近几年来，《政府工作报告》从“加快行政管理体制改革”、“推进政府自身建设”到“建设人民满意的服务型政府”，不断强调“改革”。今年第十一届人大五次会议的《政府工作报告》，明确提出“加快推进政府改革”。“政府改革”第一次出现在《政府工作报告》中，中国的政府改革已然起步。
“政府改革”呼之欲出
1978年中国从农村经济体制开始的“摸着石头过河”的“渐进式”改革，以后逐渐推进到城市经济体制改革、国有企业改革、行政体制改革等，并由此带来了包括意识形态、价值观念、行为准则等方面的非正式制度变革。这种循序渐进、温和推进的改革，不断扩大新因素的增量，逐渐以新代旧，是一种“增益型”改革，因而很快得到社会认同。
改革开放以来的历史已经证明，“摸着石头过河”型改革是一种稳健和安全的改革模式，因而也是成功的模式。所以，中国得到了平稳和长足的发展，取得了举世公认的巨大成就。但是，历经30多年改革开放，催生中国经济高速增长、社会巨大变化的改革动力已经出现惯性疲劳，中国改革已经从当初“摸着石头过河”进入“深水区”和攻坚期，步入各方面、各层次的利益相互交织、盘根错节，改革的“增量”和“存量”形成联动的复杂阶段。随着现代化和市场经济进程的推进，社会矛盾愈益复杂凸显，而且还积累了大量新问题、新矛盾，诸如官民矛盾、劳资矛盾、贫富矛盾、由征地拆迁所引发的社会矛盾、由流动人口所引发的社会矛盾以及由对以往历史遗留问题的“倒找”行为所引发的社会矛盾等，皆有上升扩大的可能性。面对如此复杂的情势，“摸着石头过河”的改革已经难以有效应对，社会矛盾倒逼“政府改革”来临。中国需要启动新的、具有“自上而下”的顶层设计的改革作为引擎，才能可持续发展。
政府，是当今中国社会一切矛盾的聚焦区，政府改革始终是改革的重中之重。现在，人们越来越期待能够克服现有改革在某些方面存在的分散化、表面化、简单化缺陷，更全面、更深入、更科学地制定政策制度，能够超脱地方利益、部门利益、个人利益之上，公平、公正、合理地分配社会资源与利益，能够最大限度地减少改革阻力、最大程度地凝聚改革共识、最大范围地形成改革动力的政府改革。可以说，在知识、信息和技术的获取方面中国已经和世界站在同一条起跑线上，优越的制度成为经济增长和社会发展的核心要素的背景下，中国经济要继续保持高速增长，就需要克服制度创新疲劳症和充溢社会的“精神懈怠症”，需要寻找继续保持中国经济高速增长新的动力源和引擎，为中国经济持续高速增长提供充满活力的制度保证。因此，以政府改革、体制创新为龙头的制度创新，势在必然。正是在这种背景下，近几年来，《政府工作报告》不断强调改革。今年的第十一届人大五次会议的《政府工作报告》，明确提出“加快推进政府改革”。“政府改革”第一次出现在《政府工作报告》中。
“政府改革”需顶层设计
社会矛盾倒逼型的政府改革是中国改革的深水区，与过去改革相比，呈现出明显不同的特征。
首先，改革共识形成的难度较大。随着社会的剧烈转型，社会整体利益结构要进行全方位调整，社会各个群体的经济位置和社会位置要重新洗牌。在社会利益结构进行重大调整的改革过程中，此群体的利益增进，往往意味着彼群体的利益损失，反之亦然。从某种意义上讲，社会各群体之间现在已经形成了某种非互惠互利的局面，以往那种参与改革者皆为赢家的情形已经不复存在。其次，改革的阻力相对较大。政府改革必然触及一部分人的利益，某些利益集团会千方百计地加以阻拦，这无疑增大了改革阻力。再其次，改革的弹性空间相对较小。由于社会矛盾造成的广泛压力的存在，使得整个社会对于改革失误的包容空间大幅度缩小，尤其是允许政策试错的空间在缩小。政策一旦有误，很快就会形成直接的现实负面影响，进而使得相关社会群体产生不满。
因此，要使政府改革有所突破，必须周密、细致地做好顶层设计，以整体化推动型改革逐渐替代社会矛盾倒逼型改革。具体来说，要特别注重以下几方面工作：
第一，有明确的顶层设计。要以社会公正为基本理念进行基本制度和政策的设计安排。真正的社会公正，不应只是对哪个特定群体有利，而是应当对所有群体都有利；不仅要使全体人民共享社会发展成果，而且要为每一个社会成员的自由发展提供充分的空间。所以，基于社会公正的基本制度和政策安排，能够为社会各个群体所接受，因而具有可持续性。另一方面，需要制定一个周全、长远的改革时间表，顶层设计需要落实而变为具体的改革任务。
第二，把握住改革的主动权。政府改革的主动性既来自对现实状况的清醒判断，也来自责任和勇气。改革是一场巨大的变革，是历史潮流。政府要注重在宏观层面上进行主动的改革，要在规范公权、理顺利益格局、治理行业垄断、推动民营企业发展、改善民生、藏富于民等大的事情上进行改革，而不是头痛医头、脚痛医脚，拘泥于微观层面的改革。
第三，政府改革还要注重连带性的改革策略，既需要顶层设计，同时也需要智慧，积极寻找方法，攻克难点，从解决老百姓最关注的社会矛盾入手，推动政府整体领域的改革。这样不仅可以相对有效地减缓改革阻力，而且可以有效地扩大改革成果，取得连带性的、事半功倍的改革效果。
“政府改革”需循序渐进
第一，选择好政府改革的突破口。政府改革要想取得新的突破，就要选择好老百姓最关心、矛盾最集中的地方作为突破口，然后循序渐进，整体推进。努力改善基本民生状况和建立完善的现代法律制度，是政府改革两个最为有效的突破口。对民生基本状况的改善，有助于使民众对改革形成一种积极认同的态度，进而有助于改革进程顺利推进。而以建立完善的法治为契机，不仅有助于确立社会正常运行的基本秩序，使社会各个群体之间的良性互动有章可循，使改革和发展得以有序推进，同时可以有效维护公众的基本权利，有效防止公权力的扩张，有效解决既得利益群体问题，进而有效减少改革的阻力。
第二，扩大民主是政府改革的目标。改革的目的是为了人民群众的根本利益，因此，政府改革本身就要紧紧依靠人民群众，尊重群众的首创精神，使广大的老百姓在公共决策过程中有更多的知情权、参与权、表达权、监督权。政府改革要求政府放下身段，巧用网络平台，让公众的声音更快捷、更方便、更有效地进入政府的公共决策视野，畅通与网民互动和沟通的有效渠道，并且使这种民主决策、民主监督形式不断科学化、制度化。
第三，转变职能是政府改革的主线。政府自身改革的最大阻力也来自于政府自身，突破政府运行中同科学发展和市场经济已经不相符合、不相适应的行政权力配置结构和部门利益，加快机构改革、行政审批制度改革、财政管理体制改革、投资体制改革、大部门制改革、公共服务体系建设、社会管理创新等，大刀阔斧地纠正政府自身错位、越位、缺位等问题，从而化解社会矛盾。正确认识和明确界定政府与市场、企业、社会的关系，是政府改革的首要问题，也是改革的关键。
第四，廉政建设是政府改革的必然。执政党的最大危险就是腐败，若反腐败不力，政权的性质就可能改变。因此，政府改革必须抓住“反腐败”这个关键，严格依法设定、实施、清理、规范行政审批事项，严禁领导干部插手政府采购、工程招标、土地矿业权拍卖等经济活动，严格禁止领导干部插手公共资源交易，严格执行领导干部廉洁从政各项规定，坚决查处各类违纪违法案件，严厉惩治腐败分子。从破解政府自身的不足、纠正自身的错误做起，将反腐败作为政府改革的重要任务。只有政府成为廉洁的政府，政府改革才算真正见了成效。
第五，提高行政效率是政府改革的落脚点。行政效率是衡量政府各级行政机关工作好坏、行政管理水平高低的一个重要指标，是影响一个国家竞争力的重要因素，也是政府改革的落脚点。政府改革的落脚点，包括减少行政审批、规范行政流程、压缩行政开支、加强绩效考核、强化群众监督、落实行政问责等，切实提高行政效率，为老百姓多办事、办实事。
第六，主动型、渐进式是政府改革的路径。在某种程度上说，政府改革是一场革命，它面临着很多困难，要克服很多障碍，因此，改革绝不是一蹴而就，而是需要主动出击、稳步推进。只有这样，才能使改革取得成效，不至于反复。
（作者系北京师范大学管理学院执行院长兼政府管理研究院院长、教授）
