内容摘要：议会预算议决权不是立法权，预算是一种非规范性法律文件，它有法律效力，但其效力在法律之下；对政府的预算议会有权审查并决定通过或不通过，这在权力性质上并不属于“监督权”，而是“决定权”，预算的内容是政府不能自己决定而只能由议会决定的。如果将议会预算权的性质确定为监督权而不是决定权，意味着预算的决定权在政府手里而不是在议会手里，这无疑降低了议会的作用。我国应先将人大的预算议决权作为“监督权”加以落实，然后再实现其“决定权”功能。
关键词：议会 预算议决权 立法权 监督权 决定权
预算议决权是当今世界各国宪法赋予议会的职权之一。[1]如瑞士宪法第85条规定：“属于两院权限的主要事项如下：……（十〉确定国家年度预算，批准国家决算及颁布发行公债的法令”；意大利宪法第81条第1款规定：“两院每年批准政府所提出的预算和决算”；日本宪法第86条第1款规定：“内阁编造每一会计年度的预算必须向国会提出，经其审议通过”；大韩民国宪法第54条规定：“①国会审议和确定国家预算案”；我国宪法第62条规定：“全国人民代表大会行使下列职权：……（十）审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告”；等等。
关于议会预算议决权的性质，学界有不同看法。有学者将其视为立法权，如在论及议会职权时，将议会的财政权（包括但不限于预算议决权）放在立法权中加以论述；[2]也有学者认为它属于议会的监督权，如将议会议决预算、决算等权力视为一种“财政监督”；[3]还有学者将其定性为决定权，如“议会对于政府所提预算，有决定之权力，则为预算议决权。”[4]“国家的收入及支出，每年以预算的形式向国会提出，并由国会审议决定，这是近代国家通行的重大原则。”[5]日本学界围绕预算的性质，形成了“承认说”（议会对政府表示“赞同”、“承认”）、“国法形式说”（将预算视为“与法律并列的国法形式之一”）、“预算法律说”（认为“预算是规范政府有关行为的法律规范”）等。[6]笔者认为，其中“承认说”是将议会预算权的性质基本等同于决定权；“国法形式说”（通说）大体上是将其视为特别立法（与法律“并列”意味着不同于法律，“国法形式之一”意味着是国法之一种）；“预算法律说”是将预算议决权的性质等同于立法权。也有学者认为议会的预算议决权兼有各种权力属性，不宜归类于哪一种权力，如认为议会的财政权“实为议会监察行政机关的最大利器，但严格言之，又不能完全以一种监察权视之，与议会通常的立法权也不完全相同，此种职权，应视为议会的一项特殊职权。”[7]有学者在论述议会职权的种类时，认为包括三类，依次为“立法权、预算权、监督权”，[8]即认为预算权是与立法权和监督权并列的、同时也是独立于它们的议会三大职权之一。还有学者认为议会的财政权具有立法权和监督权的双重属性，“它既有立法权的性质——因为国家财政预算与征税方案一般采取特别立法的形式，又有监督权的性质——因为议会对行政预算和拨款的控制也意味着对行政权力本身的控制。”[9]
一、议会的预算议决权是立法权吗？
有日本学者指出，“在欧美各国，通常预算与法律没有区别（如，联邦德国《基本法》第110条、《法兰西共和国宪法》第34条、《美国联邦宪法》第1条第9款⑦”。”[10]但笔者认为，这些国家宪法的这些条文规定并不能说明“预算与法律没有区别”，而只说明预算须由法律规定，或预算与法律在形式上有极为相似之处。如法国宪法第34条规定：“法律规定关于下列事项的基本原则”，其中之一为“根据组织法所规定的条件并且服从其保留规定，财政法确定国家的财政收入和支出。”美国宪法第1条第9款⑦规定：“除根据法律规定的拨款外，不得从国库提取款项。一切公款收支的定期报告书和账目，应不时予以公布。”德国基本法第110条规定；“预算于财政年度开始前，以法律规定之。”在挪威、芬兰等国家，国家预算以特别决议的形式通过。[11]事实上法国等国确实“把财政问题是按照特别立法来看待的。法国59-2号组织法对财政法的内涵作了界定：‘下列法律具有财政法的性质：年度预算法及其修正法、决算法。’”[12]这里的问题是，什么是特别立法？特别立法是法律吗？预算法案作为特别立法究竟“特别”在什么地方呢？
众所周知，立法权是议会制定、修改、废除法律的权力，法律是具有普遍效力性的规范性文件，具有抽象性，并不针对具体的人或事。笔者认为，预算案作为一种特别立法实际上是一种非规范性法律文件，非规范性法律文件（如判决书、裁定书、公证书、委任书、结婚证书等）一般是由司法机关或行政机关发布的（与之不同的是，预算案是立法机关而不是行政或司法机关制定的），其内容不是规定一般的行为模式和标准，所以不具有普遍的效力，而仅对特定的当事人有效，且一般不能反复适用。预算案在性质上应该归类于非规范性法律文件而不是规范性法律文件，它具备非规范性法律文件的基本特征，如针对的是特定对象（政府提出的年度预算方案）、没有行为模式和法律后果等抽象法律规则的要素（针对的是预算案这一具体内容，审查的是具体的数字及其用途），不能反复使用（一般有效期为一年），[13]等等。虽然某些拨款不可避免地给政府留有一定余地，但政府的这种一定范围内的自由裁量权并不能说明预算案具有法律的抽象的规范性文件之特征。我们一般认为规范性法律文件才是真正的法律，而非规范性法律文件很难划入“法律”的范畴。
议会的预算议决权当然是具有法律效力的权力——所有非规范性法律文件都有法律效力。预算在议会通过后，政府就必须执行，如果没有执行或执行不力就要承担相应的法律后果。但具有法律效力不等于就是法律，就如判决书、裁定书、公证书、委任书、结婚证书等都具有法律效力但不能将其等同于法律一样。议会所有权力的行使都具有法律效力，但不能将议会的所有权力都等同于立法权，不能将议会作出的所有决定都视为法律。如议会对政府官员的选举或决定当然有法律效力，但这种人事任免决定显然不属于立法权，其所形成的文件、决议也不是规范性的法律文件。根据我国宪法的规定，县级以上的地方各级人大都有预算议决权，[14]如果预算议决权是一种立法权，那么就等于说我国县级以上各级人大都有立法权，而这显然是不合适的。[15]
还应当指出的是，议会通过的预算案虽然有法律效力，但其法律效力应在法律之下——非规范性法律文件的法律效力一般都应在议会制定的规范性法律文件（法律）之下。不仅是司法或行政机关制定的非规范性法律文件，就是议会的其他决议、决定或任命书，也都不能违背有关法律规定。不论是议会的审议预算案的过程，还是最后形成的预算案之结果，都必须在有关法律（如《预算法》）的规范内进行。尽管《预算法》之类的法律也是议会自己制定的，但议会在行使预算审查权时也必须遵守，因为同是议会的权力，其中也有高有低。笔者认为，在法律效力上，议会的立法权是高于议会的其它权力（包括预算议决权）的。[16]
议会审议预算案的程序可能与审议法律案的程序相同或相似，如都有提出、审议、表决、公布等程序，但权力行使程序相同并不就当然等于其权力性质也必然相同。如在我国，提出宪法修正案的程序与全国人民代表大会召开临时会议的程序是相同的，[17]但不能说提出修改宪法的权力与召开全国人民代表大会临时会议的权力是同等性质的权力。[18]除立法权和预算议决权之外，议会其他权力（如任免权）的行使通常也有提出、审议、表决、公布等程序，但我们同样不能说这些权力的性质就是相同的。何况审议预算案的程序与审议法律案的程序事实上只是相似而并非完全相同（因国而异），或者说在大的方面相同而在具体环节上总是有一定的差异，如在法国，“一旦两院未能对预算法案一读通过，就应按宪法第45条‘加急审议’程序组织一个混合对等委员会，而不是像普通法的审议那样，只有两院二读未能通过一项法案时才组织混合对等委员会。”[19]议会“对一般法律的修改，可以更改字句，增加条文或删除条文。但是，对于预算的修改，则只能减少数字，而不得增加数字。”这种制度是从英国开始的，时至今日，除美国外，其他国家大都如此。[20]有日本学者指出预算与法律的不同表现在：“第一，预算的提案权仅专属于内阁；第二，预算的成立要件比一般法律的成立要件宽松；第三，预算约束国家机关而不直接约束国民；第四，预算的效力被限于一年之内而没有永续性。”[21]当然，我们应当承认预算与法律的制定程序其相同点是远远多于不同点的，在此不一一比较。
综上所述，笔者认为，议会的预算议决权不是立法权，即使在有些国家它被作为特别立法，也只是将其视为议会制定的非规范性法律文件。而制定非规范性法律文件（哪怕是由立法机关制定），严格说来并不具有立法权的性质——立法权所立的“法”一般是指规范性法律文件，这二者之间是有明显区别的。
二、议会的预算议决权是监督权吗？
议会的监督权主要是针对政府的，但议会主要针对政府的权力除了监督权以外，还有决定权（表现为议会决定，政府执行），[22]所以我们不能仅仅因为预算议决权是针对政府的就认定它属于监督权。
监督权是在某个权力主体做出一定的权力行为之后，对其进行监督的权力，监督一般具有“事后性”。议会的预算议决权是对政府提出的预算案进行审查的权力，是在政府提出预算行为“后”对其进行的审查，如政府在提出预算的过程中是否有违法行为，是否符合相关法律程序等，作为一种对政府已经作出的权力行为（编制预算）所进行的检查，这确实具有“监督”的意义。一方面政府“提出”预算的行为是一种权力行为，对这种权力行为需要议会予以监督；另一方面，政府提出的预算方案在有些国家是一个已经基本定型的框架，议会虽可以修改、补充，但不会大动干戈，因此对这种基本定型、且即将实行的政府施政纲领进行审查，自然也有一种监督的意义。
但是我们不能忽视的是，监督政府“提出”预算的行为显然不是议会预算议决权的主要内容，议会预算议决权的重点是通过审查预算对政府的整个施政方针进行控制，但控制并不都是监督。如立法也是一种控制，行政法就是议会通过立法对国家行政机关的控制；任免权也是一种控制，对政府首脑及其阁员的任免都是在对政府实施控制。议会对预算案的审查，其控制的重点不是“提出”预算的行为——政府有权提出预算，这是宪法或法律赋予政府的权力，[23]不是议会赋予、至少不是正在审议预算的这个议会此时赋予的。因此政府有权依据宪法或法律提出预算，对此不需要议会同意，议会只能监督其权力行使的程序是否合法，无权“决定”政府提出还是不提出（预算）。正在审议预算的这个议会此时所能审查的是预算的“内容”，预算的内容才是每届议会行使预算议决权的重点所在。对于“提出”预算这一行为，政府拥有决定权，而议会只有监督权。但作为监督权，这种监督在议会的监督权里也不是其重点，议会监督权的重点是监督政府“执行”议会的法律和决定的行为，而不是监督其在议会的法律和决定形成前的行为——虽然这些行为无疑也是需要监督的。议会对政府的监督大体可分为两种，一种是对政府执行议会通过的“法律”（规范性法律文件）的情况进行监督，议会通过的许多法律，其草案也是政府提出的，对政府提出法律草案的行为是否合法也需要监督，但议会重点监督的是法律生效“后”政府执行法律的情况。另一种是对政府执行议会通过的“决定”（非规范性法律文件）的情况进行监督，此时政府提出决定的行为是否合法议会也有权监督，[24]但议会监督的重点是议会所做的决定生效后政府是如何执行的。与议会的这些监督权不同的是，对政府所提出的预算之内容是否合法合理，议会有权审查并决定通过（或不通过），这在权力性质上并不属于“监督权”，而是一种“决定权”，因为预算的内容是政府不能自己决定（而只能由议会决定）的。各国政府“提出”的预算案一般都不能直接发生法律效力，使预算案产生法律效力的是议会对预算案批准的行为。议会对政府所提预算的审查重点是审查其预算内容（此为决定权），虽然在此审查过程中也可能附带性地审查政府提出预算的过程的合法性（此为监督权），因此议会预算议决权在行使过程中可能兼具决定权和监督权的双重属性，但这两种权力行使的对象仍然是不同的——一个针对的是预算内容，一个针对的是提出预算的行为，前者在其中无疑是主要的、分量更重的。
议会的“预算”权与“决算”权在性质上是不同的。议会的决算权才属于议会监督权的范畴，它是议会对政府“执行”议会预算报告的情况的事后检查，“预算是对岁入岁出的将来的计算，决算是对过去的计算。”[25]二者性质的不同也导致了其程序上一定的差异，如在法国，预算法案由于“有一定的紧迫性，需要及时审议通过”，而决算法“没有紧迫性”，所以其“审议不应受到时限的明确限制。”[26]在我国加强人大监督权的种种措施中，也包括了加强对政府决算执行情况的监督，“根据审计法，人大常委会要求政府审计机关每年向它报告预算执行情况，加强了对预算执行的监督。有的地方人大财政委员会还建立了与政府财政部门的预算执行信息的电脑联网，提高了预算执行的透明度。”[27]说明作为控制政府财政的手段，我们目前已经开始着手落实人大的决算权（实现其监督功能），而预算权（发挥其决定权作用）的落实则还有更艰巨的路程要走。
三、议会的预算议决权应是一种决定权
当今世界各国议会的权力除了立法权、监督权、任免权之外，还有一项为“重大问题决定权”。决定权不像议会立法权那样属于“事先”确定抽象规则，也不像议会监督权那样属于“事后”进行具体监督，既不是对政府权力行使前的约法三章，也不是对政府权力行使后的验收检查，而是自己直接行使权力——直接对某一具体的重大事务作出决定。笔者认为，议会的预算议决权就属于这种性质。
比较议会的决定权与议会的立法权，会发现它们有许多相似之处，如都是议会自己“决定”应该做什么，在一定意义上也都决定了应该怎么做，但又都把具体“实施”的任务交给了政府，政府在具体实施的过程中都有一定的自由裁量权。预算作为决定权的一种和法律一样都具有对政府的控制功能，且这种控制功能都具有一种宏观性，与同样对政府起控制作用的议会任免权、议会其他形式的决定权有明显不同，后者往往仅仅针对某一人、某一事。如我国1988年４月１３日第七届全国人民代表大会第一次会议通过的关于建立海南经济特区的决议、1992年4月第七届全国人民代表大会第五次会议通过的《关于兴建长江三峡工程决议》等，都是全国人民代表大会在行使决定权，针对的是海南建经济特区、山峡工程这样的具体事情，而不具有宏观性（只具有重大性）之特征。但同是宏观控制，预算议决权与立法权的表现形式还是有所不同：从有效期的角度看，预算不及法律的有效时间长（预算一般有效期为1年）；从覆盖面来看，整个法律体系对国家和社会的控制是宏观性的，但某一部法律规范的内容大多限定在某一个领域（如刑法、民法、婚姻法、诉讼法等都有自己特定的调整对象），而每一部预算案都关系到国家所有项目的开支，涉及政治、经济、文化、军事、外交、国防、科技、民生等各方面，[28]因此预算与法律即使都有控制政府的作用，但其作用的表现形式也是有所不同的。任免权往往是针对具体人，一般决定权往往是针对具体事，立法权往往是针对抽象的人和事，而预算作为一种特别决议针对的是宏观的、全面的、同时又是具体的、在一定期限内的国家帐目细表，具有宏观性与具体性相结合的特点。
比较议会的预算议决权与议会的监督权，会发现它们有更多的相似之处。即它们都是对政府进行具体控制的有力手段，目的都是为了将政府置于议会的监视之中。所不同的是，议会的预算议决权是对政府施政的事先控制，而议会的监督权是对政府施政行为的事后控制。预算议决权对政府的控制作用要大于监督权，因为预算案不仅“规定政府经费开支”，“而且体现出政府的施政方针。议会有权审议、修改或否决政府的财政预算案，也可以说就是审议、修改或否决政府的施政方针。”[29]“在西方国家中，如果预算案不能通过，政府就必须辞职。”[30]“从根本上说，在所有政府活动中，财政是起支配作用的因素。法律必须付诸实施，政策必须贯彻，而这些总是需要花钱。资金的筹集和支出使国会从根本上控制着政府”。[31]
如果将议会预算权的性质确定为监督权而不是决定权，则意味着预算的决定权在政府手里而不是在议会手里，是政府“决定”了预算之后，议会对其进行监督而已，议会自己没有对预算的决定权而只有对别人决定后的监督权，这无疑降低了议会的作用。“几乎所有国家的议会都对政府预算拥有大小不等的修改的权力，其中多数国家议会对政府预算拥有绝对的决定权力。”[32]从国外议会历史的发展来看，“在早期，议会仅议决一个特定的数额，这个数额由国王按照自己认为合适的方式适用。后来则坚持要了解批准使用的资金是如何开销的。最后，议会自己决定这些资金应如何使用，为特定的、详细的目的划拨经费，禁止挪用，即禁止把某项开支项目中未使用的资金用于另一开支项目。”[33]资产阶级革命成功的标志之一就是将国家的财政权从国王手中转移到了议会手中，[34]由国王决定国家预算变成了由议会决定国家预算，国王最多只有通过政府对预算案的“提出权”。“在专制政府中，君主从其臣民那里随意搜刮资金，只要他自己高兴就随意花销、毫无责任，谴责也无用。在共和国中，施加所有的制约是明智的，以使国库——所有人的共同资金——百分之百诚实地运用到合法地属于共同防御和整体福利的目的之中。国会是国库的保护者；为使它们的责任完整和全面，要求公布常规收支项目，这样人民可以知道花了什么钱、为了什么目的、以及根据谁的权威而花费的。”[35]如果认为议会的预算权只是监督权，就等于把政府“提出”预算的权力等同于预算“决定”权。虽然今天英国议会对政府提出的预算似乎没有太多决定的余地，“在英国，议会对财政权的控制只是理论上的。现实生活中，只要政府想花钱，议会就得打开钱袋，议会实际上成了政府的出纳员。”[36]“在一般情况下，下院对财政预案都予以通过，至多提出一些质问和批评”，但下院是有权拒绝通过财政议案的，它一旦决定拒绝通过“即意味着对政府的不信任，这就可能导致内阁辞职或解散议会。”[37]因此英国议会对内阁预算案的审议并非形同虚设，即使未启动不信任案这样极端的手段，审议也是有实际意义的，如1965年工党政府提出的预算案遭到保守党的强烈反对，在作了243处修改后，才在议会最后通过。[38]何况在英国，选民在某种意义上也参与了对政府预算的“审议”：每次大选时，“各政党之间竞赛的是看谁能把国家的账算得更好。比如工党承诺要把每位老人的养老金每月提高1英镑，那这钱从哪里来？可能来自汽油税提高每公升3便士，也可能来自每包烟的税上升5便士。保守党和自民党接着反算，认为汽油税已经很高了，提出要么不增加养老金，要么通过向别的国家借钱来支付这笔开支。选民们依据自己的切身利益，决定给哪个党投票。不难想像，英国人每年最看重的不是政府的更替或领袖的换岗，而是财政大臣的预算报告。”[39]在这种财政民主制下，预算的公开化、透明化以及选民投票的举足轻重，都说明英国政府的预算是由民意（选民和议会）决定而不是完全由政府自己决定的。
四、怎样落实我国人大的预算议决权？可先“监督权”，后“决定权”
在我国，根据宪法的规定全国人民代表大会拥有国家预算的议决权，但在实际上，这一权力几乎被完全架空了。首先，政府预算报告的粗糙使人大无法仔细审议，“中国预算只做非常粗线条的分类，预算信息非常简单，它使得人大很难对政府预算进行监督和审查。预算也很难反映政府资金的流向。”[40]“现在人大开会审议有关财政问题的报告和议案，几乎从不涉及具体的财政收支项目；即便是中央级预算，也往往只有一个大概的总数。代表只讨论这一年的财政政策是‘松’还是‘紧’，至于具体的收支来源、数额、走向以及效果等，都不在讨论之列。”[41]“‘现在的预算报告里很多都只有用钱单位的名称，用钱数目，如政府某某单位，预算支出7000万，那这些钱具体分配给谁了，用于哪些开支，怎么个用法，没写！’陈舒代表直言：‘财政部提交这样虚化、不透明的报告给代表看，代表看了也白看，还怎么去监督，怎么去审议，这不蒙人么？……’为此，代表们要求财政部提交给代表审议的预算报告，‘应该是具体预算——科目必须细化和完整，必须提供详细的说明，即每一个账目，不但要注明用钱单位、数额，还要写明费用去向以及为什么要这么用等’。”[42]其次，政府预算报告没有囊括所有收入也使人大的审议不周全，“当前财政预算管理中的问题之一，是政府各种收入没有完全纳入预算管理，巨额收入的支出游离于人大监督之外。据中央党校研究室副主任周天勇称，2006年，实际上政府总收入至少高达67000亿元，占当年GDP的32％。而纳入预算的只有39000亿元，近28000亿元的收入没有纳入预算内管理。也就是说，这笔巨额资金花到哪里了，从来没有提交各级人大审议、批准和监督。”[43]这些弊端带来的后果是显而易见的，“邓明义、陈舒等代表都认为：目前我国之所以会出现‘行政费用过高’现象，跟财政预算既不明朗又没经过审议‘息息相关’。‘预算报告中，很多钱的用途都没标明，也不知道用哪去了。那大部分可都是纳税人上缴国库的钱！你说这能不滋生腐败？政府行政消费能不过高吗？’”[44]
笔者认为，在我国，要真正落实人大的预算议决权，可以、也应该先将其作为“监督权”加以落实，在此基础上再实现其“决定权”的功能。在实现其监督权的阶段，主要是要求政府逐步公开、直至完全公开预算的详细情况，不仅要对人大公开，而且要逐步实现对全民公开，[45]并主要由人大代表（条件成熟时也包括普通公民）对其进行审议、评论（但不一定修改、否决）。这将对政府的编制预算造成很大压力，因为公开化、细化本身就是监督，这实际上是对政府制定预算的过程提出了制度化、民主化的要求。在美国，“准备联邦预算的第一步是各部以及各机构估算他们所需的开支，……各部的预算十分详细，包括根据预期的人事、供应、办公场地等方面的需要而进行的估算。”第二个阶段是由行政管理和预算局审查每个机关的预算，“这项工作由预算检查官负责。随后举行听政会给予各机构官员为其估算进行解释和辩护的机会。行政管理和预算局局长及其助手作出最后决定，有时要相当严格地削减各机构的要求。最后，行政管理和预算局局长带着差不多用一年的工作才制出的岁入和支出的统一汇总估算方案前往白宫。”[46]而在我国，“预算既缺乏完整、有效的政府内部行政控制，又缺乏外部的政治控制，预算缺乏透明度，每级政府可能只有很少的几个领导人知道预算情况，资金分配到各部门时又只有具体掌管资金的人才知情。所以，资金的滥用、违规、低效率、浪费和腐败到了极点。”在实行部门预算改革后，“强调政府预算以部门为基础进行编制，部门的预算必须包括它所有的收入和支出(即包括预算外收入和支出)、预算决策采用零基预算等。这一改革将把分散到各个部门的预算分配权逐渐集中到财政部门，从而在政府内部增强行政控制和预算的透明度。”[47]我们目前的预算不仅在政府内部缺乏透明度，在提交人大审议时也没有完全公开，“政府给人大作的预算报告是公开的，但具体的预算文本是机密，不发给代表，有的只给代表团长掌握，代表只能借看。近几年有些地方人大把‘大本’也发给代表，但会后都要收回。今年北京市宣布给人大代表的预算‘大本’不收回，这是进步。但还不够。应该将预算向人民彻底公开。这是政府公开透明最重要的内容。”[48]
由于预算所涉及的经济帐目的复杂性、专业性，人大代表对预算案的审议要有实际效果，一方面代表素质要有所提高，[49]专业委员会的作用应加强，[50]我国有的地方已经开始着手提高代表审议预算的能力，如“上海人大出书《地方人大预算审查监督简明读本》，讲解如何管好政府的‘钱袋子’，教代表如何审查政府预算，结果好评如潮”。[51]“一些地方政府(如河北省、广东省和深圳市)开始出现预算民主化趋势。有的地方人大加强了对政府审查监督。部门预算改革和预算的细化使得政府提交人大审议的预算报告包括了比原来更加详细的预算信息，预算从过去的几张纸变成了厚厚的几本书，从而大大提高了人民代表大会对预算审查监督的可行性。”[52]在这方面我们的人大代表可能需要一个较为长期的学习过程，同时这也涉及到选举制的本质问题——是否真正由选民选举他们信任的代表（懂经济、会算帐、敢于直言等）。另一方面，即使是专家，要认真审议政府预算也需要有时间上的保证，而我国人大开会时间过短，[53]“政府预算细化以后，人民代表大会代表对预算由过去看不懂，到现在的没有时间看”，[54]我们目前“每年大会并没有安排专门的时间来审议预算报告。所谓的‘审议预算’，其实都是跟审议《政府工作报告》同时进行的。结果出现什么情况呢？最后大家只审议《政府工作报告》，根本没人提及预算报告一个字！’”[55]“2003年，广东省人大和广州市人大在地方两会期间要求财政部门提供预算大本而不是只有几页的预算报告。这一呼声引起很大反响，今年北京市宣布给人大代表看大本，而且会后不会收回‘大本’。这意味着除了在两会期间，代表们可以利用一年的时间研究预算。”[56]“邓明义代表建议，大会应该将审议《财政报告》单列出来，安排专门的时间，而且代表们可对预算过高或有问题有异议的某一项，进行重点审议。”[57]笔者认为，代表认真审议预算案的结果，势必提出延长人大会议时间的要求，这可能促进人大会议制度的改革。国外议会审议预算的时间一般都比较长，英国议会讨论预算通常从2月开始，全部预算案则往往拖延到8月才议决；法国议会往往于11月开始讨论次年度的预算，新预算案往往迟至6月才获通过。”[58]“美国国会要花大半年时间讨论预算报告，最后总统提出的预算草案往往被修改得面目全非。”[59]我国党政部门的文山会海已经泛滥成灾，需要大力压缩，但人大的会期不是太长了，而是太短了，不但不能精简，[60]而是应当延长。[61]
在将议会预算议决权作为监督权加以落实的基础上，我们才可能逐步实现其“决定权”的功能。即人大代表和普通公民不仅可以对政府提出的预算案提问、议论、批评、审查，而且在代表们认为必要的时候可以对其修改、否决，真正使国家预算由人大说了算，真正实现人大对国家预算的“决定权”。到那个时候，谁还能说我们的人大是“橡皮图章”呢？
（发表于 广州市法学会编《法治论坛》（第11辑），中国法制出版社2008年9月版）
注释：
[1] “预算，谓国家每年之岁入岁出，须由政府于会计年度开始之前，就岁入岁出之项目数量，分别开具，提经议会通过后，始得据而为收入与支出之行为。”林纪东著：《比较宪法》，台湾五南图书出版公司印行，第363—364页。
[2] 韩大元主编：《外国宪法》，中国人民大学出版社2000年版，第74页。
[3] 龚祥瑞著：《比较宪法和行政法》，法律出版社1985年版，第233页。
[4] 林纪东著：《比较宪法》，台湾五南图书出版公司印行，第364页。
[5] [日]芦部信喜著：《宪法》，林来梵等译，北京大学出版社2006年版，第315页。
[6] [日]三浦隆著：《实践宪法学》，李力、白云海译，中国人民公安大学出版社2002年版，第271页。同时可参见[日]阿部照哉等编著：《宪法——总论篇、统治机构篇（上册）》，周泽宪译，中国政法大学出版社2006年版，第441—442页。
[7] 王世杰、钱端升著：《比较宪法》，中国政法大学出版社1997年版，第224页。议会财政权包括“国币收入与国币支出”，其中“国币收入”主要是指税收，“国币支出”主要是指预算。
[8] 韩大元主编：《比较宪法学》，高等教育出版社2003年版，第307—319页。
[9] 张千帆著：《宪法学导论——原理与运用》，法律出版社2004年版，第297-298页。
[10] [日]三浦隆著：《实践宪法学》，李力、白云海译，中国人民公安大学出版社2002年版，第271页。
[11] 吴大英、任允正、李林著：《比较立法制度》，群众出版社1992年版，第290页。
[12] 许振洲编著：《法国国会》，华夏出版社2002年版，第192页。
[13] 预算的有效期限，除少数国家有特别规定外，“一般国家都采用逐年通过制。即按年计算，在1年之内，为预算施行期间。”吴大英、任允正、李林著：《比较立法制度》，群众出版社1992年版，第289—290页。
[14] 我国宪法第99条第2款规定“县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告”。
[15] 根据我国《宪法》和《立法法》的有关规定，全国人民代表大会及其常务委员会，国务院及各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，省和直辖市、较大的市的人民代表大会及其常务委员会，省和直辖市、较大市的政府以及民族自治地方的人民代表大会有权分别制定法律、行政法规及规章、地方性法规及规章、自治条例和单行条例。但较大市以下的人民代表大会及其常务委员会没有立法权。
[16] “在法律效力上”立法权高于决定权并不等于立法权比决定权更重要，有学者认为“议会之预算议决权，较立法权尤为重要”（林纪东著：《比较宪法》，台湾五南图书出版公司印行，第365页）。笔者认为，就重要性来说，立法权与预算议决权都非常重要，它们各自的功能不同，很难说谁比谁更重要，它们的重要性之分量似乎没有可比性。即使议会预算议决权通常是“议会费时最长的”的权力（龚祥瑞著：《比较宪法和行政法》，法律出版社1985年版，第233页），也不能因此认为它在“法律效力”上是高于或平行于立法权的。
[17] 我国宪法第64条规定：“宪法的修改，由全国人民代表大会常务委员会或者五分之一以上的全国人民代表大会代表提议，并由全国人民代表大会以全体代表的三分之二以上的多数通过。”第61条规定：“如果全国人民代表大会常务委员会认为必要，或者有五分之一以上的全国人民代表大会代表提议，可以临时召集全国人民代表大会会议。”
[18] 但说明二者在权力地位方面旗鼓相当——这一点值得进一步研究。
[19] 许振洲编著：《法国国会》，华夏出版社2002年版，第193页。在法国，与普通法的立法程序相比，“财政法的立法程序有三个主要特点：严格的审议顺序；表决的单元性；对不可接受的特别规定。”其中“严格的审议顺序”是指对年度预算法案中的两个部分（收入和支出）的审议表决顺序不可颠倒，以保证“以收定支”、“收支平衡”。“表决的单元性”是指对“收入”这个单元，须先对收入总预算进行总体表决，然后对每一具体项目进行逐一表决；对“支出”这个单元进行表决时，对计划内支出进行一揽子表决，对新增支出进行逐项表决。“不可接受的特别规定”是指对财政法案的的修正案的不可接受性要比普通法严格得多。有关具体介绍详见该书第195—197页。
[20] 吴大英、任允正、李林著：《比较立法制度》，群众出版社1992年版，第295页。在美国“国会可能会试图削减政府的一些拨款要求，同时向其他方面提供多于政府所希望的资金。……它这样做不是企图把某一项政策强加给政府，就是想使选民得到好处。”“国会于1966年拨款进行六十三个新的水利工程项目，虽然总统的预算中只包括二十九个。但在其他方面，国会一向倾向于削减总统的拨款要求，……在援外计划方面的斗争是最激烈的年度斗争之一。1964年，国会将总统要求的援外拨款数削减了百分之三十三点八！在其他年度里，援外计划的遭遇要好一点，但百分之十八至二十八的削减数是屡见不鲜的。”[英]维尔著：《美国政治》，王合等译，商务印书馆1981年版，第156、157页。
[21] [日]三浦隆著：《实践宪法学》，李力、白云海译，中国人民公安大学出版社2002年版，第271—272页。
[22] 与二者有明显区别的是，议会的立法权针对的不仅是政府，还有法院和广大公民；议会的任免权针对的也不仅是政府，还包括法院等其他国家机关（如在我国还包括国家主席、中央军委主席，在俄罗斯等国家还包括宪法法院法官等）。
[23] 政府有权提出预算，这一点在有的国家由宪法规定，如日本宪法第86条第1款规定内阁有权向国会提出预算；在有的国家由法律规定，如美国1921年的《预算与会计法》赋予总统提出预算案的权力。吴大英、任允正、李林著：《比较立法制度》，群众出版社1992年版，第291页。
[24] 如我国海南经济特区的建立，就是国务院以议案的形式向全国人民代表大会提请审议的。
[25] [日]三浦隆著：《实践宪法学》，李力、白云海译，中国人民公安大学出版社2002年版，第275页。
[26] 许振洲编著：《法国国会》，华夏出版社2002年版，第194页。
[27] 蔡定剑：《中国公共预算改革——透明化、法制化与民主化》，中国民商法律网2007-7-28
[28] 这主要是指预算中的“一般会计预算”之“岁入岁出预算”部分，而对于“一般会计预算”的其他部分以及“特别会计预算”则可能更接近议会其它决定权针对某一具体事项的特征，但“一般会计预算”之“岁入岁出预算”部分是预算的主体内容。参见[日]阿部照哉等编著：《宪法——总论篇、统治机构篇（上册）》，周泽宪译，中国政法大学出版社2006年版，第440—441页。
[29] 田穗生等著：《中外代议制度比较》，商务印书馆2000年版，第163页。
[30] 吴大英、任允正、李林著：《比较立法制度》，群众出版社1992年版，第290页。
[31] [英]维尔著：《美国政治》，王合等译，商务印书馆1981年版，第155页。
[32] 田穗生等著：《中外代议制度比较》，商务印书馆2000年版，第163页。
[33] 田穗生等著：《中外代议制度比较》，商务印书馆2000年版，第163页。
[34] 英国1706年议会订立了两条有关财政问题的宪法原则，即“其一，金钱是通过立法授予王权的；其二，除非由王权建议，否则议会不接受对公共职务作任何支出的请求，或进而讨论任何要求给予拨款或从公共职务作出开支的动议。由此原则，形成了要由王权致书下议，请求拨项，才能讨论拨款的惯例。这一系列法律的制定和惯例的形成，使议会获得了两项重要权力：国王不得横征暴敛的租税承诺权和国王支出须获同意的支出承诺权。租税承诺权与支出承诺权逐渐发展为预算通过权制度。”吴大英、任允正、李林著：《比较立法制度》，群众出版社1992年版，第289页。
[35] [美]约瑟夫·斯托里著：《美国宪法评注》，毛国权译，上海三联书店2006年版，第409页。
[36] 参见刘建飞等编著：《英国国会》，华夏出版社2002年版，第77—78页；转引自李卫刚主编：《宪法学讨论教学教程》，对外经济贸易大学出版社2005年版，第297页。
[37] 吴大英、任允正、李林著：《比较立法制度》，群众出版社1992年版，第295—296页。
[38] [英]阿伦·斯克德、克里斯·库克著：《战后英国政治史》，王子珍等译，世界知识出版社1985年版，第185页。
[39] 陈冰：《英国人爱算帐，靠帐目清楚维持信誉》，《新京报》2006年1月9日。
[40] 蔡定剑：《中国公共预算改革——透明化、法制化与民主化》，中国民商法律网2007-7-28
[41] 司晨：《财政民主制尤应强调》，《书屋》2007年第5期。
[42] 《人大代表称财政预算报告审议形同虚设》，汉网 2007-03-13 09:17:39新快报特派记者 陈琦钿 曹晶晶 余亚莲 陈志龙。
[43] 惠铭生：《能看懂的预算未必就是“阳光财政”》， 2008年02月28日 08:26:21 来源：中国青年报
[44] 《人大代表称财政预算报告审议形同虚设》，汉网 2007-03-13 09:17:39新快报特派记者 陈琦钿 曹晶晶 余亚莲 陈志龙
[45] 在20世纪20年代以后，由于国家预算的完全公开，“在美国历史上，政治家和人民破天荒第一次对全部国民经济及其好的一面或坏的一面有了相当准确和详细的了解。”[美]查尔斯•A•比尔德著：《美国政府与政治》（上册），朱泽文译，商务印书馆1987年版，第307页。
[46] [美]詹姆斯.M.伯恩斯等著：《美国式民主》，谭君久等译，中国社会科学出版社1993年版，第852页。
[47] 蔡定剑：《中国公共预算改革——透明化、法制化与民主化》，中国民商法律网2007-7-28
[48] 苏永通：《5万亿财政收入怎么花 四学者呼吁公共预算改革》，http://www.sina.com.cn 2008年02月28日 11:59 南方周末
[49] 据财政部财政科学研究所所长、中国财政学会副会长兼秘书长贾康介绍，“每年全国人民代表大会开会期间，财政部要派出一批司局级干部到每个分会场做讲解员。讲解员会拿着一些标准文本，涉及可能的财政收支和政策问题，原则是人民代表没问不答，有问才答，文本里有的按文本答，没有而自己又没把握的，带回去问清楚后再回应。前些年我曾当过讲解员，一直没有碰到发言机会，因为没有代表提问。”苏永通：《5万亿财政收入怎么花 四学者呼吁公共预算改革》，http://www.sina.com.cn 2008年02月28日 11:59 南方周末
[50] 我国改革了预算审查程序后，“人民代表大会的专门委员会和工作机构提前对政府预算进行预审。过去政府提交全国人大审议的预算很少的时间提前交专门委员会审查，人大会议只有一天的审查完全是走形式。现在政府预算要提前1－2个月先交人大财经委和常委会的预算工委进行初步审查，根据委员会的审查意见，再由全国人大进行审查批准。预算审查的重点环节放在财经委和预工委进行审查上。”蔡定剑：《中国公共预算改革——透明化、法制化与民主化》，中国民商法律网2007-7-28。专门委员会的介入意味着审议的专业化，在美国“众议院的常设委员会有很高的威望，以专业知识丰富著称。他们的建议几乎总是不加修正地被众议院接受。”[英]维尔著：《美国政治》，王合等译，商务印书馆1981年版，第157页。
[51] 蒋元文：《地方财政预算及执行情况报告数据失真问题不容忽视》，中国改革论坛www.chinareform.org.cn/cirdbbs，2006-4-7 7:35:00
[52] 蔡定剑：《中国公共预算改革——透明化、法制化与民主化》，中国民商法律网2007-7-28
[53] 我国全国人大开会时间最长的是1955年的一届人大二次会议（23天），最短的是1975年的四届人大一次会议（5天）。1978—1991年的14次会议中，除1978年的五届人大一次会议是8天之外，其余的都在12-17天之间，其中12天的1次（1980年五届人大三次会议），13天的3次（1981、1982、1985年的五届人大四次会议、五届人大五次会议、六届人大三次会议），14天的2次（1979年和1989年的五届人大二次会议和七届人大二次会议），15天的1次（1984年的六届人大二次会议），16天的4次（1983、1987、1990、1991年的六届人大一次会议、六届人大五次会议、七届人大三次会议和七届人大四次会议），17天的1次（1986年的六届人大四次会议）。吴大英、任允正、李林著：《比较立法制度》，群众出版社1992年版，第360页。
[54] 蔡定剑：《中国公共预算改革——透明化、法制化与民主化》，中国民商法律网2007-7-28
[55] 《人大代表称财政预算报告审议形同虚设》，汉网 2007-03-13 09:17:39新快报特派记者 陈琦钿 曹晶晶 余亚莲 陈志龙
[56] 《人大财政部热线联络 让预算不再是天书》，http://www.sina.com.cn 2008年03月01日 00:17 经济观察报
[57] 《人大代表称财政预算报告审议形同虚设》，汉网 2007-03-13 09:17:39新快报特派记者 陈琦钿 曹晶晶 余亚莲 陈志龙
[58] 吴大英、任允正、李林著：《比较立法制度》，群众出版社1992年版，第294—295页。
[59] 苏永通：《5万亿财政收入怎么花 四学者呼吁公共预算改革》，http://www.sina.com.cn 2008年02月28日 11:59 南方周末
[60] 有人提出“全国两会，非换届年完全可以压缩到一周时间，只听取三个报告，政府工作报告、人大常委会工作报告、政协常委会工作报告。如此就会节约大量时间，节约大量资金，节约大量人力物力。”文章来源：新华论坛，文章题目：《全国两会会期能否再短点》，责任编辑:姜涛，更新时间：2007-3-12 15:07:12。
[61] 遗憾的是，事实上党政机关的会议没有明显减少，人大会期的精简倒是立竿见影。如八届全国人大会议的时间分别为17天（1993年）、13天（1994年）、14天（1995年）、13天（1996年）、15天（1997年）；九届全国人大会议的时间分别为15天（1998年）、12天（1999年）、11天（2000年）、11天（2001年）、11天（2002年）；十届全国人大会议的时间分别为14天（2003年）、10天（2004年）、10天（2005年）、10天（2006年）、12天（2007年），其中的天数还没有扣除周末的两天休息日（休会）。“从世界范围来看，多数国家立法机关的正常会期少则几个月，多则半年以上。例如，芬兰议会例行会期为四个月，希腊为五个月，奥地利、法国、英国为六个月，日本国会是150天，德国国会是175天。中国社会科学院法学所所长李林认为，人大会议会期过短，代表没有足够时间进行必要的调查研究，来不及认真仔细地研究、分析和讨论法案，匆匆付诸表决，或者通过或者否定，影响了民主的发挥。因此，他建议延长人大会议会期：一是增加全国人大会期的次数，将每年一次集会改为两次，即春季一次，秋季一次。二是增加全国人大的开会时间，从现在的每年平均17天增加到每年40天，即每个会期平均20天左右。”引自凤凰论坛，《“人大”开会时间需要延长吗？》
