[摘要]:城市化进程就是农民转化为城市居民的过程。当前,应实施户籍制度、社会保障与土地流转制度的协同改革,实现农村人口流动与土地流转的联动,实现城镇户籍人口与城镇常住人口的一致;消除附着在户籍上的城乡差异,消除农村居民向城镇有序转移的体制性障碍;完善土地流转制度,保障农民土地产权权益,与城市居民平等分享城市化的收益,促进城乡资源要素合理流动,实现城乡协同发展。
[关键词]:城乡统筹;土地流转;人口迁移;路径选择;城市化;户籍;农民;居民
城乡统筹发展不仅强调城乡发展的互动性、互补性,而且更注重建设城乡一体化的基础设施、公共服务与社会保障制度。换言之,统筹城乡发展就是推进农村土地流转与农民转化为城市居民,就是建设城乡均衡的社会保障制度,以农村劳动力与人口流动、转移为突破口,实现城乡互动的发展。对城市而言,关键是找到以城带乡、促进城乡一体化发展、以工业反哺农业的路径与载体;对农村而言,关键是促进农村劳动力与人口流动、迁移,把农村的资产盘活,完善土地流转制度,推进农村资产资本化。
一、农村劳动力与人口迁移、流动的特点
刘易斯二元经济模型认为城乡二元结构的差异导致了农村人口的城镇迁移,迁移加快了城市化。城乡的收入差距与城市现代工业部门由于吸收了大量农村廉价劳动力而不断扩张,结果加快了农村劳动力的转移与城乡二元结构的转换,加快了经济增长。在托达罗人口迁移模型中,认为迁移导致了城镇化,可以带动城市经济的发展。新经济迁移理论的分析认为:农村劳动力的流动具有必然性,能够实施对家庭经营合约的风险分担,农村劳动力向城市流动不仅不会造成农村的凋敝,而且还会促进农村的发展。因此,政府不应限制农村劳动力向城市流动,而应鼓励劳动力向城市流动。
(一)城市化进程中农村劳动力与人口流动多、迁移少
世界城市化的实践证明,城市化的过程就是农民转化为城市居民的过程,单纯依靠农业的发展来提高农民收入水平受到了限制,必须通过城市化减少农民、分流农民,作为增加农民收入的重要选择。农村农业的边际报酬为零的农村剩余劳动力转移到边际报酬为正的工业部门或城市,是推动工业增长与城市化的基本动力,也是推动资本积累和技术进步的动力。无论是刘易斯的二元结构经济模型,还是托达罗的人口迁移模型,以及新经济迁移理论和劳动力流动的政治经济分析模型,都充分证明了农村劳动力流动的必然性与必要性,强调了农村劳动力流动对经济增长、社区发展、工业化与城市化的功能———没有广泛的农村劳动力的流动转移,就没有现代经济增长,就没有城市化与工业化。农民工进城的动因在于进城能够找到好的工作岗位、提高收入,分享城市化的收益。
城乡二元结构的实质是城乡居民收入的差距,背后是农村小农经济与城市工业和服务业发展中的规模经济发展的差距。城市现代产业的规模经济在城市的发展过程中,可以拓宽就业的渠道,增加相应的岗位,进而提高人们的收入,而且其提高幅度与城市规模有很大关系。我国居民收入差距过大的主要原因之一是城乡居民收入差距过大。从1978年到2009年,我国城乡居民的收入差距已经由2.57倍扩大到3.33倍。如果考虑到城镇居民享有各种补贴、劳保福利和社会保障等隐性收入,以及农民尚需从纯收入中扣除用于再生产的部分,我国的城乡居民收入实际差距约为4—6倍。城市居民的人均可支配收入的年均增值率大于农村居民收入的年均增值率,如1978年至2007年间,中国城镇居民人均实际可支配收入增长了7.5倍,农村居民人均纯收入增长了7.3倍;从1994年以来,农民收入的增幅明显低于城镇居民,分别为4.09倍和4.4倍;二者之间绝对额的差距逐年扩大, 2008年以来,城乡居民人均收入相差约1.1万元。城乡居民收入差距之所以继续扩大,其原因是没有从根本上改变我国农村人多地少的局面,从根本上改变农业细碎化的经营方式。只有加快城市化进程,使越来越多的农村剩余劳动力转移到非农业部门就业并最终转变成城市居民,随着务农人口户均土地经营规模的逐步扩大,务农收入才有可能逐步接近和赶上城镇居民的收入水平,城乡居民的收入差距才有望逐步缩小。
农村劳动力与人口流动、转移到城市,能够享受城市的公共服务。一般而言,在一个特定区域内,公共品供给的状况,决定着从事投资或经济活动的成本、风险与收益状况,也会影响到居民的生活质量和可能享受的社会福利状况,甚至会影响到支撑着区域经济社会的可持续发展能力。与乡村相比,城市具有较完备的公共服务的设施,具有比较完善的住房、社保、就业、教育、卫生支撑保障机制,具有现代工商业体系与文化交往网络。农村劳动力与人口进入了城市就可以分享这种公共服务,生活条件可以改善,收入可以增加。虽然现在城市公共服务,一部分是与户籍挂钩的,如就业、教育、医疗与社会保障等,而一些公共服务无法与户籍挂钩,比如城市地铁、绿化与文化生活设施等等。因为城市有比较完备的公共服务可以分享,从而可以提高生活的质量。在城市可以享受无偿或低收费提供的路灯、自来水系统、公共服务设施等公共产品,而在农村则主要依靠农民“买单”,政府充其量给予部分补贴。当前我国人口流动迁移的基本态势,城市公共服务供需矛盾凸显,流动人口的市民化任重道远,新一代农民工的流动意向发生了重大变化,举家迁移、长期居留趋势明显。如2009年劳动年龄流动人口构成中,39%是1980年及以后出生的,受教育程度更高,流动人口的总量大,他们普遍脱离了农村劳动,向往在大城市生活和工作,且维权意识更强,渴望公平的生存发展机会。
(二)农村劳动力流动与迁移的基本特点
发达国家与发展中国家现代化的实践表明,通常是工业化与城市化同步而行,或者城市化率一般都要高于工业化率。而中国长期以来,却走了一条与其他国家不同的道路:即城市化长期滞后于工业化,或者说工业化一直高于城市化。因为现实中农村劳动力的流动与迁移并非一帆风顺,还存在户籍制度、社会保障制度与土地流转制度等诸多障碍。近几年来,一些省市先后开始进行取消农业户口和非农业户口,统一为“居民户口”的改革。如江苏省从2003年开始,在全省范围内取消农业户口、非农业户口、地方城镇户口、蓝印户口、自理口粮户口等户口性质,按照实际居住地登记户口,统称“居民户口”。到2007年,全国已有12个省、自治区、直辖市,相继取消了农业户口和非农业户口的二元户口性质划分,统一了城乡户口登记制度,统称为“居民户口”。还有一些省市相继建立了居住证制度。从表面上看,取消“农业户口”和“非农业户口”,似乎户籍制度改革的力度很大。但如果认真分析,取消两类户口,统一为“居民户口”背后的制度安排的改革则远没有到位。在已取消了“农业户口”和“非农业户口”划分,并在名义上建立了城乡统一的户口登记制度的省区市中,改革通常仅仅是户口名称的改变,配套政策并没有跟进,教育、养老、医疗与低保等方面的社会保障并没有落实。很多城市,尤其是大城市的户籍制度并没有放开甚至还有所增强,使得农民工融入城市困难重重。这些城市往往通过设立“进入标准”,比如只有本科生以上,或者城市急需的人才才能获取这些城市户籍。农村劳动力在城市,因教育与就业岗位的限制,从事的行业主要集中于制造业、建筑业、批发和零售贸易及餐饮、社会服务业(都属于竞争性行业),收入水平也较低。许多农民工已在城市工作、生活多年,但城市却拒绝农民工留在城市中,在城市不能住有所居、病有所医和老有所养,加上对农民工进入城市的抵触与轻视,使得我国每年外出务工的农民工数量众多,但城市化进程却显得异常缓慢。农民工并没有真正迁移至城市,而像候鸟一样在城乡之间进行流动,尤其是第一代农民工,“年轻时外出(打工) ,年老时回乡(务农)”,有人把这种城市化称之为“伪城市化”。从社会治理的角度看,大量长期居住在城市的人口没有城市户籍,因而没有市民权,无法在城市行使公民的基本权利,也不能完全享受城市提供的公共服务,尽管他们工作在城市,纳税于城市。此类人口,不仅包括从事低端服务业与制造业的农民工,也包括尚未找到稳定就业岗位的年轻的大学生,以及一些出入写字楼的白领阶层,换言之,构成中国经济奇迹的主要驱动力量的人口,却没有完成真正的城市化。改革30多年来,尽管出现了大规模的农民流动,有2亿多农民工已经作为一些城市产业工人的重要组成部分,且已在城市中工作、生活多年,却未能融入城市。从农村转移出来的劳动力并没有完成制度的转移,没有完成社会保障与公共服务覆盖,游离于城市之外,游离于自己创造的财富的分配之外,进入城市的绝大部分农民工无法使他们的劳动成果通过正规所有权制度加以表述,他们只能生活在“布罗代尔钟罩”之外[1]。
二、户籍制度与土地制度联动改革,推动农村农民向城市转移
户籍制度本意是政府对其居民的基本状况进行登记和相关管理的一项行政管理制度,目的在于维护社会治安和提供人口统计资料。而中国的户籍制度,与其他国家实行的居住地登记制度差异在于:它是为了推行重工业优先发展战略与计划经济而制定、实施的,其目的是把城乡人口的分布和劳动力配置固定。然而,户籍制度在实施过程中却发生了异化,变成了把城乡人口和劳动力分割的制度,把农民排斥在福利安排之外的排他性的制度。有人形容城乡之间户籍制度,像一道墙隔断了城乡间的亲密关系,阻碍了劳动力在部门间、地域上和所有制之间的流动,剥夺了农民应当享有的宪法规定的居住和迁徙自由权及平等权。
(一)深化户籍改革,解除农民流动与迁移束缚
改革开放以来,许多地方城市政府进行了户籍制度改革的尝试。不同区域、不同规模和等级的城市,户籍制度改革的力度与方法各不相同,如对迁入城市户籍条件的放松、购房进入城市户口、投资进入城市户籍等。大量的农民工已经开始进城务工,早在20世纪80—90年代就出现了民工潮。目前,每年有超过1.5亿以上的农业户籍人口,其中大部分是农民工进入城镇,从事第二、三产业活动,但并没有为城市所吸收、融入,不能在城市住有所居、病有所医、老有所养,这需要加快农民工户籍制度与户籍背后的社会保障制度建设。正如胡锦涛总书记指出:“要把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的任务。要放宽中小城市和城镇户籍限制,积极推进保障性住房制度改革,吸纳有条件的农民工特别是新生代农民工转化为城镇居民。”[2]现实中,尽管许多省市采取了先放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策,并在一些中心城市相继推出居住证制度,由暂住人口登记制度转变实行居住证制度。一些城市甚至对劳动就业制度、社会保障制度也进行了市场化改革,但对隐藏户籍之后的就业、医疗、教育、住房等社会保障制度,缺乏系统的制度安排。因此,阻止农民流入城市的障碍并没有根本消除,导致农村劳动力的流动与迁移发生了割裂,即流动多、迁移少,或无迁移。就总体而言,户籍制度改革尚未真正完成,因为户籍制度不是一个独立的政策安排,而是与一系列相关政策配套存在的制度体系,从加快城市化进程的需要出发,把社会保障及其土地流转制度纳入制度设计之中。如果仅推进户籍制度改革,缺乏在教育、医保、居住、养老等一系列配套制度的支撑,那么户籍改革一定会给城市、特别是大城市政府不仅带来在财政、社会管理方面的巨大压力,同时,也会把城乡之间的二元结构转化为城市内部的二元结构。如2009年,中国城镇常住人口6.22亿,占总人口46.6%;而城镇户籍人口约占全部人口的33%;没有城镇户籍的城镇常住人口约占总人口的13.6%,约为1.82亿人口,占当年城市户籍人口的近30%。在长三角与珠三角等农村劳动力的主要流入地,“准城市人口”占城市人口的比例更高。世界城市化率的国际惯例是用常住人口来计算,那是因为户籍制度没有与养老保险、医疗保险、就业方式、教育以及住房捆绑在一起。我们实行户籍制度,有没有城市户籍是完全不同的待遇。如果只重视常住人口城市化率,而忽视了户籍人口的城市化停滞问题,那么将造成农民工生活在城市里,但不是城市居民,老年养老还得回农村。这样的城市化是不成功的,它没有达到城市化与工业化的目的,那就是城市化过程是农民转化为城市居民。
(二)推进土地流转制度改革,为农民变市民提供保障机制
农村家庭土地承包经营制度的安排,解放了生产力,促进了农村劳动力的流动,但土地流动机制的缺乏又束缚了劳动力的转移。农村土地制度改革对农村劳动力流动产生了重要影响,土地所有权与使用权的分离,既解放了农村劳动力,推动了农村劳动力流动,同时也为农村劳动力的进一步流动和迁移设置了障碍。土地既承担了基本生产资料的职能,又承载了社会保障的功能,加大了土地管理的复杂性与劳动力流动转移的成本。根据黄祖辉、王朋的浙江调研分析,因二元的社会保障体系无法为那些将土地流转出去的散户提供充分的社会保障,进而影响了土地流转主体的积极性。同时,当土地流转的收益(租金)低于农户的预期时,深受“土地是养老保障”传统观念影响的农户,尤其是普通的小规模经营散户,就不愿意进行土地流转。他们的调查显示,农户继续保留土地承包权的主要原因已不是可以从中获取较好的生活保障:有33.8%的人认为放弃了土地也没有什么好处或得不到其他保障;有高达47.8%的农户认为如果政府能够为他们提供适当的养老保障,就愿意放弃承包地;还有农户向政府提出了一次性补偿费和一定的就业机会等条件,分别占总样本数的41.6%和29.4%。[3]
一般而言,土地的保障功能越强,土地的资本功能就会较弱,而土地的资本功能越弱,土地的配置效率就会较低。市场运行是以效率为目标,生产要素优化配置的前提条件是通过要素的自由流动,实现产权低成本地从低效部门转移到高效部门的制度安排。在农业生产要素中,土地和劳动力是最主要的组成部分。目前,随着我国劳动用工制度、户籍制度的改革,劳动力要素的流动已经较为充分,土地的流转则受其自身属性的影响和农户利益保护而显得非常复杂。财富之母的土地具有保障功能和资本功能,其保障功能包括粮食生产、就业、养老等;其资本功能则是通过市场交易为土地拥有者带来预期收益的功能。在城市化进程中,大量农业人口之所以被束缚在土地上,是城乡二元化的社会保障,使得土地的保障功能凸显。越是在经济发展程度低,第二、第三产业欠发展的区域,土地的保障性功能越强,农民对土地的依赖性也越强。土地的特质决定了农民的理性选择是把生存安全放在首位,所有的外在制度、技术及习俗都必须首先服务于这一生存伦理,而不是追求土地产出最大化。尽管一些种植大户突破重重困难,在政府的支持下实现了一定的土地规模经营,创造了较高的经济效益,但在农村缺乏完善的社会保障制度的情况下,由地方政府主导土地流转,甚至迫使农民出让自己的土地经营权,实质上就意味着农民失去了部分保障。这种风险与农业内部的生产性风险累积在一起,将危及土地生产性收入的稳定性和农民的社会保障,形成系统性风险。[4]
完善土地流转制度,保障农民土地产权,使农民通过土地权利分享城市化发展的成果。首先,完善农村征地制度改革,让农民转化为城镇市民,获得非农就业机会,享受有保障的公共服务。同时,要切实维护农民土地所有权,不得随意征用和侵占农民土地,要加大对农民农地转为非农地要按土地的补偿,分享土地增值的成果。因为农地转为建设用地是按原来的用途补偿,实际上让农民承担了一部分基础设施建设的成本,补偿不够,应当让农民享受土地出让的收益。其次,积极探索和建立土地使用权有偿流转机制,要鼓励农民土地流动与转包,这样,相对越来越少的农村劳动力耕种越来越多的土地,从而通过农地的规模经营大幅度提高务农的收入。要鼓励那些有意留在城市的农民工及其家属放弃土地经营权并获得相应的补偿,土地流转必须坚持自愿、有偿的原则。最后,积极探索和建立农村人口进城宅基地置换制度,允许农民的宅基地转让、继承和抵押,这样就可以形成进城农民的宅基地退出机制,使进城落户农民在有偿转让其承包地和宅基地使用权的同时,放弃其集体宅基地所有者的身份,或者直接实行宅基地换城镇住房的方法,让进城务工的农民以其农村宅基地的指标,换取城市廉租房或公租房的使用权,降低农民在城市置房的成本和迁移成本。
(三)土地流转与劳动力流动的关系
农民市民化的基础是承包土地的流转,根据经验观察与盛来运(2008)的分析,土地流转程度与劳动力流动呈现了正相关。土地流转程度高的地方,劳动力流动的可能性大,因为一些劳动力希望外出,才决定把土地转包给他人耕种。对于家庭来说,如果不愿意外出,并且有多余的劳动力或劳动能力,可能希望承包别人转包的土地。劳动力流动与土地流转的成本与收益比较决定了劳动力与土地的流转,当劳动力流动的成本小于劳动力流转收益,大于劳动力承包土地的收益时,劳动力愿意流动迁移,反之,则不愿流动迁移。[5]劳动力流动迁移的成本包括生活成本、交通成本、机会成本;劳动力流动迁移的收益包括劳动力就业获得的收益、取得职业经验与进行创业的机会收益。劳动力流动迁移的收益大于流动迁移成本时是发生流动迁移的必要条件;而劳动力流动迁移的收益大于流动迁移的成本与转包土地收益时,才是外出流动,转让土地的充分条件。
劳动力外出的流动促进了土地制度与农业生产方式的变革。土地制度的改革为劳动力流动提供了前提,而劳动力的流动加快了土地流转,使部分农民分享规模经营的利益。初期的农村土地流转是在亲友之间委托耕种,或者转让,还有的被迫抛荒,这降低了稀缺土地资源的利用效益。也有部分农民将土地租赁给不外出的农民耕种,从而超出了亲友之间租种的范围,在承租对象的选择上基本采取了市场行为。据测算,现在农民土地的流转或土地租赁大约15%—20%属于市场行为,农民的流动正在推动土地流动与流转机制的形成。中国几千年来一直是土地的流动推动人的流动,而今是人的流动在推动土地的流动,这本身是一个重大变革。劳动力的流动加快了小农生产方式的变革,劳动力的外出,换来了资金与其他生产要素的进入,特别是商业资本与产业理念的进入,改变了小农经营目标与方式,打破了小农的封闭性与独立性,使分散的农户能够按照专业化和社会化的要求来实现生产要素的组合。目前各地涌现的公司加农户、基地加农户、股份合作制等组织形式都是生产方式变革的结果。
三、农村人口流动与土地的流转联动的改革探索
(一)城市化加速和城市化建设用地增加导致农民土地流转
改革开放后,我国的城市化进程不断加快,因为农村发展需要靠城镇化来带动,剩余农业劳动力的转移需要靠城市化来吸收。由于,我国城市建设用地与农用耕地高度重合,城市不断扩张,农民人均耕地不断减少,现在人均只有1.4亩,还不到世界平均水平的40%。据国土资源部统计,从1987年到2005年全国非农建设占用3300多万亩耕地,多半是政府用行政手段方式征占土地,导致失地农民规模日益扩大,目前全国失地农民总数在4000万人左右,每年还要递增200万人。一些地方为招商引资,或追求发展速度,盲目扩张城市规模,实施以租代征、违法强征、滥征耕地等行为严重侵犯农民利益。因征地补偿制度上的缺陷,造成对农民的安置条件不合理,补偿标准偏低,没有建立健全“经济补偿、社会保障、就业服务”三位一体的保障机制,致使土地进行了征用与流转,而农民却没有流入城市安居乐业,使得部分农民既失地又失业,出现了“务农无地、上班无岗、低保无份”的情况。如何把这部分失地农民的社会保障纳入城乡社会保障体系是关键。把因城市化建设用地而失地的农民纳入城市居民范畴,为他们提供就业、住房与养老保障,只有这样才能真正建立起城乡一体化的社会保障制度,才能从根本上解除农民对失去土地后的社会保障之忧,以减少由此产生的城市化阻力。一些地区的做法是在被征地农民养老保险基金的筹集方面,借鉴城市养老保险基金的筹集方式,由政府、集体、失地农民个人共同出资、合理负担。政府承担的部分从国有土地出让收入和增值收益中列支,还可安排专项资金;集体承担部分从土地补偿费和集体经济积累中提取;失地农民个人缴纳的部分可视其具体经济状况在安置补助费中扣除。养老保险费的交纳标准和养老金的发放标准,随着经济发展水平作相应的调整,使失地农民能够分享经济发展的成果。[6]
(二)城市化引致的农民土地流转的制度创新模式
在一些经济社会发达的区域,正在积极探索土地流转、户籍制度与社会保障的联动改革,探索劳动力流转与土地流转的同步推进。
第一,嘉兴“两分两换”的实践探索。所谓“两分”,一是指把承包地和宅基地分开,把承包地的流转与农民的住房搬迁,即宅基地的置换分开。把宅基地和承包地分开,是因为宅基地属于农民的生活资料,而承包地属于生产资料。二是把搬迁和流转分开,要打消农民的顾虑,他们搬到城里居住,作为村里生产资料的占有者身份并不改变,还可以拥有承包地,可以流转。所谓“两换”,一是以土地承包经营权来换股、换租、换保障,即土地承包经营权可以入股、可以出租、也可以彻底的放弃,转换成为一份社会保障。在此基础上,推进土地的集约经营,让农业从过去的小农生产方式转换为现在的规模生产。二是以宅基地使用权换钱、换房、换地方,推进集中居住,转换生活方式。可以置换成货币,到城里买房居住;也可以与政府建设住房和厂房置换;还可以换个地方,到城里或者是规划点集中居住。其目的就是变散居为集居,从农民转换成市民。嘉兴市“两换”中的宅基地转换破解了城乡之间在住房权属上的二元制度,是推进农房集聚、移民搬迁和城中村改造中宅基地问题的好办法。通过宅基地转换还可节约出大量土地作为工业和商业用地,提高土地的使用效率。
第二,苏州“三置换、三集中”,推动城乡一体化发展的实践。“三置换、三集中”是指农户以土地承包经营权置换城镇社会保障,以农村宅基地和住房置换城镇产权住房,以集体资产所有权置换股份合作社股权,转变农业生产方式、农民生活方式和农民身份,促进农民居住向社区集中,在此基础上形成工业向园区集中、农业向规模经营集中的发展格局。通过置换农民获得了长期稳定收益的股权,与城镇居民一样标准的社会保障。通过置换实现人口集聚、资源共享和城市社区管理,既为农民拓宽持续增收渠道,提高生活质量,还节约了土地资源。目前苏州通过鼓励农民将集体资产所有权、土地承包经营权、宅基地及住房置换成股份合作社股权、社会保障和城镇住房,已有33%的农户通过“三置换”迁入居民点, 80%的拆迁安置房是拥有“两证”的“大产权房”,新增土地资源100万亩左右。此外,还加快了农保向城保并轨,农村劳动力参加基本养老保险覆盖率达98.5%,其中参加城镇职工养老保险的达到55.3%,老年农民社会养老补贴覆盖率99.5%,参加城镇职工养老保险达118万,农村基本医疗保险参保率达97%。城市边界的扩大为更多农村人口转移到城镇创造了机会和空间,对于在城镇就业难的农民,苏州有4个百万亩现代农业规模化示范区帮助就业。苏州的张家港、常熟、昆山、太仓、吴江5个县级市工业化程度高,农民在二、三产业就业的达85%以上,务农人口28万,仅占全部农村劳动力的12%左右。通过“三置换、三集中”加大城乡统筹力度,使在城镇居住的农民、被征地的农民享受城市的社会保障,农民走上了“家家有物业、户户有资本、人人有股份”的共同富裕之路。
第三,成都“双放弃、三保障”,加快城乡统筹发展的探索。“双放弃”是指农民自愿放弃土地承包经营权与宅基地使用权,能够在城区集中安排居住,并享受与城镇职工同等的社保待遇。“三保障”是农民变成市民的三个保障条件:一是能够在城市的二、三产业就业;二是在城市拥有自己的住宅;三是享受城市居民享受的社会公共服务。“三保障、两放弃”互为前提或条件。在此,农民变市民实际上是一种物质和身份的交换,即农民以承包地来换城市的就业和社会保障,以宅基地来换城市的住宅。交换过程的表现是农民户口从农村转到城市,实现农民转市民,就业从农业转移到第二、三产业,土地保障转换为社会保障。为此,他们还为“两放弃”设置了限制条件:一是根据起初制定的农户年人均纯收入必须达5000元以上,其中80%以上来自非农产业。这样他们自愿“双放弃”后,能够承受城镇居民社保的缴费水平。二是在城区规划的优先发展区等居住的农民优先考虑。有关补偿是农民应得土地补偿,按所在村组的宅基地、承包地、自留地人均面积应补偿额计算。农户的宅基地和林盘地上的附着物,根据协议锁定数额进行补偿。2008年7月,成都市国土资源局出台《成都市集体建设用地使用权流转管理办法(试行)》,规定今后在成都试验区内,集体建设用地将拥有与城镇建设用地等同的地位,可以进入土地有形市场公开出让,并可申请办理土地使用权登记,宅基地也可在一定条件下通过房屋联建、出租等方式流转。
第四,重庆统筹城乡户籍制度改革。2010年7月重庆市颁布了《重庆市统筹城乡户籍制度改革意见》,其目的是将以推动符合条件的农民工特别是新生代农民工转户进城为突破口,引导农村居民向城镇有序转移,逐步缩小附着在户籍上的城乡差异,消除农民向城镇转移的体制性障碍,促进城乡资源要素合理流动,形成有序的人口城镇化机制。重庆市计划近两年内,重点推进有条件的农民工及新生代农民工转为城镇居民,新增城镇居民300万人;到2020年新增城镇居民700万人;基本措施是“两退、两补、三保留、五纳入”。“两退两补”是指转户居民退出宅基地使用权和承包地的,可获得以下补偿:对农村住房及其附着物给予的一次性补偿,一次性给予宅基地使用权补偿,一次性给购房补助;转户居民退出承包地,按照本轮土地承包期内剩余年限和同类土地的平均流转收益标准给予补偿。三项保留是指保留林地使用权,不要求退出;在一定时期内继续执行原户籍地生育政策;在农民自愿退出承包地经营权之前,享受各项补贴。五项纳入是指农民转户后,其就业、社保、住房、教育、医疗均纳入城镇保障体系。
以上事例均发生在大中城市的郊区或经济比较发达的地区,户籍、社会保障与土地流转制度协同改革的条件比较成熟;所在地区的第二产业、三产业比较发达,能够吸纳当地从农业分离出来的劳动力;地方政府财政收入比较好,在住房、社保、就业、教育、卫生保障等方面能够支撑所在区域的农民转为市民,为当地农村流转的劳动力与人口解决就业、社会保障等;能够通过推动户籍、社会保障与土地流转联动改革,促进农村劳动力与人口进入城市、融入城市,分享城市化与工业化带来的收益,确保农民权益不受侵犯等。而改革没有惠及外地农民工及其家属,则意味流入所在地的中西部农民工,被户籍制度改革所遗忘。此外,还必须改变一些地方以统筹城乡为名,统农村土地资源多,筹农村公共服务少,统城市建设项目多,筹农民民生少的状况。避免利用城乡建设用地的“增减挂钩”指标,把农民的宅基地复垦增加的耕地简单地换取城镇建设用地指标,导致农民既享受不到土地级差收益,也没能分享城市化与工业化的成果。无论土地以什么形式流转,流转给谁,都必须设置土地流转的制度底线,制定防范侵犯农民权益的排他性政策安排,切实保障和实现农民对土地的财产权利,规范政府在土地流转中的行为,明确政府的角色定位,规范土地流转的地租分配,从实际出发,实施符合农民自愿、利益保障与承受能力的改革,只有这样才能“激发人民的创造性潜力,由此促进经济增长”。
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