上个世纪90年代以来，推动政府创新成为各国改革的重要内容。这些改革创新有两个基本取向：一是提高政府的统治能力(governmentability)，以顺应社会经济变化的要求，增强政府的合法性;二是提升政府的治理能力(governanceability)，动员和利用社会资源，弥补政府统治的不足和缺陷。虽然提高政府统治能力一直是政府创新的核心目标，但如何利用社会资源，提升政府治理能力已经成为政府创的新潮流。中国政府是如何回应这股世界性的创新潮流?中国的政府创新表现出什么样的特点?其趋势如何?对此，本刊采访了中央编译局世界发展战略研究部副主任、“中国地方政府创新奖”组委会执行主任杨雪冬研究员。
创新：民族复兴的高度自觉
《领导文萃》：我们党历来重视创新。改革开放以来，尤其是20世纪90年代以来，面对世界性的创新潮流，我们党更是把创新的重要性提高到前所未有的高度。您近年来一直追踪研究中国政府创新实践，作为已经成功举办六届并取得广泛反响的“地方政府创新奖”的主事者之一，您在这方面的感受一定很深。在深入分析中国政府创新的特点及趋势之前，能否先简要为我们回顾一下党和国家在创新理念尤其是政府创新理念上的变迁?
杨雪冬：好的。就中国政府而言，30多年来，改革一直是不变的主题，而“创新”作为政府变革的方式、手段，乃至价值目标，是近10多年的事情。上个世纪90年代以后，随着改革开放的不断深入，国家之间的竞争日益激烈，提高国家创新能力开始被决策者重视。但当时是对创新的理解还主要停留在科学技术层面。进入新世纪之后，特别是2002年中共十六大，“创新”作为一种价值理念被提升到意识形态的高度。十六大报告提出“创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力，也是一个政党永葆生机的源泉。”2005年10月，胡锦涛同志在十六届五中全会上，明确提出了建设创新型国家的重大战略思想。可以说，十几年来，创新已经成为中华民族伟大复兴战略中的一种高度自觉。
此后，创新理念和战略被应用到现代化事业的各个层面，其中就包括政府创新。从制订“十一五”计划开始，推动行政管理创新就被明确为改革的目标。温家宝总理在2006年的一次讲话中说，“推进政府自身建设和管理创新，是行政管理体制改革的主要任务，也是经济体制改革和政治体制改革的重要内容。”2008年通过的“关于深化行政管理体制改革的意见”确立了2020年的行政改革目标，提出要发挥中央和地方两个积极性，“在中央的统一领导下，鼓励地方结合实际改革创新。”2009年以来，中央又提出要推动社会管理创新。特别是去年，胡锦涛总书记在两个重要场合针对加强和创新社会管理发表重要讲话，充分显示了中央高层对政府创新的重视。地方各级政府在中央的号召和推动下，进行了许多有价值的探索，创新不仅成为社会各界推崇的价值理念，也是较为普遍的实践行动。
领导文萃：按我们的理解，政府创新受到如此重视一定不是无源之水，一定有其深刻的社会经济和政治变迁的背景。您是怎样理解政府创新的时代背景的?
杨雪冬：根据我的观察，过去10多年来，中国的国家制度发生了四个层面的重大变革：(1)国家建设从以经济建设为中心，向更加重视经济建设、社会建设、政治建设、文化建设和生态建设协调发展转变。社会主义现代化国家的建设目标从“富强民主文明”调整为“富强民主文明和谐”;(2)政党建设在理念和举措上从“革命党”向“执政党”转变。作为执政党，共产党正在探索新的方式和渠道来适应新的环境，提高执政能力，巩固执政地位;(3)社会日益分化，重新组织化。旧的组织形式已经不能使用新形势，新型的公民社会组织在成长，一些传统组织在复兴。当然，在这种变化过程中，基层社会也出现了组织真空或者黑恶势力的猖獗;(4)狭义的政府改革目标日益明确。“法治政府”、“民主政府”、“廉洁政府”、“服务型政府”等目标陆续被确定下来，并提出到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。其目标被确定为实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变;实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变;实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变，建设人民满意的政府。
领导文萃：能不能这么说，中央编译局、中央党校、北京大学等著名的学术智囊机构正是在这样的背景中推出“地方政府创新奖”的?
杨雪冬：是的。“中国地方政府创新奖”就是在这个背景下产生的国内第一个由学术机构对党政机关的创新行为进行客观评价和综合研究的活动。2000年它由中央编译局比较政治与经济研究中心、中央党校世界政党比较研究中心和北京大学中国政府创新研究中心联合创办，每两年举办一届，至今已举办六届，共有1753个地方政府创新项目参与申报，其中，60个项目获得优胜奖，138个项目获得入围奖。
中国地方政府创新的特点
领导文萃：对于政府创新，人们首先感兴趣的是，哪一级哪一类政府更愿意采取行动进行创新?
杨雪冬：其实，政府创新的主体分布非常广，并不局限于哪一级哪一类。当然，其中存在创新主体的层级、部门和区域分布不均衡现象。多样化的创新主体包括各级地方政府以及广义的各个政府部门，即党、国家以及具有政治管理功能的群团组织(比如政协、工会、青年组织、妇女组织等)。
按照部门统计，在前五届所有的948个申请项目中(第六届刚刚举办，我们还来不及具体分析)，来自政府部门(含政府)的有588个，占62%;在入围项目中，来自政府部门(含政府)的有84个，占73.6%;在获奖项目中，有30个，占60%。排在政府后面的是党委和群团组织。显然，即便是在中国这样的政治制度下，狭义的政府依然是创新的主体。
按照行政层级(包含行政级别)统计，县级和地级政府是申请的主体，在948个项目中，分别有405个和400个。而在入围项目中，县级机构则有55个，地级机构48个。县级和地级成为创新的主体，尤其必然性，一方面它们最接近社会，面对着不断产生的各类问题;另一方面，它们掌握着较多的资源(包括人力、财力等)，并享有一定的自主性。
按照行政区域统计，我们发现，“经济越发达的地区，创新越多”这个常识性判断是有统计学上的依据的。在五届申请项目最多的10个省份中，来自经济发达的东部地区的省市有7个，浙江省以99个项目排名第一。中西部省市有3个，其中四川省有60个项目申请。在五届114个入围项目中，浙江省有14个，依然排名第一。四川省以11个项目排名第二。在50个获奖项目中，浙江省以6个项目排名第一，四川省则以4个项目排名第三，排名第二的广东省有5个获奖项目，但全部来自深圳特区。此外，厦门特区、海南特区共有2个项目获得创新奖。
领导文萃：人们对创新内涵的理解多种多样。那么，您认为在政府领域，什么样的举措算“创新”?或者说，中国式的政府创新含义有什么特点?
杨雪冬：的确，可以根据不同的标准对政府创新进行类型学划分，这也是创新歧义的产生原因。但在中国国情下，划分政府创新类型必须考虑以下四个基本前提：(1)中国是一个中央集权的单一制国家，制度创制全由中央掌握，但地方和下级享有一定的自主性。这是中国地方政府进行创新的基本制度前提;(2)上级建立了一套至上而下的垂直学习机制，地方和下级可以定期相互之间，甚至到国外进行学习交流。这种制度化的学习机制成为创新产生和扩散的重要渠道;(3)各级官员对于创新的理解，影响着他们对创新的选择和判断;(4)网络化、信息化的发展，为创新提供了更丰富的信息来源，更有力的知识支持。这也决定了任何政府的创新都不是在信息孤岛或知识空白处进行的，总会通过各种渠道和其他创新联系在一起。
联系这些前提，我们可以从创新程度和创新方式上把政府创新划分为原创型创新和学习型创新。前者指的是该项目的全部内容或者部分内容在国内具有首创性，当然，它不是改变根本制度的“元创性”，而是开发制度资源意义上的创造性;后者指的是该项目是在学习其他地方类似项目的基础上，根据自身的条件进行的再创造。
领导文萃：从“地方政府创新奖”的入围项目分析，原创型创新与学习型创新哪一类所占比例更大?
杨雪冬：从我们举办地方政府创新奖的角度看，当然希望更多地表彰原创型创新。但正如前面的制度前提所提示的，在中国，这种创新的难度更大，空间更有限。因此我们看到，学习型创新所占比重几乎与原创型创新一样。对五届113个入围项目的分析表明，60个项目属于原创型创新，57个项目属于学习型创新，4个项目属于这两种类型的结合。四个兼具两种特点的创新是：第二届入围项目福建省厦门市思明区“公共部门绩效评估”，第三届入围项目浙江省绍兴市“政府办公室导入ISO9000质量管理体系”，以及第五届获奖的两个项目：福建省厦门市政府“市民健康信息系统”建设和山东省青岛市委市政府“多样化民考官机制”。这四个项目的学习性体现在对有关技术手段的利用上，原创性则体现为它们根据需要解决问题，对这些技术手段进行创造性的应用，并为其他地方的相关项目提供了富有价值的经验。
领导文萃：既然地方政府缺乏制度性创新的空间，那么，这些创新项目的主要着眼点在哪里?
杨雪冬：您的这个问题很到位。实际上，我们在组织这项工作中发现，多数创新项目着眼于“落实”。习近平同志前不久在中央党校有个讲话，题目就是“关键在于落实”。我们根据项目特点，发明了一个有中国特色的词汇，叫做“落实型创新”。对这113个项目进一步分析发现，有88个项目属于“落实型”创新，比例高达77.8%。原创型和学习型创新中的许多项目都可以纳入这个类别。对第四届和第五届入围项目相关官员的调查显示，“落实中央的有关精神”列在“创新的最初目的”第二位(比例分别为22.8%和15.1%)。“落实型”创新通常有两种形式：一种是对中央提倡的某种目标或某项政策意图的回应。比如建设“服务型政府”、发展“党内民主”等目标提出后，各地都在这个方面做了很多有价值的探索。另一种是对中央或上级具体要求的实现。改革试点进行的创新是这方面的典型代表。比较而言，第一种落实型创新更具有探索性，不仅没有现成的模式可循，甚至在许多情况系也没有来自中央或上级明确的赞同态度和具体支持。对第四届和第五届创新奖入围项目相关官员的调查显示，在最希望获得的“外部支持”中，“领导(上级部门)的认可”排在第一位;影响创新项目从观念到实际运行间隔时间的因素，排在第一位的也是“上级批示认可”;而对“哪些结果证明创新是成功的?”的回答，排在第一位的是“得到上级认可”(第四届的比例是40.8%，第五届是45.3%)。
领导文萃：干部队伍中有这样一些论调，“创新很累”、“创新是吃力不讨好的事”、“‘先行先试’得做好‘先行先死’的准备”，等等，这些不全是消极言论，而是政府创新整体或者局部环境的某种反映。据您的观察，在这种情况下，为什么还有那么多创新案例?创新的动力在哪里?
杨雪冬：这里先要澄清您的一个说法，即相对于实际上其他国家，从申报的数量来说，中国政府创新的项目不是太多，而是太少。从近两届看，申报的积极性有降低的苗头。这也回应了您所说的政府创新的环境问题。
的确，从总体上看，政府创新需要主事者要有勇于担当的情怀。但是，深入分析会发现，政府创新的动力机制要比个人担当复杂得多。对于这个问题，目前人们有两种判断：一种认为，由于官员的选拔任用是由上级决定的，所以地方政府在回应社会要求上创新动力不足;另一种认为各种新问题的不断涌现，迫使地方政府必须在更多的领域中进行创新。这两种判断实际上对于创新动力采取了不同的理解。前者认为地方政府创新的动力来自体制内，特别是干部选拔评价制度，创新是“制度诱发型”;后者认为地方政府创新的动力来自社会的变化，创新是社会“倒逼型”。
这两种类型都有一定道理，但联系到中国实际，其实还是太理论化一些。我的意思是，在中国研究政府创新，必须把“政府”人格化，要把对政府创新的动机落实到对“代表”政府的一把手身上。在中国，“人治”传统依然根深蒂固，“一把手”享有很大的权力行使空间，所以创新者对于政府创新的影响非常明显。多个个案研究均显示出，个别官员的创新精神和能力是创新项目成功的关键，他们的调离也是创新项目中止或者蜕变的决定性因素。对第四届、第五届中国地方政府创新奖入围项目涉及官员的调查显示，有一半左右的被调查者认为创新的想法是“某位有见识的领导率先提出的”(第四届是57.8%，第五届是48.1%)。对于“如果其他地方要采纳你们的创新措施，你们觉得他们最需要具备的前提条件是什么?”这个问题的回答，选择“有决策能力的领导班子”排在第一位(第四届的比例是63.6%，第五届是58.4%)。
领导文萃：那么，“一把手”创新的动力在哪里?
杨雪冬：根据我们的观察，领导者进行创新的动力可以分为三种：结构性动力;个人化动力以及事件性动力。结构性动力来自现行体制，主要是官员的评价考核和提拔任用制度;个人化动力指的是官员个体的职业操守、价值追求和事业规划;事件性动力指的是官员所面对的问题，尤其是最紧迫的问题。这些问题往往是通过突发事件的形式展现出来的。在三个动力中，个人化动力和结构性动力发挥作用的持续性更持久。
对于每个创新者来说，这三种动力是同时存在的，但在具体的创新中，产生的作用以及体现的方式却存在差异。在对五届中国地方政府创新奖入围项目分析的过程中，由于无法得到该创新项目是否与创新者的提拔有直接关系的资料，所以难以评价结构性动力究竟发挥了怎样的作用。但是，鉴于这些入围项目都曾经在本行政区域或行政系统内部得到奖励(表现为作为先进经验介绍或者推广，接受到一定数量的外部参观学习者)，并且其实施也符合中央倡导的改革创新理念，所以，结构性动力起码对创新者的选择起到了规范和引导作用。
相对而言，个人化动力和事件性动力更加明显。个人化动力的存在可以从创新想法大部分是“某位有见识的领导率先提出的”这个回答中得到印证。一般认为，官员个体对政绩的追求是其进行创新的主要动力，但是对第四届和第五届入围项目相关官员的调查，并没有足够的证据支持这个判断。在回答“哪些结果证明本项创新是成功的?”这个问题时，排在前两位的选择分别是“得到上级支持”、“群众积极拥护”，而“项目主要负责人因此升迁”则排在后面。显然，创新者直接从创新中获得“提拔”的收益并不明显。
调查发现，事件性动力所发挥的作用最为明显。在对于创新的最初目的的回答中，高居首位的是“解决当时存在的问题”。对113个入围项目的分析也发现，这些创新的启动多数与当地发生的具体事件或者危机有着直接联系。但有意思的是，被调查虽然认为创新的首要目的是“解决当时存在的问题”，但是回答“哪些结果证明本项创新是成功的?”这个问题时，将“解决了当地实际问题”排在了“得到上级支持”、“群众积极拥护”这两个选项之后。这种目的与结果的背离，一方面说明了被调查者是从更广泛的意义上来评价创新结果的，另一方面也表明了事件性动力的持续时间是有限的，通常只是在创新启动时候发挥作用，并不能贯穿创新过程始终。
领导文萃：从您刚才所描述的动力机制来看，创新项目的可持续性似乎很成问题。
这确实是很多人所担忧的事情。有学者认为中国地方政府创新奖的获奖项目中，许多都半途中断了，缺乏可持续性。他衡量可持续性的标准是该创新并没有在当地或创新部门中坚持下去。毫无疑问，这是衡量可持续性的直接标准。但是，创新的扩散性也是衡量创新的标准，并且在某种意义上比前一个标准更重要，因为只有被更多地方或部门所接受，创新的影响力才会得到更充分的发挥，并可能带来社会和技术变革。在中国整体制度变革，地方和部门情况多样的情况下，扩散性程度更能说明创新的制度化潜力或者应用可能性。
对五届113个入围项目持续性的研究发现，106个项目在创新发源地延续下来，有86个项目的影响扩散到更广的区域，只有3个项目没有任何可持续性。这三个项目分别是：广东省深圳市大鹏镇“三轮两票”选举镇长;海南省海口市龙华区“外来工之家”;四川省遂宁市市中区步云乡“直选乡长”。两个选举创新没有持续下去主要是没有获得宪法等法规的支持，“外来工之家”则由于当地城市重新规划失去了场地条件。有意思的是，对第四届和第五届入围项目涉及官员的调查显示，他们绝大部分并不认为主要负责人离开会导致创新项目的停止(第四届的比例是94.2%，第五届为98.6%)，因为这些创新获得了当地群众的支持。这种判断显然也会常规看法不同。
中国政府创新的绩效
领导文萃：这么说来，您对地方政府创新的影响力还是十分乐观的?
杨雪冬：总体上当然是这样，这是我们持续进行这项公益事业的精神动力。中国的改革经验让人们对地方政府创新的影响力给予了很高的期望。一方面，地方和基层被认为富有首创精神，能够通过自发创新激发制度活力，填补制度空白;另一方面，中国政策制订的“试点-推广”方式给地方创新提供了条件和渠道，有利于地方政府创新的扩散和制度化。中国地方政府创新奖的创办，在一定程度上反映了这种期望。
对第四、第五届中国地方政府创新奖50个入围项目所在地民众、官员的调查显示，他们在评价政府创新的标准中，选择比例最高的两个标准是：“提高公民的政治参与，增加政治透明度，扩大公民发言权”和“具有明显的社会效益并能得到证明”。对这些项目涉及的官员的调查显示，他们在评价自己参与的创新项目的最大意义时，前两位的选择是“提高了管理绩效”和“鼓励了公共参与，提高了群众认可度”。进一步分析发现，在上述两种选择中，无论是官员还是民众更倾向于创新的经济后果。在对“政府创新首要解决什么问题”的回答中，选择“提高效率”被列在首位(第四届是53.8%，第五届是49。6%)。这个结果与他们在“评价政府的标准”时，优先选择“发展经济，提高人民生活水平”形成了有效呼应。制度创新只有既能保证提高效率，又被现存的掌权者所接受时，才能够被采纳。在五届113个项目，有92个项目涉及行政管理和公共服务创新。在这些项目中，有23个项目直接或间接是“资本取向的”，即为了吸引外部投资，发展当地经济。而85个“民众取向”的创新，都与民众的生活水平的提高，生活状况的改善有着直接关系。这也说明了，人们虽然期待政府创新能够产生积极的政治后果，比如提高公民参与，增加政治透明度，扩大公民发言权，但是在评价政府改革的实际后果时，他们更倾向于其产生的经济影响，或者物质效果。
领导文萃：除了社会效益之外，地方政府创新的个案在政府内部是不是也会带来积极影响?
杨雪冬：这个问题很复杂，需要深入具体分析。由于创新是具体政府部门通过具体项目的形式完成的，在中国的制度架构内，势必要涉及两种关系。一是地方政府与上级或中央政府的关系;二是创新部门与所属层级政府或政府系统之间的关系，即与“块”或“条”的关系。从这两层关系分析，就会发现地方政府创新所产生的政治绩效十分复杂。
就第一个关系而言，地方政府创新不排除会并不必然会改善或者增进进行创新的政府与上级政府或者中央政府的关系，尤其是一些具有探索性、开拓性的创新所产生的影响是非常复杂且微妙的。在一些自主创新案例中，由于创新挑战了上级或者中央的法规政策，或者创新者忤逆了上级个别领导的要求，造成这些自主创新无法在体制内获得足够的支持。这样的创新，即使是成功的，也往往不能改善创新政府与上级政府乃至中央政府的关系。而当这样的创新是对社会要求的直接回应并获得社会广泛好评时，上级的反对或者不表态，反而会削弱其权威、甚至合法性;反之，如果创新获得上级满意和群众满意的“双丰收”，那么它就能在实践中彰显。
当创新是由具体部门实施的时候，这些部门就必须处理和“条块”的关系。在“条”关系中，它要接受本系统上级的业务领导;在“块”关系中，它要接受所处行政区域党委政府的政治领导。对第四、五届地方政府创新奖入围项目相关官员的调查显示，他们认为导致创新容易中断或停止的第一因素是“改革创新过程中影响到执行部门的利益”，由此可见“条条”的影响力。由于多数部门的经费来源于地方财政，人事上受地方党委控制，所以“块块”更容易影响部门创新。即便是“条条”系统内部对于某些创新有具体的要求，也会在落实过程中受制于地方的支持。作为“块块”的地方政府也对“条条”颇有微词。这在一些地方政府调整职能、撤并部门的创新中最为明显。由于“条条”不希望自己的机构在地方和基层被取消，所以一些部门撤并后在获得“条条”分配的资源时就遇到了麻烦。
鉴于上述关系的复杂性，在讨论地方政府创新对合法性的影响时就需要根据其影响的范围和层次进行区分。何增科的研究从创新的扩散范围讨论了政府创新对合法性的影响。但是，合法性并不会简单地从下级传递给上级，从局面扩散到整体。换句话说，在中国这个多层级、多部门体制下，各个层级、各个部门所获得的合法性的加总，并不等于整个体制的合法性。在一些情况下，单个的创新在提升了创新者或部门的合法性的时候，也在削弱上级以及其他部门的合法性。
领导文萃：显然，单兵突进式的政府创新确实“很累人”，您觉得政府创新应该怎样推进才会比较顺畅?
杨雪冬：也许正是由于这种原因，参与创新的地方官员普遍认为，推动政府创新最有效的两种方式首先是“上下互动，中央与基层的合作”，其次是“自上而下，由中央到基层”。这两种选择也是处理上述两种关系的思路。前者强调的是互动性的协调改革，后者强调的是执行式的垂直改革。但是二者都体现了对创新需要整体制度支持的期望。而在现实中，尽管前一种方式更为合理，但是后一种方式更容易实现。
警惕“创新”的三个误区
领导文萃：很多人都注意到，当一个理念成为强势话语的时候，往往也就是落入俗套的时候。就“政府创新”这个话语而言是否出现这种情况?
杨雪冬：确实存在这个危险倾向。观察地方政府创新，有三个误区值得重视：
第一，把创新“口号化”。一些地方政府为了突出自己的创新形象，把创新变成政治口号，要求所有部门都要进行所谓的“创新”，使得这些部门不仅在各种会议文件上高喊与创新有关的口号，以回应上级要求，而且夸大自己工作的创新性，即便是常规工作也要换个说法来体现创新。这必然造成创新的“形式化”和围绕创新进行的浮夸。
第二，把创新“意识形态化”。意识形态化就是把创新绝对化，认为“只有新的东西才是先进的、合理的”，如果工作中没有新的东西，就说明相关政府部门不能与时俱进，相关官员思想保守，难堪大用。这在一定程度上造成了地方政府运行中的“断裂”和政府行为的非连续性，因为新到任的官员为了体现自己的创新形象，会放弃前任的各种做法，即便是合理的做法。这种创新不仅会造成官员之间的矛盾，而且是对合法性资源的巨大浪费。
第三，把创新“盆景化”。一些地方政府和官员为了树立形象，会倾其所有资源来树立创新典型。在丰富资源的支撑下，这些典型形象突出，光鲜照人。然而这样的典型由于是集中当地资源树立的，因此造成了当地发展的不平衡。而一旦树典型的领导离开，这些典型失去了支持，会很快败落下来，投入的大量资源被白白浪费掉。更重要的是，这些典型具有过强的特殊性，无法推广到更大范围内，因此只能是供参观和谈论的“盆景”。
领导文萃：中国有句古话，“乡愿，德之贼也”，某种程度上也可以用来批评这种媚俗趋时的“伪创新”或者“反创新”，因为它们可能是真正意义的政府创新的最大“敌人”，比按部就班不创新影响更坏。
杨雪冬：您的批评有点尖锐，但确实如此。
领导文萃：那么，您觉得要怎么防范这些“贼”呢?
杨雪冬：在现行体制下，要避免陷入上述误区，应该从三个方面进行预防和解决。
首先，中央决策者应该有意识地培养健康的创新环境，尤其是建设合理的创新激励和评价机制，因为许多地方政府创新的目的是为了得到上级的重视，带有明显的投机性。在这个健康的环境中，应该宽容和支持真正的为增进公共利益而努力的创新者，批评和减少那些口头的创新者以及以创新谋个人、部门利益的行为。
其次，要提高地方官员的素质和能力，使他们有能力及时发现问题，并富有创造性地解决问题。
最后，要建立评价政府创新的社会机制。任何政府创新最终都要服务于社会利益，因此社会公众最有权力来评价它们的价值和意义。通过这些机制，可以使地方政府官员及时全面地了解到社会的需要，从而提高创新的针对性和可操作性，避免创新成为“形象工程”、“政绩工程”。
