2007年10月中共十七大召开，胡锦涛总书记在大会报告上提出了大部制改革的设想，引发了国内外的广泛关注。2008年3月国务院机构改革方案公布，减少了4个正部级单位（国防科工委、国务院信息化办、民航总局，人事部和劳保部合并），同时增加了4个副部级单位（国防科技工业局、民用航空局、公务员局和能源局）。因为改革的幅度太小和没有成立能源部，众多的媒体和学者表示失望，用“雷声大，雨点小”来形容此次改革。[1]

目前国务院有组成部门28个、正部级直属和办事机构13个，中共中央直属正部级机构不少于11个。[2]因为中共中央内设部门行使国家权力，所以统计广义上的部委时应包括在内。这样，我国的部门总数不低于52个。按照《美国法典》，美国有部15个、正部级机构6个，共有部门21个。中国的部门比美国的多了不少。

有人认为美国是“大社会，小政府”，而中国正好相反，因此中国有更多的部门是合理的。这个观点似是而非。美国相当多的权力不属于政府，而是社会，但是美国也有不少部门的权力远超过中国。例如，美国的外交和军事领域任务繁重，但只有国务院和国防部两个部门；中国则有外交部、中央外事办、国防部，还有中央军委，下面还有四总部。

中国机构的弊端除了部门众多之外，还有管理层次多、副职多的问题。此处以立法机关为例：美国参议院有100名议员，众议院有435名议员；中国人大有代表2987人，常委161人，政协有委员2237人，常委298人。[3]美国的议员总数比中国人大、政协的常委人数略多。中国的人大有13名副委员长，政协有25名副主席。美国参议院有主席1人，临时主席1人，无副主席；众议院有议长1人，无副议长。美国国会的工作量远大于中国的两会，而没有副职。人们对副职泛滥的意见很大，例如2008年曝光的辽宁铁岭市政府设20个副秘书长，2009年披露的国家级贫困县安徽临泉县设11个副县长。

从管理学的角度上讲，多设副职的唯一理由是下属部门多，正职领导忙不过来。但是，副职过多的直接后果是增加了管理层次。例如，国务院设了9名副总理和国务委员。中国的国务院常务会议相当于其他国家的内阁会议，而多数国家的部长是可以出席内阁会议的。再如，全国人大有委员长会议，全国政协有主席会议，则完全是安置人员的需要。

现代中国的官职分为两种：岗位官职（领导职务）和级别官职（非领导职务）。古代的官职也分为两种：职事官和阶官，大概分别对应于现代的岗位和级别。不过，古代的官能上能下，宰相一撸到底可以当县长，县长明天又可以直接做宰相。现在不行了，只要不犯重大错误，官罢了级别还在，权力没有了待遇还在。现在的官上去下不来，底下还有一批人等待提拔。怎么办呢？只有多设副职。不考虑效率，也不考虑浪费纳税人的钱。

怎样才能使官僚体系既保持稳定，又能提高效率？可以参照西方的文官制度，将机关人员分为政务官和事务官。事务官注重资历，保持稳定；政务官注重能力，实行任期制。考虑到中国的实际情况，中央一级宜将副部长及以上职务定为政务官，任期届满，自动下台，不保留级别。事务官（文官）自成体系，有自己的管理方式。

大部制改革后，职能相同或相近的部门合并，部门减少。直接的后果是：减少副职和管理层次。国务院可以只设2-3名副总理，不再设国务委员。于是，国务院常务会议没必要存在。有人质疑说，总理忙得过来吗？毫不犹豫地回答，完全可以。美国总统相当于中国的国家主席加国务院总理加中央军委主席，且只有一个副手，照样运作得很好。美国的国务卿相当于中国的外交部长，但希拉里在美国排名第5，杨洁篪在中国能排第几？所以，与希拉里联系的多是国务委员戴秉国，与美国财长联系的多是副总理王岐山。目前，中国的副总理和国务委员实际行使的是部长的职能。

国务院应继续向社会和地方放权，减少行政审批，防止形成单个部门集中过多权力的现象。为了减轻副职大量减少后正职的工作压力，可以建立合适的幕僚制度。美国白宫有庞大而完整的幕僚体系，[4]在国家政治中发挥着巨大的作用，如我们熟悉的总统助理职位。幕僚制度并不是西方的产物，中国古代的皇宫有所谓的“中朝官”，开府的三公和将军手下有各种属吏。美国白宫的幕僚体系类似于中国古代的中朝制度。幕僚制度在秦汉时期已相当发达。现代中国也有幕僚人员，例如国务院秘书长相当于总理的幕僚长。当然中国的幕僚体系相当不完整，有待于规范化。幕僚具有职位低、没有行政权力和雇员性质的特点，和部门首长不同。

政治制度改革在中国是敏感话题，目前多集中于行政管理体制改革，焦点就是大部制。2001年我在国家人事部工作的时候，该部正在起草《公务员法》。其中的一个重大分歧是：党务人员如何定位？2005年《公务员法》出台，将党务人员列入公务员系统，引起众多学者的反对。[5] 虽然《宪法》规定：“中国各族人民将继续在中国共产党领导下”，但是党的领导不是直接的，必须在宪法框架下通过相应的国家机关来实现，正如列宁所说“党应当通过苏维埃机关在苏维埃宪法的范围内来贯彻自己的决定。”[6]2002年全面推广省委书记兼任人大常委会主任模式，2003年两会上党的高级领导人纷纷当选国家机关的领导人，都体现了这一原则。

大部制改革应遵循两个原则：第一是规范化；第二是高效。在处理党政关系的问题上主要是规范化；在行政机构内部主要是提高效率。党政交叉部门目前存在三种模式：一是军委模式，党的中央军委和国家中央军委完全重合；二是中纪委和监察部的合署办公；三是组织部和宣传部模式，党的机构直接行使国家权力。第三种模式法律上解释不通，可以采取“职能分开，领导兼任”模式。两部只保留党内的职能，国家职能分别转移到人事部和新闻办，其领导人分别由中组部和中宣部的领导人兼任。第二种模式虽然提高了效率，但容易造成党政不分，也应该采用“职能分开，领导兼任”。第一种模式中，党中央军委经全国人大选举成为国家中央军委，程序上没有问题，但非中共党员不能进入国家中央军委，违背了平等原则。

大部制改革首先是政府内部的改革，目的是提高效率，成功的标志是减少副职和管理层次，再下一步是理顺党政关系。显然，现在的改革刚刚起步。各地方和行业也在进行大部制改革，虽然不尽相同，但都没有摆脱中央改革的弊端。大部制改革与三权分立和普选制等敏感话题无关，是相对容易改革的领域，能否深入取决于中央领导人的勇气和决心。

山东大学也在进行大部制改革。在新成立的学术研究部、合作发展部中，部长由分管副校长兼任。另外设常务副部长1人、副部长3人，都是正处级。从班子配备的角度上，这些大部门应是副校（司局）级。大部制改革提高了各部门的级别，不符合常理，也与中央的精神格格不入。目前山大有15名校领导，大部制改革完成后，一名校领导也就管一个部。从道理上讲，没有必要存在这么多校领导。校长办公会不妨改为校务会，大部制下的部长可以出席。十年后初步建成世界一流大学是个宏伟的目标，需要大手笔的改革来实现，现在的常规做法远远不够。

甄鹏，山东大学学者。字西月，山东高密人。理学硕士、历史学博士、政治学博士后、律师资格。精通中外政治制度、企业和知识产权法、塞尔维亚问题。

【注释】

[1]谨防“大部门权力独大”.南方都市报, 2008-03-12(A04).

[2]人民网.中国政要.2010-09-20. http://politics.people.com.cn/GB/118356/index.html.

[3]数据来源于全国人大、政协十一届一次会议资料.

[4]甄鹏.美国官职翻译.英语知识,2007(4):34-35.

[5]姜明安.重视制度设计,保障《公务员法》立法目的的实现. 华东政法学院学报,2005(2):7-8.

[6]苏联共产党代表大会、代表会议和中央全会决议汇编(第1分册).人民出版社,1964:571.