摘要：农业现代化背景下，农地规模化经营的需求不断凸显。为了降低交易成本，以村集体为载体的组织化流转成为推动农业转型的重要途径。皖南F县的两种组织化流转事实表明：流转方式不同，村集体的角色不同，形成的土地流转秩序也有很大的差异。在行政主导的组织化流转中，村集体扮演的是政府代理人的角色，村集体介入下流转关系发生了异化，从而造成了大户霸租、农户霸地的治理困境;而當组织化流转以村民自治的形式进行时，作为农民的联合体，村集体获得了农户的充分授权，交易双方的市场关系也得以保留，土地秩序实现了良性运转。因此，要充分认识制度安排对流转秩序的影响，防范地方政府过度干预土地流转的行为，在此基础上保持村民自治活力和规范性的制度建设，引导地方政府做好农业建设的基础性工作。
关键词：组织化;村集体;土地流转;行政主导;村民自治
中图分类号：F321.1 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2021）06-0085-09
收稿日期：2021-04-16DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2021.06.10
基金项目：国家社会科学基金青年项目（20CSH050;18CZZ037）
作者简介：张一晗，女，武汉大学社会学院博士研究生，主要研究方向为农村社会学。
一、问题的提出土地是农业生产中最基本的生产资料，也是农户重要的生计来源和生活保障。中国农村的基本经济制度是以家庭承包制为基础、统分结合的双层经营体制[1]。这种“两权分离”的制度设计可对农户的承包经营权实现有效保障，但也客观上造成了土地细碎化、种植成本增加的不利后果。随着城镇化推进和科学技术发展，一方面，农村劳动力外流，土地抛荒严重，释放了大量的土地生产要素与流转空间;另一方面，农业生产力提高，特别是机械化的加入和社会化服务的完善，提高了规模经营的效率与利润，两者共同作用下，农业规模化的需求不断凸显。为此，中央出台了以承包权与经营权分开为抓手、“坚持所有权、稳定承包权、放活经营权”的改革方案，以期通过“两权分离”向“三权分置”的转化，推动规模农业发展，实现家庭经营与现代农业的有效衔接。
实现农地规模经营的前提是土地流转，而在土地流转过程中不得不面对经营权配置的效率问题。当下，农村地权高度分散、“地块插花”现象突出，加之农民群体分化下不同农户对土地依赖程度的差异较大，以市场为手段的“一对一”的流转方式面临交易成本过高的困境，因此在资源配置上需要以组织化的方式予以解决[2]。作为组织化流转的主体，村集体在农地流转中发挥的独特作用引起了学者们的普遍关注。
整体上看，学界对村集体在规模流转中的地位和作用形成了两种对立观点：一方认为，村集体主导的流转会损害农户的承包权益和流转收益[3]，提高流转费用[4]，抑制农地流转的供给与需求[5]，甚至削弱村庄社区共同体[6]，因此要弱化村集体在土地流转中的参与程度与权力[7];另一方则对村集体的积极作用予以了充分肯定。宋辉提出，村委会在土地流转中的参与过程和效果是决定农地制度运行效率的主导因素[8]。部分学者也认为，村集体介入可提高农业生产效率[9]，降低交易成本和履约风险，保障农地流转的有序性，稳定农地经营预期[10]，提高农户流转的满意度[11]，所以应该进一步强调村集体的统合功能，强化集体土地所有权，并将其作为壮大集体经济的基础。综上，诸多学者对村集体在土地流转中的优劣表现进行了颇为细致的分析，但对这种差异性产生的原因缺乏整体性认识和解释。程久苗试图将这种研究结果的反差归因为不同学者进行实证研究的案例地差异：如当地的经济发展水平、流转市场的发育程度、村集体本身的管理服务能力等[12]。事实上，这些因素虽然在不同程度上影响了村集体在土地流转中的作用发挥，却都不是决定性原因。村集体的差异性表现与其角色特性密切相关。具体来说，村集体兼具政府代理人和农民当家人的双重身份，并非是独立的利益主体，其在农地流转中的表现受制于治理体系的互动过程。特别是随着税费取消、土地承包权“长久不变”和土地确权的推进，集体土地所有权的权能被不断弱化，《农村土地承包法》赋予村集体的经营权、收益权、发包权、收回权、制止权都被架空，村集体在土地流转中“工具性”的一面愈加突显：一方面，村集体上接乡镇政府，作为“准行政机关”[14]，充当了国家及地方土地政策落地的执行者;另一方面，村集体下连广大村民，作为群众性自治组织，是农民自发进行规模流转的重要平台。基于此，对规模农业的实现和村集体作用的讨论应该采用更为宏观的政治过程视角，关注制度安排的作用，在自上而下和自下而上的双层互动结构中对土地流转秩序进行考察。
本文以笔者2020年12月在皖南F县20天的实地调研为基础展开分析。在政府推行规模流转之前，与全国大部分地区的农村一样，F县村庄在分田到户时采取了远近搭配、肥瘦结合的策略，由此形成了“人均一亩三分，户均不足十亩”的细碎化土地格局。在人口外流的背景下，当地农户遵循着“半工半耕”的家计模式，村庄“留守农业”特点突出。可以看出，作为典型的中部县城，F县的农业样态具有很强的代表性。在农业现代化的背景下，规模农业发展迅速，为了顺利完成流转，组织化的流转方式被广泛采用。根据流转方式的不同，F县的组织化流转可以分为行政主导的组织化流转与村民自治的组织化流转两种典型模式。笔者试图通过比较两种模式的运作过程、村集体在其中的角色定位及形成的秩序差异，揭示流转模式对土地流转秩序的影响，进而反思在当前农业现代化背景下村集体应该扮演何种角色，以及规模农业推进中的制度安排问题。
二、F县土地流转的实践
F县地处长江下游，常住人口30万左右，下辖7个乡镇，地貌呈现“半山半圩”的样态，种植难度差异明显。由于靠近东南沿海，当地农民在20世纪80年代就开始外出务工，2000年以后，当地的非农就业持续增加，工业对劳动力的吸附为农业发展腾出了大量的空间，使农业的规模化种植成为可能。
2009年之前，F县的土地流转以自发式流转为主，受制于土地分散化的影响，流转后的种植规模不大，一般在50亩以下。2009年开始，F县出台了《促进农村土地承包经营权流转工作的意见》及相关配套文件，在政策的推动下，大规模流转开始出现。截止到2019年，全县累计流转耕地10.6万亩，占确权登记耕地总面积19.5万亩的54.4%，形式以出租为主。其中，流转规模100亩以上的种植大戶339户，1 000亩以上的12户。这些流转大部分是以组织化流转的方式进行的，村集体在土地流转中发挥了重要的组织和协调作用。
大规模土地流转以地域为界限，呈现出两种差别化的方式。在西部和南部的丘陵地区，耕作层土表过浅，不具备进行大规模土地整治的条件，其规模流转方式以行政主导下“反租倒包”的方式进行。具体操作是，政府以招商引资的方式吸引经营大户，根据大户的需求选择合适的村庄下达任务指标，要求村集体完成指定区域的土地流转，再统一发包给经营大户。为了推动粮食生产的规模化，政府的相关补贴政策都有“从事粮、棉、油、菜等大宗农作物生产”的限定，所以当地招商引资的大户以经营大田作物种植为主。在东部和北部的平原地区，耕种条件相对较好。2007年开始，借助农业部、财政部、国土部等部委的政策，F县在这片区域分别投放了1.5个亿的土地整理项目、8 000万的农业综合开发项目和750万的农田水利改造项目，2009年整治工作基本完成。大规模的农田整治后，虽形成了“田成方，林成网，路相连，旱能灌，涝能排”的现代农田格局，但原有的土地界限被打破，其后的流转工作及利益分配工作复杂程度大幅提高，不便以行政化的手段进行主导，必须针对具体问题进行在地化的解决。因此，土地整治工作完成后，政府就从土地流转的具体工作中退出，村庄内的土地流转由村民自主决议，政府主要进行引导、建议和配合。
整体来看，两种大规模流转在方式上呈现出行政主导与村民自治的区别，在路径上体现了自上而下与自下而上的区别，在政府作用上产生了刚性介入与柔性引导的区别。不同的组织化流转方式之下，村集体承担的权利义务及与村民的互动关系完全不同，流转效果也大相径庭。
三、行政主导的组织化流转：被动卷入与秩序失范
在行政主导下的组织化流转中，政府强制落实流转行动，指定了流转的主体，固定了流转的形式，规定了流转的价格，村集体作为政府意志的执行者，只能被动完成土地的集中、流转和管理工作。村集体介入虽然有效降低了大户与分散农户对接的交易成本，但在村集体与村民关系发生异化、承包权与经营权平衡被打破的情况下，村集体无法解决农业经营风险再分配的问题，最终陷入无限责任，经营风险也随之转变为治理风险。
（一）行政化流转的表现
实现流转的过程，是发包方与承包方双向选择的过程，也是互相协商的过程，在这个过程中，双方在市场逻辑下可形成相对合理的流转规则。在行政干预之下，流转主体的选择权被高度挤压，协商机制也难以实现。在本地，政府在流转过程中的过度行政有以下几个表现：
1.流转行动的强制。规模流转的实现面临两大困境：一是当前实行的以土地均分为基础的家庭经营体制造成了农地细碎化的生产事实;二是农民分化下不同农民对土地依赖程度的差别限制了规模流转的实现[14]。整体上看，虽然当地非农化就业已经十分普遍，但对于在城市发展预期不够稳定的村民而言，他们更愿意保留自己的土地当作进城失败的保障。在土地集中的过程中这部分村民就会成为“钉子户”，阻碍规模流转的实现。土地越细碎，流转的土地越多，遭遇“钉子户”的概率就越大。为完成招商引资的目标，政府用各种方式对“钉子户”进行动员。首先，政府要求村干部挨家挨户地做工作，通过算经济账、卖人情等方式，动员村民流转土地;其次，借用非正式治理资源，如村庄中的“五老”群体、当事人的亲朋好友等，对不愿意流转土地的农民进行再动员;最后，对于反复动员仍不愿意流转土地的少数村民，政府直接进入村庄，以多算土地、办理低保、帮助申请危房改造项目等策略手段，对农户进行利益吸纳，最终保证了土地集中工作的完成。
2.流转主体的指定。行政主导的规模流转以政府招商引资的形式进行，政府希望将资本引入农业，通过撬动资本实现大规模的土地流转。在选择大户的过程中，经营大户是被上级政府直接引入的，并没有与村民及村集体发生直接的联系。为了凸显政绩、打造亮点，提高农业GDP，在筛选大户时，地方政府更倾向于寻找“实力雄厚”、对土地需求更大的工商企业。这类非农资本进入农业领域大多是抱着套取项目资金、获取政府补贴等目的，由于缺乏农作物种植经验，这些工商资本在经营过程中很难实现盈利。超大规模的土地流转使经营风险进一步增加。在F县B村，县农委2011年开始就陆续通过招商引资的形式引入了四个大户进村包地，现四个大户都处于亏损状态。政府对流转主体的不当指定为其后治理工作增加了难度。在流转后期，政府认识到了非农资本下乡的劣势，不再执着追求与工商资本的结盟，其他形式的规模经营得以发展。
3.流转形式的固化。在行政主导的土地流转中，流转形式是由政府制定的，为了确保规模流转的实现，也为了方便对大户进行管理，当地政府将规模土地流转形式固定为“反租倒包”：先是村集体与每户个体小农签订“小合同”，将已经承包到户的土地通过租赁的方式集中到村里（称为“反租”），再由村集体与大户签订“大合同”，将土地的使用权流转给大户（称为“倒包”） [15]。为了完成“反租倒包”，地方政府规定，大户必须要与村集体签订正式合同，才可以获取政府补贴及其他政策优惠。行政主导下，流转形式得以固定下来，但客观上由于村集体的直接加入和正式合同签订，这种流转方式也将村集体以法律形式束缚在了大户与小农户的流转关系之中。
4.流转价格的刚性。在行政主导的组织化流转之中，流转价格也是由政府直接规定的。为了减少土地流转的压力，政府直接规定大户流转土地的价格为每年400斤稻子/亩。村集体按照政府定价在小农户手中将土地流转出来，再发包给大户，不从中获取中介费用。在当地，农户一般只种单季稻，扣除种植成本，每亩收益也仅为400元左右，还需要承担种植风险及付出劳动力。因此，政府给予的租金价格是高于小农粗放种植下土地产出效益的，这个价格也远高于当地自发流转下每年每亩150元的价格。问题在于，政府规定的高额租金虽然可以极大调动农民参与流转的积极性，但客观上也对大户的利益空间造成了挤压。一旦大户出现价格风险和市场风险，其租金兑付就岌岌可危。
（二）行政主导下流转关系的异化
在政府的行政干预下，村集体作为地方政府的代理人参与到流转过程之中，并进一步导致了流转关系的异化。一方面，在村集体介入下，村集体与农户之间的委托代理关系发生了异化，村集体与农户形成的是“有名无实”的委托代理关系，农户对村集体的授权处于不充分状态，因此在后续的管理环节中，村集体缺乏动员小农的行动能力;另一方面，在村集体介入下，农户承包权与大户经营权市场关系下的平衡状态被打破，地租也随之刚性化，土地经营秩序难以维系。
1.村集体与农户：委托代理关系的异化。委托代理关系实质上是一种契约关系[16]，而理想的村集体、农户、经营主体之间的委托代理关系应该是一种协商式契约关系。具体来说，在流转双方自愿互利的基础上[17]，由农户提出流转期限、流转费用、流转方式等诉求，村集体作为农户的代理人与经营者进行沟通，最终在反复协商之间达成交易。在这个过程中，村集体既满足了农户的流转诉求，又回应了经营者的经营需求，同时体现了所有权人的管理职能。这种理想的委托代理关系形成具备两个前提：一是交易结果的非强制性，二是委托方有积极行动的意愿。只有在这两个条件成立的情况下，委托方才能形成对代理方的充分授权，村集体对流转双方的协商沟通才能实现。
在政府干预下，一方面，由于流转结果是刚性的，土地流转作为行政任务必须要完成，农户流转的决策权丧失，只能被动接受流转事实;另一方面，由于流转过程是强制的，产生了流转顺序的倒置，流转方式为村集体要求小农户配合工作完成土地流转，而非小农户主动向村集体提出委托诉求，小农是被迫参与到流转过程之中的，并没有与村集体形成实质委托。两者共同作用下，农户与村集体的委托代理关系呈现出虚化的状态，即只有形式契约没有实质契约，这种非充分授权客观上导致了村集体管理权的式微，村集体既无法完成对农户的管理，也无法援引农户的力量对大户进行管理。
2.小农户与大户：市场关系的政治化。王春平提出，买卖双方形成价格均衡是流转的构成条件[18]，而价格均衡主要是依靠市场规律下的灵活地租实现的。具体来说，大田作物种植的成本和收益是相对透明的，小农户和大户会根据市场行情对地租进行调整，保证双方的盈利空间：如果粮价提高，形成了农业投资的超额利益空间，就会吸引更多的大户进行土地承包，租金也会在大户的竞争下不断上涨;如果大户遭遇自然灾害或市场价格波动这种非人为因素导致的经营风险，则租金也必须随大户的亏损有所下降，否则大户难以达到土地要素投资利润就会毁约弃耕。由于地租的传导性[19]和市场的开放性，地租调整在区域内是普遍化的，小农户与大户为了保证利润最大化都会同意调整。由此，通过市场规律调节，弹性地租得以实现，小农户和大户在土地流转中的利益也都得到了保护。在本地，普遍认为每亩土地扣除地租、农资等成本的纯利润在300～400元之间是比较合理的。一般情况下，家庭农场的适度规模在300亩左右，种植大户的年纯利润普遍在10～12万元之间，这相当于一对年轻夫妻外出务工的年收入，也是当地的中等收入水平。
地租调整的问题本质上是农业經营风险和利益的再分配问题，只有在小农和大户进行平等博弈的基础上，经营权利益与承包权利益才能产生平衡。正如上文所述，承包权与经营权实现利益平衡的关键在于小农户与大户保持相对灵活的市场关系。在市场经济条件下，承包权主体与经营权主体都有自由退出及选择的空间，其利益也直接关联，因此两者可以形成风险共担、利益共享的分配机制。在行政主导之下，村集体作为政府的代理人，被行政力量捆绑在流转过程之中，不具备可退出空间。由此，原本的市场关系被打破，大户和小农户的两方关系变成了大户、村集体、小农户的三角关系，村集体加入下，小农户和大户从原来的权利义务关系中解脱出来，不再需要为彼此负责，地租的弹性调节机制也随之失效。
（三）行政主导下的流转秩序失范
在政府干预和基层组织介入下，大户与小农户之间的交易成本有效降低，土地集中、流转工作都得以顺利实现，但土地流转秩序并非是简单的交易达成，还包含稳定经营的维持和长期契约的维护。在本地，行政主导下的大规模流转在土地经营过程中出现了大量大户“霸租”、小农户“霸地”的现象，违背了政策初衷，给基层治理带来了极大的风险和负担。
1.大户霸租下的治理无力。在规模农业的发展进程中，F县出现了普遍的大户霸租问题，仅L镇历年来拖欠地租的大户就达19家，总共欠款353万元。大户在合同期内不缴纳租金，也不退地，成为村庄治理中“最头疼的事情”。一般而言，这些大户多为政府早期引进的非农资本，政府补贴陆续取消后，他们在农业领域很难获取收益，但由于经营规模较大，土地上固定资本投入较多，这些大户也不愿意轻易“毁约弃耕”，而是希望继续占地经营。事实上，在大户直接与小农户对接进行规模流转时，很难出现大户的霸租现象。其原因在于，面对与自身利益高度相关的事情，小农户是组织化的，可以采取集体行动的方式对大户施压，要求其缴纳租金。而且小农户作为不规范的流转主体，有很多“社会化的手段”（甚至是不正当手段）可以运用，策略性地维护自己的利益。村集体作为政府的代理人，既是一个组织载体，又是规范的治理主体，只能采用正式化的法律手段对大户进行制裁，但这种方式在乡土社会中的效力是极其微弱的。以L镇为例，村集体起诉了15个大户，共追回133万元，不足欠款的一半，且起诉期间的时间成本、经济成本、意外风险，仍需要村集体负担。在村集体应对无效时，由于委托-代理关系的异化，小农户不愿意与村集体共同承担大户霸租的风险。在面对大户霸租时，村集体也曾动员小农户组织起来去找大户讨要租金，但小农户表示：“当时是你让我们流转的土地，也是你让我们签的合同，我们就找你要租金。”小农户催租的集体行动从面向大户转而面向村集体，给村集体带来了极大的治理负担，甚至影响了其他治理事务的开展。
2.小农户霸地下的无限责任。过度行政下，地租失去了可调节的空间，大户“毁约弃耕”的趋势明显。近年来，粮食市场价格不断走低，农资价格及人工成本不断上涨，流转大户的利润空间被不断挤压。大户与村集体普遍呼吁降低租金，但因为小农户从与大户的经济关联解脱出来，不再愿意与大户共同承担市场风险及价格风险，地租调节无法实现。B村有一大户按照每年400斤稻/亩的价格承租了570亩土地，时间为10年，近年来大户连年亏损，与村里协调要求降租。但村里前去协商时小农户都不愿意降租，说：“管你怎么搞，合同已经定了，就要400斤稻子！” 村主任无奈地表示：“如果是大户自己跟农户签的，价钱就好协商。按照现在流转的价钱，100斤稻2亩田都有人脱手。只要大户直接说自己明年不种了，多数村民就妥协了，问题也就解决了。现在是小农户与村里签，老百姓不愿意，要求一定要按照租金合同办事。”就这样，在政府地租定价偏高且小农户不愿调整的情况下，大户无力承担亏损，只能“跑路”。仅在2017年当年，F县就有8户约4 000亩耕地的大户“退出”流转。问题在于，大户“跑路”后，小农户普遍拒绝收回土地，要求村集体按照合同继续缴纳租金。村集体受合同制约，不能强制将土地退给农民，只能继续去寻找接手大户，以减少持续垫付带来的损失。但在政府规定的高额租金下，几乎没有大户愿意继续以当前的价格继续租种土地，村集体不可避免地卷入垫付租金的困境之中。
受困于土地流转中的治理难题，L镇出现过两次村干部集体辞职事件。可以看出，一旦组织化的土地流转以行政主导的方式进行，小农户和大户都会借机绑架村集体，经营的风险也都会转嫁到村集体身上，村集体成为绝对的责任主体，小农户成为绝对的权利主体，大户成为权宜活动的谋利者，最终在承包权和经营权的双向霸权下，村集体陷入治理困境之中。
四、村民自治下的组织化流转：风险共担与良性运转
在规模流转以村民自治的形式开展时，与行政主导相比，流转模式发生了巨大变化，流转行动、流转主体、流转形式、流转价格都由村民自主进行商定，通过村民协商、动员最终达成共识，村集体以村民联合体的角色参与到流转进程中。由于在此过程中村集体接受了农民充分的委托授权，村民愿意与集体共同承担经营风险，并与村集体共同解决租金兑付问题，土地秩序因此进入良性运转。
（一）村民自治下流转模式的转换
土地整治为组织化的流转土地奠定了基础，但经过土地整治后原来农户承包地块的位置发生变化，为了解决重新配置土地权利的问题，F县采取了“虚拟确权”的方案。“虚拟确权”的核心是“确权确亩不确地”，即在村或组范围内，农民不再拥有数量确切、“四至”清楚的承包土地，而是获得由承包地资源等量化计算出的股份，通过拥有的股份获得相应收益[20]。在虚拟确权的基础上，村集体自主探索出了以村民自治为基础的组织化流转方式。
1.流转行动：从强制到自愿。在进行土地整治后，受农民群体分化的影响，仍有部分农民愿意种地，而不愿意将自己的土地进行流转。与行政主导下进行强制流转不同，村委会积极听取群众意见，找到了最佳的解决方案：在进行土地流转之前，村、组集体让有意愿耕种土地的村民报名，由村集体统计自耕农的数量及承包地的面积，并在整治过的土地中单独划出一块最好的田块供其耕种。如果农户申报种植的面积超过了本户的承包权面积，则农户需要缴纳超出部分的相应租金。扣除本村自耕农种植的土地之后，村集体再将剩下的土地进行统一发包。在进行流转时，同样遵循集体成员优先的原则。通过这种方式，整治后的“大田”没有遭到破坏，依然平整连片，农户的土地流转意愿得到了充分尊重，村庄农户的利益得到了保障，且避免了额外的治理成本。村民自主意愿的充分尊重是实质委托-代理关系形成的前提。
2.流转主体：从指定到筛选。在进行土地流转时，与行政主导下的选择标准不同，村民与村集体通过村民代表大会达成共识，明确拒绝外地的非农资本及特大户在本村经营土地。一位村书记解释说：“种地三分种、七分管。外地老板不懂这边的气候，十个种十个亏，所以干脆拒绝他们包地。”拒绝特大户也是同样的道理，“种植面积一旦超过了500亩，就会管不过来，我们现在就鼓励发展300～500亩的家庭农场。”此外，为了降低租赁关系中的经济风险，在进行土地发包之前，村集体都会对想要包地的经营大户进行考察：一是考察大户的经济能力是否足以应对市场风险及价格波动;二是考察大户是否具备农业种植的经验及相关技术。除此之外，在同等条件下村集体更倾向于将土地承包给本乡镇的种植大户。通过村民与村集体对大户的筛选，人为原因造成的经营风险就被大幅度降低。
3.流转形式：从固定到灵活。在村民自治下的组织化流转的形式是十分灵活的，村集体的参与方式也不再固定，具体操作方案由村民与村集体商议决定。其中村集体既可以以“反租倒包”的形式参与其中，与村民签订委托-代理合同;也可以让大户与村民自行签订流转合同，村集体签署见证合同;在承包面积较小的时候，也可以由小组一级进行流转，由组集体与大户签订委托代理合同。在商议流转形式的过程中，集体成员被充分组织和动员了起来。由于相关决定是农户共同做出的，所以村集体在合同中的参与方式不会影响其承担责任的范围，大户的兑付风险和经营风险也由农户与村集体共同承担。
4.流转租金：刚性到弹性。土地流转的租金也是以村民自治的方式决定的，通过这种方式，流转租金实现了从刚性到弹性的变化。流转租金的弹性有两个表现：一是在制定初始流转价格时，不用按照政府的指导价格刚性执行，而是以村民自治的方式决定。从2018年开始，为了使地租保持在适度空间，F县部分进行土地整治的乡镇建立了听证会制度，即每年秋收之后镇里根据当年的国家粮食保护价、市场价、粮食产量进行综合考虑，给出一个地租建议的价格。虽然地租的建议价格较为科学，但土地的地势、位置、地力条件是有差异的。所以在制定地租时，每村只需将政府建议价格作为参考，村集体与村民组长会根据具体情况，对土地流入者和流出者的收益预期进行综合考虑，确定相对合理的租金，然后在村民代表大会上寻求农户同意。二是在流转过程中，租金价格也可以根据大户的经营状况进行不断调整，农民与大户风险共担、收益共享，保证了大户的适度盈利空间。
（二）村民自治下流转风险的解决
在村民自治下的组织化流转之中，村集体也直接参与到了流转过程中，但与行政主导的组织化流转不同，在参与过程中，村集体并不会被农户或大户钳制，土地经营秩序的稳定性也可以长久保持。其原因在于：在村民自治的组织化流转中，村集体扮演着村民联合体的角色，村集体与农户的身份、立场、利益是合一的，村民愿意与村集体一起采取积极行动，确保大户承包租金的及时兑付以及保持流转关系的稳定，以达到共同利益的最大化。
一方面，村民自治的过程是进行协商、动员和达成共识的过程，通过村民之间的反复沟通，不一致的意见被内部化解，村民达成了组织化流转的共同意愿，此时，村集体加入土地流转是回应农民共同需求的结果，村民也以民主议定的形式参与到了流转的各个环节之中，两者之间形成了实质的委托-代理关系。在村民的主动授权之下，村集体作为村民的代理人，具有代表农户与大户平等协商、争取利益的权利，農户作为集体的组成部分，也具有与村集体共同承担风险及解决问题的义务。总之，在村民自治的组织化流转中，村集体与农民作为利益共同体，共同解决大户租金兑付的相关问题。从F县的流转实践来看，为了保证大户如期缴纳地租，农户与村集体进行了一系列的实践尝试：一是建立预付租金制度和保证金制度。早年大户开展经营需给村集体提前预付一年的租金，但这种方式会对一些经营规模较大的大户造成资金压力，现在村民要求大户缴纳保证金即可。保证金的目的不是为了垫付租金，而是约束大户，当大户租期未满提前要求退租时，可要求其帮忙找好下家，否则保证金不予退还。在村民自治的过程中，保证金缴纳的多少由村民共同决定，村民按照与大户的熟识程度决定保证金数额，一般情况下，外来大户的保证金为半年的租金，本村村民包地则无需缴纳保证金。二是通过提前收租压制大户。在P镇某村，村民与大户签订合同时要求大户在每年10月收割前缴纳租金，防止其收割完稻田后出现“跑路”现象。一旦大户在收割前没有缴纳租金，则村民就会集体去田里阻止大户收割，进而保证了租金的及时兑付。三是村民监督制度。村民监督制度是指通过村民观察大户的经营状况作出预判，以及时采取应对手段的设置。具体来说，为了保证租金收取，了解情况的村民，如在大户田里干活的工人，会及时向村集体通报大户投入状况及真实产量，方便村集体进行判断，提前与村民商量行动策略向大户催租，最大程度上减小损失和风险。可以看出，在村民自治的流转中，村民具有开展集体行动的能力和动力，村民与村集体合力的情况下，大户霸租基本不可能实现。
另一方面，在农户对村集体充分授权的基础上，农业经营风险与利益再分配的问题也得到了化解。村民对村集体充分授权的过程，是将个体承包权凝聚成集体承包权的过程，此时，村集体作为集体承包权的权属人存在，原有的农户与大户之间的市场关系转变为村集体与大户之间的市场关系，买卖双方具有自由退出和选择的空间。这种情况下，承包权与经营权的利益关联得以保留，地租调节也可以实现。可以看出，在村民自治的组织化流转之中，市场关系没有被政治化，村集体参与并不会破坏交易主体权利义务关系的履行。一般而言，村集体在进行土地流转之前都会在村民代表大会上向村民说明，如果土地流转不出去，只能降低流转费用或是由村民自行耕种，村集体都概不兜底。在2018年粮食价格下调时，大户出现集体要求降租的情况，村集体组织农户开会协商时，农户都表示理解和同意，地租也成功下调。总之，弹性地租是村民与村集体一起与大户共同承担经营风险的关键，其实现建立在农户充分授权下承包权利益与经营权利益保持平衡的基础上。
五、结论与政策建议
制度安排与土地秩序的关联性表现为不同组织化流转方式所呈现出的村庄政治过程差异。政治过程不同，村集体的角色定位不同，村集体介入下对承包权，经营权利益平衡的影响不同，土地秩序表现也不同。
行政主导的组织化流转是通过行政任务等高压手段进行的，在这个过程中，村集体扮演的是政府代理人的角色，村民对村集体未形成充分授权。在村集体的介入下，承包权和经营权的利益关联产生断裂，最终租赁关系的风险及大户经营的风险全部转嫁到村集体身上，土地管理失序。而村民自治的组织化流转是以民主协商的方式完成的，在村民自我协商、动员之下，村民达成了流转共识，将个体承包权主动出让凝聚成了集体承包权，由村集体代为管理。在村集体与大户谈判时，承包权与经营权的关系仍处于平衡状态，良性的流转秩序也得以生成。通过对F县两种组织化流转的比较分析表明，合理的制度安排是集体土地有序管理的关键性条件。结合以上分析，制度安排对土地秩序造成的影响如表1所示：
因此，要认识到规模农业的推动方式对土地流转秩序的影响，从而有效地优化土地资源配置，实现我国农业现代化事业的稳健发展。基于此，笔者提出以下建议：（1）防范地方政府在规模流转中行政手段的过度干预。以行政干预为手段推动农业转型，虽然可以客观上达到规模流转的效果，但却无法解决后期土地经营管理的问题，因此要防范地方政府的过度行政。具体来说，第一，要禁止地方政府在违背农民意愿的情况下进行强制流转;第二，严禁地方政府通过定指标、配任务等手段推动土地集中流转，不得通过考核及奖惩制度要求基层政府完成流转任务;第三，防范规模流转工作与招商引资结合带来的不利后果，警惕地方政府在土地流转过程中与工商资本结盟，导致排斥小农、中农群体的倾向发生。（2）保持村民自治活力和规范性的制度建设。一方面，政府要给予村民自治的空间，保证农民在不违背基本原则的前提下可以通过集体决策的方式进行土地管理，将决定如何流转、流转给谁、流转规则等权利下放给基层，充分保证村集体与村民的土地权利;另一方面，为了防止出现村民自治执行中失范导致的农民利益受损，可通过一些技术性的制度设计予以化解，如“四议两公开”等，实现集体土地管理的规范性与透明化。（3）引导地方政府做好农业建设的基础性工作。防止政府过度行政不是政府不能参与其中，而是要找准政府的角色位置。实现土地的规模经营需要解决两个关键问题，即土地细碎化和农田基础设施建设问题。这些问题超过了单家独户的小农和家庭农场主的能力范围，极大限制了规模流转的实现，因此需要政府进行介入和解决。地方政府要结合当时的经济状况和农民的自主意愿开展农田整治工作，进一步完善農田水利等基础设施建设，提升农田的机械化程度及耕作条件，帮助土地释放更大的价值空间。
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