信访实行的是三级终结机制。即如果信访人服从信访事项处理意见，则就不用经过复查程序和复核程序而终结信访；如果信访人不服从信访事项处理意见，则可以通过向原办理行政机关的上一级行政机关复查进行二级救济；对复查意见仍然不服还可以向复查机关的上一级行政机关请求复核寻求三级救济。但是在实践中这些规定并没有严格执行。时常可见，那些事实上已经终结的信访事项，多次被提起，信访工作成本增加，工作秩序遭到严重的扰乱。为了尽快的息访，各级信访部门花钱买太平或在合理合法的基础上一再向信访人倾斜，但是只要不能满足信访人的要求，信访就持续下去。由于《信访条例》规定的终结程序并没有规定复核机关做出的终结处理意见的法律效力，也就无法界定违反“终结程序”的信访人所应承担的法律责任，这些都导致了“终结机制”的现实可操作性不强。当事人极易就同一事实和理由反复不停的找各级机关寻求解决，这也是缠访、重复信访等非制度化上访数量居高不下的重要原因。
三、完善信访制度的相关对策
（一）增强信访机构职权力
没有相应的职权，就无法尽到自己的职责。信访机关首先应当拥有充分的调查权。在实行监察专员制度的国家，如瑞典，调查权是监察专员的一项重要权力，也是监察专员独立行使职权的重要标志。如果遭到拒绝，监察专员就可以向议会委员会提出有关报告，或者在新闻媒体上加以公布，从而给那些拒绝配合调查的人以巨大压力。在调查时，监察专员可要求有关部门的负责人对某些问题做出书面或口头说明，另外，任何监察官都有义务协助监察专员工作。不仅如此，还有保障调查权充分实现的措施，如传唤、公开调查结果等。从国务院《信访条例》中可以发现我国信访机构有调查权、督办权和建议处分权等权力。但调查权与监察专员机构的调查权相比，有着本质区别。因为信访机构的调查，主要是对信访工作情况的调查，而不是为查清信访事项本身事实进行调查。我国应赋予信访机关充分的调查权，可以直接或间接对事件展开调查、作出判断，任何国家机关和社会组织必须积极配合；信访机关应当拥有案件的督办权，可以要求相应的国家机关在规定时间内报告处理情况，接受监督；在特定的案件中，信访部门拥有直接的处理权，并可以对某些违法违纪行为作出适当的处罚；另外，信访机构的权力应当和人大的其他监督权力有机地衔接起来，比如在有关选举问题的上访、对国家工作人员的控告上访、要求对行政规章进行合法性审查等上访案件中，信访机构应当向人大常委会汇报，建议启动相关罢免机制及法规审查机制，罢免有关代表或官员，撤销不合法的行政决定和命令等。
（二）统一机构设置、整合资源、规范机构设置，将信访问题的处理纳入正常的法制化轨道
建立统一的信访机构。要改革目前的信访体制，可以考虑撤销各部门的信访机构，把信访全部集中到各级人民代表大会，加强信访工作管理，通过人民代表来监督一府两院的工作，以加强系统性和协调性。第一，可以在人大下面设立信访工作委员会，直接对人大负责。将原来分散在政府、法院和检察院及相关职能部门的信访都集中到各级人民代表大会。第二，行政机关的信访机构应该与监察机构合并。将行政复议与监察结合起来，职能重点转为加强对各级行政机构及其责任人的监察监督。强化上级政府对下级政府的监督，进一步完善个人责任追究制度。第三，建立信访机关工作人员任职资格制度和淘汰制度。信访工作的质量在一定程度上取决于信访干部的素质。全面提高信访工作干部的政治和业务素质才能适应信访工作的快速发展。应该改变目前从各单位抽调人员的状况，按照司法干部的标准聘用信访干部，实现信访干部的专业化、职业化。
（三）提高公民法律意识，规范公民维权方式
公民法律意识的提高是法治得以确立的基础，建设社会主义法治国家需要有与之相适应的公民法律意识。“当一种具有法治精神的价值观念—公民意识占据主导地位时，人们在遇到纠纷和权利损害的情况下不会有信访情结。”也就是说当公民法律意识逐渐提高并且占据主导地位时，人们在权益受到侵害时就会倾向于运用法律来维护自身权益，从而减少信访案件的出现。在法治社会，公民权利的保障和救济可以依照《宪法》、《行政诉讼法》和《国家赔偿法》等法律来主张，必要时也可以寻求新闻媒体的帮助。有些群众涉法涉诉案件越级重复上访、常年赴省进京“缠访”等行为都是以牺牲自己的生命健康和损害社会公共安全秩序为代价来维权。由此可以看出部分公民法律意识存在的误区和维权方式的不合理。因此，政府必须加大法治宣传教育的力度，提高公众的法律意识，做到信“法”用“法”，逐步规范维权方式，以理性的方式维护自己的合法权益。
（四）加大司法制度的改革力度，树立司法权威
在法治社会，只有司法机关才能为公民提供真正有效的救济。由于在我国存在根深蒂固的人治传统，很多人不习惯法院有较高的权威。“司法最终解决”原则应当成为设计中国纠纷解决体系与社会治理模式的准则，法院应当成为纠纷解决体系中最为权威、最为主要的机构。
人民法院必须独立进行审判。法官在执行审判职务时，除受事实与法律的约束外，不允许任何外来干涉，只有如此才能树立起司法的权威。我国人民代表大会在宏观上代表人民的利益，而不是部分人的利益，它不能表作为诉讼一方当事人的利益，不管这一方当事人是公民还是国家机关。因此人民代表大会不应该享有对法院的个案监督权，因为这可能会影响司法的公正，使法院难以做出符合法律规定的判决。
“在现代社会，被人类经验认可的主流权利救济制度是司法中心主义下的诉权模式，它是人类文明的成果，是权利救济获得普遍性和终极性解决的机制。”因此“要适应现代社会要求，建构以司法权为核心的权利救济制度体系，确立司法的最高权利救济的权威。”学者于建嵘认为“假如不能在民众中树立对法律的信心，那对我们国家的未来将是灾难。”目前民众普遍采取信访救济的方式，表明司法不具备应有的公信力和权威。因此，要加强法制建设，构建公平的司法体系，使法律成为最权威、最公平、最有效的解决纠纷的手段，这就要打造一个相对公平、相对独立的法律体系。要降低司法解决纠纷的门坎，让贫困人群也打得起官司。要落实行政复议制度和国家赔偿制度，要严格执行责任追究制度（包括对违法办案的司法人员的责任追究制度）。要切实规范上访人员的上访行为，对上访人员的违法行为要一视同仁，追究责任。因此，要适应现代社会要求，建立和完善我国的以司法权利救济为核心的救济体制，树立司法的最高权威性。
（五）尽快出台《信访法》，健全信访法律体系，实现信访的程序化、法制化
“现代法治的真谛就是：一切社会行为必须处在法律的控制之下。法律规则是构建法律秩序的要素。”而我国现行《信访条例》只是一个行政法规，“作为行政法规的国家信访条例和有关信访工作的地方性法规，推动了信访工作的程序化、规范化，但这些远没有涵盖国家信访工作的全部，扮些原则问题，特别是信访关系涉及保障公民基本权利的内容，无法在行政法规和地方性法规中解决，只有通过立法用法律的形式加以规范解决。”再者，“任何国家公民的政治参与必须要有畅通的、制度化的渠道作为保障，依据我国政治参与的社会主义性质和信访体制的现状，信访立法己经成为迫在眉睫的任务。”因此，我国应当尽快出台《信访法》，以改变信访制度单纯依靠规定、条例和政策来调节的现状，健全信访法律体系，实现信访工作的程序化和法制化，使公民的信访活动和政府的信访工作真正纳入法制化轨道。制定专门法规受理程序，做到：
1.明确受理范围。明确信访的受案范围，尽量不与司法救济途径重复，这样不仅节约行政成本，也有利于提高行政效率；
2.严格程序规制。要对信访问题的提出、受理、办理和督察等一系列的法律程序，完善信访活动的处理、复查、复核的工作机制一系列程序作出严格而具体的规定；
3.加强责任追究机制。要明确信访机构及其工作人员在信访工作中的责任和义务，对于违反任何相关规定的工作人员都要依法追究其法律责任；
4.健全信访终结制度。对确实经过三级程序认定终结的信访事项，如果信访人继续无理上访，扰乱社会秩序的，要建立相关的与之配套的法律程序，明确相应的法律责任。对那些经过三级程序认定信访事项合情不合理的信访，可以从社会救助等角度进行解决，动员社会力量做好息访工作。
笔者认为，目前我国出台《信访法》的条件己经基本具备：一是存在大量的规范性文件为其提供可借鉴的素材。例如国务院颁布的《信访条例》、地方国家权力机关制定的地方性信访法规、司法机关制定的《最高人民法院信访处接待来访工作细则》以及省级领导机关为做好信访工作出台的相关文件等；二是办信、接访程序、疑难信访案件听证、办访责任制和电子信访等信访实践经验为抽象出法律条款提供了基础；三是信访理论工作者发表的相关科研成果以及介绍的国外相关制度可供借鉴。可以说，“当前尽快制定和出台信访法的条件和时机都己经成熟，建议全国人大及时将信访法列入立法计划，尽早制定和出台信访法。”通过制定出台《信访法》，“在维持目前多系统并存的信访格局前提下，建立健全信访工作机制和法定程序，将信访案件的受理、处理、终结等程序以法律的形式规定下来。”
结语
2005年《信访条例》的实施，一定程度上扩展了信访渠道，控制了信访总量，但实施过程中却存在诸多不足。正因如此，我国信访制度完善的相关研究已成为当务之急。在当前社会转型时期，信访制度的存在必要而且重要，它不但为公民、法人和其他组织提供了一条不可缺少的参与法治建设的途径，同时也在一定程度上发挥了权利救济的重要功能，实现着巩固党的执政基础，有效维护社会稳定，保障公民民主政治权利等重要作用。现实生活中信访“洪峰”的出现、信访问题的积累又促使我们对信访制度进行反思。思考的结果是必须对信访制度进行改革而不是简单地废除。信访制度改革面临的关键问题不是还能不能存在，会不会走向终结，而是还需要加强哪些工作，进行什么样的转变。必须明确信访制度与司法制度在处理纠纷方面的关系仍是“桥归桥，路归路”，但信访制度改革不仅是要改革制度本身存在的缺陷，而且要与司法制度的改革统一起来，还应该与推进社会主义法治建设和政治体制改革结合起来，形成互相支撑、协同一致的格局。当前，我国正处在由传统社会向现代社会的转型期，要想缓和社会矛盾，减轻信访制度的压力，建立畅通的利益诉求渠道和权利救济机制，就必须加快推进法治进程，在社会树立司法的最高裁判权威，当民众不再“信访”而“信法”时，信访制度所面临的问题也就迎刃而解了。信访制度的改革进程可能艰难而漫长，不会是一蹴而就的事情，建立怎样的信访制度，怎样建立信访制度，需要我们不断探索，既要在实践中不断摸索，也需要在理论上寻求突破。
韩晓龙，单位为陕西省华县人民法院。
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