传统中国一直以农业立国，农业人口占全体人口的绝大多数。从世界发达国家的历史经验看，要推动经济发展、社会进步、实现现代化，必须走工商业化的道路。工商业化就需要城市化、需要将大量农民转变为市民。在现有的法律体制下，城市化的前提之一就是进行土地征收。
我国建国至今，一直都有法律法规规范土地征收（一开始称“征用”）问题，其中比较重要的有1950年11月21日政务院公布的《城市郊区土地改革条例》、1953年12月5日政务院通过的《关于国家建设征用土地办法》（1958年1月6日经全国人大常委会批准修订）、1954年《宪法》、1982年5月4日全国人大常委会原则通过并由国务院公布施行的《国家建设征用土地条例》、1982年《宪法》（相关规定于2004年3月12日修正）、1986年6月25日全国人大常委会通过的《土地管理法》（1998年8月29日、2004年8月28日修正）以及2007年3月16日全国人大通过的《物权法》。这些法律法规在保证国家获取建设用地、规范土地征收行为、维护被征收人利益等方面发挥了一定的作用。但总体而言，有关征地的法律制度仍极不健全，需要进一步完善。
一、当前土地征收中存在的问题及其法律实质
（一）问题表现
征收的实质是为公益而限制私权。土地征收的立法宗旨应该有二：其一，确保土地征收的顺利进行，防止被征收人无理拒绝或漫天要价而使社会公共利益无法实现。其二，规范征收行为，防止征收权的滥用，确保被征收人的利益不受征收行为的不合理损害。
对照土地征收应有的立法宗旨，我们发现，当前土地征收实践中存在的问题，基本上都与第二项宗旨未能实现有关，大致表现为以下三个方面。
1.征收过滥、浪费严重
在我国，土地征收过滥的问题几乎一直与征地制度相伴随。1956年国务院《关于纠正与防止国家建设征用土地中浪费现象的通知》中提到，“据武汉、长沙、北京、杭州、成都和河北等五市一省部分地区的不完全统计，几年来共征用土地十万一千多亩，浪费的即达四万一千多亩，占征用土地总数的40%以上。”1961年南京市为纠正征用土地中的浪费现象，退出土地6700余亩还给农民耕种。 鉴于城市土地扩张明显加快，1986年3月21日中共中央、国务院发布《关于加强土地管理、禁止乱占耕地的通知》。20世纪90年代以后又经历了两次开发区热，大量土地被圈占，其中43%的开发区土地处于闲置状态。在土地整顿期间，核减掉6000多个开发区中的3763个，核减土地面积3.54万km²。一方面是中央三令五申，要求节约土地；另一方面却是多征少用、甚至征而不用，导致大量土地抛荒浪费。在本课题组2007—2008年的十省农地制度调研中，约有1/3的受访农户表示其所在的村存在土地被征收的现象，也从侧面印证了征收的确存在过滥之势。
2.补偿太少、分配不公
补偿太少反映在以下几个方面：第一，法定补偿标准偏低。我国《土地管理法》第47条确定的是一个相对较低的补偿标准（详见下文）。第二，在原本较低的标准幅度内，实际补偿又就低不就高。在实际操作中，很多地方以区域内平均产值确定年产值，又以法律容许的最低倍数来确定补偿标准，造成实际补偿数额过少。例如，北京市为建设亚运村，征收朝阳区大屯乡2900多亩土地，拆掉11个乡镇企业，一共只补偿1820万元，平均每亩地0.6万元；而市区拆迁安置费高达每亩40万元至60多万元，二者相差70至100倍。第三，补偿数额占土地实际价值的比例过低。在我国，土地征收后，国家取得的收益比村集体和农户所获得的补偿还要多。 根据估算，目前被征土地收益分配格局大致是：地方政府占20-30%，企业占40-50%，村级组织占25-30%，农民仅占5-10%。 国土资源部的一项调查表明，在浙江省上虞市，“2000年土地出让收入为2.19亿元，其中征地补偿费只有591万元，仅占卖地进账的2.7%。” 各地数据不太一致，但总体而言，相对于土地的实际价值而言补偿数额过低是不争的事实。第四，及时将有限的补偿费发放到农民手中的更少。2005年，国家审计署在对高等级公路建设项目的审计中发现，在21个项目建设中，当地政府和征地拆迁部门截留挪用、拖欠和扣减应支付给农民的征地补偿，欠费共计16.39亿元。 本课题组2007年的十省调查也揭示了这一问题的存在：在土地被征收后，竟然有5.57%的农民根本不知道有没有发放过征地补偿款，另有12.17%的农民肯定地说“没有发放过”。
现实中，本来就比较少的征地补偿款，还存在分配不公的现象。这一现象表现有：第一，分配标准混乱。本课题组调查征地补偿款如何分配时，在被调查人中，有9.22%的表示按人口，有52.17%的表示按被征用土地的数量，有13.39%的表示按人口和土地。对于已经出嫁、但户口仍在本村的妇女是否分配补偿款问题，多数农民都选择了沉默，在回答这一问题的少数人中，分与不分的比例大致相当，但在山东省，有42.31%的农民回答了这一问题，答案全部是不分。第二，分配方案不公开、不公正，欺诈舞弊盛行。本课题组调查显示，有3.48%的农民表示根本不知道按照什么标准分配，对于征地款的分配方案毫不知情。特别是牵涉到拆迁问题时，有关部门为分化农民，对积极搬迁的农民予以多分，而对消极对抗的农民少分甚至不分。由于每家每户所得不同，政府和村干部就对具体补偿情况予以保密，搞暗箱操作；或者实行一明一暗两套分配方案、两个账本，公开的分配方案都是公平的，但只不过是为了应付检查而“炮制”出的方案，隐瞒了实际的补偿数额。
根据本课题组2007—2008年的十省农地制度调研，土地被征收后，有39.13%的农民表示其主要生活来源是打工、经商，其中在贵州和广东，这一比例超过了半数；另有1.57%的农民表示没有生活来源；仅有13.22%的农民表示依赖补偿费。补偿太少、分配不公可以部分解释这一现象。
3.行为失范、腐败频发
在土地征收实践中，违规操作十分严重，广泛存在越权审批、违法审批、先征后批、征而不批、征而不用、征地不公告、账目不公开等等违法现象。在调研中我们还发现，有些地方的乡镇人民政府为规避法律，以租代征。
由于缺乏有力的监管，与土地征收开发相关的腐败案件频繁发生。近几年查处的高官腐败案，大多与此有关。如陈良宇、成克杰、胡长清、慕绥新、马向东、于飞等等。国土资源部提供的数据显示，从2000年到2006年，全国因为土地违法违规受到党纪政纪处分的干部有8698人，其中1221人被追究刑事责任。据相关专业人士研究，批地贿赂在房地产业界早已是公开的秘密。
村干部腐败现象也时有所闻，例如，吉林省桦甸市大城子村四位村干部合谋贪污征地款450多万元。 陕西省岚皋县堰溪村原村支书王显正，将转让土地款19万元据为己有。在不少地方，腐败村官富得流油，集体却一贫如洗。
（二）问题的法律实质
1.问题之根本
土地征收实践所存在的问题虽然表现为三个方面，但归根到底，都是一个利益问题。质言之，都是一个农民与农民集体利益受损的问题。
征收过滥，意味着失地农民不适当地增多，而一些农民全部或部分失地，即意味着失去了赖以谋生的手段，如果再没有一技之长，生活也就没有着落。补偿太少，更是直接使农民和农民集体的利益遭受损害，这意味着农民不仅没有享受到城市化、现代化所带来的好处，而且较之于土地被征收之前，生存环境和生活状况反而有所下降。腐败频发，同样意味着农民的利益受损：腐败的村干部直接侵吞本来应该属于农民集体或本来应该分配给农民的利益；腐败的政府官员所得的利益，表面上看属于国家或来自于企业，但细究其实，最终都来源于失地的农民。
无论是通过土地征收增加财政收入，还是中饱私囊，抑或二者兼而有之，最终都是以损害农民和农民集体的利益为代价的。
抓住了利益之链，也就抓住了问题的根本。无论是征收的冲动，还是征收的后果，都与利益密切相关；不使用利益分析、价值分析方法，无法从根本上解释征收过程中产生的各种问题，也就无法最终解决这些问题。但如果仅仅使用价值分析方法，不去揭示问题的法律实质，必然使对策结论流于空疏，也就不能找到具体详细、行之有效的法律对策。我们认为，土地征收过程中存在的问题，从法理的角度看，其实质有二：一是公法权力被滥用，二是私法权利受（强势公权力的）侵蚀。
2.问题的法律实质之一：公法权力被滥用
土地征收中突出表现的三个问题，从法律上看，都可归结为公法权力滥用。
公法权力有其应然的也是唯一的目标，这就是服务于公众的个人权利和公共利益；这一目标对于证成权力自身的正当性，既是必要理由，也是充分理由（权力的合法性另有其根源）。任何有意背离此目标的权力行使行为，都构成了权力的滥用。
征收过滥，在并无实质公共利益的情况下动用公法权力，属于公法权力的随意启动，当然属于公法权力的滥用；即使出于公共利益的征收，如果对被征收人补偿过少，则无疑又损害了被征收人的权利，背离了公法权力服务于人民的目标，同样构成公法权力滥用；公法权力自身正当目标的唯一性，必然排斥权力执掌者运用手中的权力为自己牟取私益（“公权无私益”），因此征收中的腐败现象，更属于典型的公法权力滥用。
3.问题的法律实质之二：私法权利受侵蚀
土地征收的第一个立法宗旨，是保障征收的顺利进行，从而保障公共利益的顺利实现。从实践来看，这方面从未产生任何问题。也就是说，政府想要征收农民集体所有的土地，最终一般都会成功。这既可说明我国农民的基本觉悟，多数农民愿意或不得已最终为公共利益让步，同时也可表明公法权力的强大和私法权利的弱小。
国家征收而使农民与农民集体的利益受损，则进一步表明，强大的公法权力与弱小的私法权利之间静态的势能，转化成了动能，开始发挥作用，公法权力侵蚀了私法权利。
征收过滥，意味着一些不该被剥夺的集体所有权被强行剥夺，本该继续存在的农村承包经营权和宅基地使用权不再存在。补偿太少，则意味着被征收人的受补偿权受到了侵害。受补偿权，既包含来自于市场经济条件下所有权人对所有物应有的价值权（变价权），也包含来自于土地自身作为稀缺资源和重要生产资料所应具备并由所有权人享有的发展权。而乡村干部权力作为国家行政权力的延伸部分，其腐败同样直接损害了农民和农民集体的受补偿权。
在土地征收过程中，公法权力被滥用和私法权利受侵蚀，是一枚硬币的两面。一方面，直接有意地侵蚀私法权利当然构成公法权力的滥用。另一方面，滥用公法权力之因，常常造成私法权利受侵蚀之果；而在土地征收问题上，公法权力被滥用几乎必然会引起私法权利受侵蚀的结果。
（三）引发的不良后果
土地征收中发生的问题进一步引发了其它更为严重的问题，主要有三方面：
1.耕地急剧减少，危及粮食安全
由于征收过滥，大量耕地被占。据调查，从1996年到2002年，中国耕地面积年均净减少1027万亩，2003年一年净减少3400万亩，2004年国务院尽管采取了严格的保护耕地措施，但仍然减少了1000万亩。 据相关专家估计，在目前的农业生产力条件下，要维持我国的粮食安全，最少应保证18亿亩耕地。一旦突破18亿亩耕地红线，中国的粮食将难以自给自足，14亿人的温饱将重新成为问题。目前中国耕地的保有量，已经逼近甚至可能已经越过了这根红线。如果征收过滥的趋势不加控制，任其发展，那么中国的粮食安全必将成为制约中国发展的一大问题。不仅国民温饱难以解决，而且会对我国在国际交往中的谈判地位产生十分不利的影响。
2.失地农民增多，贫富差距扩大
一方面，失地农民越来越多。他们被无情抛入市场经济的大潮之中，有限的补偿费连基本的生活都难以维持，更不足以充当创业的资本；特别是年老体弱者，手无缚鸡之力，身无一技之长，生活无着，处境艰难。加之由于我国未能建立统一的城乡社会保障体制、农村土地实际上充当了绝大多数农民养老的最低生存保障手段，农民失地之后，不仅失去了基本的谋生之道，而且失去了基本的生存保障。
而另一方面，通过征地，一些房地产开发商和贪官污吏大发横财。在2009年福布斯中国富豪排行榜上，和美国的富豪榜上地产商缺席前40名不同，在内地的前400名富豪中，有154位个人或家族房地产富豪，其中前10名富豪中有4人投资的行业是房地产业。胡润版富豪榜同样发现，房地产业是富豪们的主要财富来源，在上榜的行业中，房地产超过制造业、金融与投资业，高居第一。房地产业成为内地富豪们的主要财富来源， 令人深思。
其结果，中国的贫富差距进一步扩大。过度的两极分化现象意味着社会流动性减弱，穷的越穷、富的越富的“马太效应”呈现。这既有损于社会公正，又不利于社会安定，同时也会影响经济、社会的可持续发展。
3.诱发群体事件，影响社会安定
当前的土地征收引发了大量尖锐的社会矛盾。近年，中国社会科学院农村发展研究所国家社科基金课题组和国家软科学重大项目课题组联合对我国农村社会形势进行了专题调研，调查显示，当前，农村土地纠纷已经成为农民维权抗争的焦点，是影响农村社会稳定和发展的首要问题。该课题组在2004年6月15日至7月14日对720名进京上访农民进行了专项问卷调查，在有效的632份问卷中，进京上访原因涉及到土地问题的问卷有463份，占有效问卷的73.2%；在对随机抽取的837封有关农村土地问题的上访信件进行分析后发现，征地方面的纠纷是目前农民反映的主要问题，占抽样总数的60.1%。土地纠纷又进一步引发了大规模群体性突发事件，如2005年全国因土地纠纷共发生该类事件19700起，约占全部农村群体性事件的65%，2006年的情况也大体如此。 严重的甚至还引发了暴力冲突。根据对2004年元月以来发生的87起因土地问题引发的警农冲突事件的统计，因农民在被征或被占土地上阻止施工而引发的事件有48起，占总数的55.2%；因地方政府派警力阻止农民上访而发生的事件有31起，占总数的35.6%；因农民到市政府、铁路及高速公路或交通要道静坐、请愿而引发的事件有8起，占总数的9.2%。土地问题引发的警农冲突事件，共造成数百名农民受伤，3人死亡。其中，有12起出动了特警或防暴警察，有7起出动了武警，最多动用警力数百人。 来自信访部门的数据同样印证了问题的严重性：国家信访办从2003年到2006年接待的上访人数当中，有近40%涉及拆迁，而在住建部，这个比例甚至高达70%到80%。
此外，不当征地还产生了破坏生态环境、影响中国经济持续发展等不良后果。
由此可见，不当土地征收，缺乏有效的制度约束，其问题所产生的负面影响，远远超出了征收本身。解决征收中所存在的问题，实属制度检讨和建设完善的当务之急。
二、征收问题产生的原因
（一）多元的原因构成
1.概述
虽然了解了征收中的问题及其引发的不良后果，把握了问题的实质所在，但如果没有找对产生上述问题的原因，仍然无法做到对症下药。
我们认为，引起征收问题的原因是多方面的。在诸多原因中，既有浅层原因，也有深层原因。浅层原因涉及法律制度、政策安排乃至部分政治体制上的问题，深层原因则主要涉及社会文化层面，包括历史传统、惯性力量、思想观念、社会意识以及农民的社会生存状态等方面的问题。
在浅层原因中，既有内因，又有外因。由于在所有的征收权问题中，征收权的发动无疑既是起点、又是中心，而政府恰是征收权的唯一发动者，所以，我们主要以政府行为为立足点考察内外因问题。内因主要是目的因，也就是政府为什么频繁启动征收权的内在原因。外因是作为条件的原因，法律制度上的错误安排和缺失（特别是有关征收立法的不足）是最主要的外因。而动力因既涉及内因，又涉及外因。政府的强力是内因，农民的无力以及第三方制衡力量的欠缺则是外因。不过，由于强弱本来就是相对的概念，不置于一定的关系之中就无法加以考察，所以，总体而言，动力因又可大致归入内因之中。虽然根据哲学理论，外因是变化的条件、内因是变化的根据，但在解决问题时，并不能轻易断定何者更为重要，特别是在土地征收问题上，内外因往往互为因果，更增添了问题的复杂性。鉴于我们的中心是相关法律制度的完善，所以以外因的探讨为重点，但这并不意味着其它原因就不重要，相反，有些内因可能更为重要。
2.目的因：土地财政与攫取利益的双轮驱动
政府为什么会频繁地发动征收权？产生征地冲动的原因何在？这是我们首先需要考虑的问题。我们认为，土地财政和商人逐利的驱动是两大重要因素。
（1）地方政府土地财政的表现及其诱因
所谓土地财政，在我国是指一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政开支。土地财政被称为“第二财政”，“卖地”已经成为许多地方政府财政收入的主要支柱，不少城市如北京的土地出让金占财政收入比例接近五成，某些地方如武汉等甚至已经超越第一财政。中国指数研究院推出的《2009年中国土地出让金年终大盘点》显示，2009年中国土地出让金总额达1.5万亿元。其中，国内70个大中城市土地出让金共计10836亿元，比2008年增加140%。
之所以会形成土地财政，土地征收法律制度的不完善当然是其中的一个主要诱因，但其它几个方面的诱因或许更重要：
第一，行政成本居高不下。据国家统计局数据，1995～2006年，国家财政支出中行政管理费由996.54亿元增加到7571.05亿元，12年间增长了6.60倍；行政管理费用占财政总支出的比重在1978年仅为4.71%，1995年为14.60%，到2006年上升到18.73%。不仅远远高于世界发达国家，而且高出世界平均水平25%。因为存在大量的预算外收支，所以实际成本还要更高。
第二，GDP政绩。地方GDP是考核政府官员政绩的重要指标，因此发展地方经济是当政者的首要任务。除政府直接投资国有企业需要资金外，为了吸引外企和民企，还需要提供良好的投资环境，而投资环境建设特别是其中的硬件建设也需要大量的资金。
第三，分税制改革。分税制是市场经济国家广泛采用的一种财政管理体制。我国1994年开始实行分税制改革，这一改革对于调动中央与地方积极性，加强税收征管，保证财政收入，发挥了积极作用。但是，分税制要求各级政府财权与事权相适应，而不能变成简单的财政包干和变相的收入分成。特别是地方政府的正常运转和事权的行使，应有法定的固定收入来源和财力作为保障。由于我国分税制改革一直处于探索过程中，实践中出现了一定程度的偏差，即“财权过度上收于中央、事权过度下移到地方”，地税收入远远不能满足地方政府的财政开支，一些地方政府出现了不同程度的财务危机。从2003年开始，中国基层政府普遍举债或负债运行。2010年元旦后不久，财政部等部门向各省级地方政府负责人下发“政府负债调查表”，调查显示，不少地方政府负债累累，让高层越来越“揪心”。
第四，农业税免除。自2004年开始，中国开始免除农业税，到2006年农业四税（农业税、屠宰税、牧业税、农林特产税）全部取消。农业税免除极大地减轻了农民的负担，但另一方面也使地方财政的困难加剧。
总而言之，中国地方政府财政开支较大，而通过税收等获取的第一财政收入又十分有限，于是，通过低价征收土地、高价出让土地使用权获取利益便成了很多地方政府的首选。土地财政遂成为推动政府启动征收权的重要原因。
（2）商人对利益的追逐
伴随着中国城市化的浪潮，大批农民及农民子女涌向城市，加之在生育高峰中出生的一批人现在已到了成家立业的年龄，而中国人对私有住房的偏好又一直稳居高位，于是产生了对城市房地产较高的需求量。由于城市土地空间有限，供求矛盾在短期内难以得到有效缓解，造成了城市房地产的巨大升值空间，这一升值空间又刺激了投资者将房地产作为投资手段或保值增值的工具，从而更进一步扩大了对城市房地产的需求。这一切，给房地产商带来了巨大的商机。拥有土地使用权是进行房地产开发的前提，而有些房地产商还出于投机目的囤积土地，更加刺激了对土地的需求。在利益的驱动下，房地产商积极要求政府扩大征地规模。
因此，在土地征收问题上，地方政府和房地产开发商的目标高度一致，可谓双轮利益驱动。土地征收在很大程度上已经背离其本意，可以说变成地方政府和商人合谋的一个结果。
3.动力因：政府的强力与农民的无力
（1）政府强大的执行能力
第一，政府作为公共利益的代表，行使国家公权力，有国家法律和警察、法庭、军队作为后盾，名正言顺。
第二，我国从落后的半殖民地半封建社会经过短暂的新民主主义直接进入社会主义，在计划经济时代国家的触角更是深入到社会生活的方方面面，因而时至今日仍缺乏市场经济建设与法治建设所需要的厚重的市民意识与其社会基础，国家的集权强力仍在整个社会生活中居于主导地位。
第三，政府通过对村干部选举、罢免及其行为的操纵与控制，实际上在一定程度上控制了村民自治组织，从而保障公权力的强力能够有效地作用于农村。本课题组对湖北、贵州两省九县的调查表明，有超过半数的人认为村委会就是一级政府，还有近一成的人表示搞不清楚。这表明政府对农村有较强的渗透力。
（2）农民的无力
农民的无力首先表现为农民对本村事务没有多少知情权，即使该事务与自己利益攸关也基本如此。例如，对于本村是否存在农地（田）被征收的情况，根据本课题组的实地调查，竟然有13.17%的农民回答不知道，充分表明有相当一部分农民对本村事务根本就不知情。
其次，许多农民不仅对本村事务不知情，而且对于法律法规、公共政策也不了解。既不了解自己的法律权利和义务，也不了解政府与干部的法定职责，无法有效地运用法律手段维护自己的合法权益。
再次，多数农民集体以及村民自治组织的组织程度不高，在承包责任制推行后又缺乏组织经费和自行支配的财产，难以有效开展任何维权行动。本课题的调查表明，在农业税费取消后，有33.7%的人表示村集体没有收入来源，还有12%的人不清楚有没有收入来源。
最后，现在许多中国基层农村的自治，实质上属于一种（地方）“权威性自治”，而不是现代意义上的（村民）“代表性自治”，其立足点仍然是村干部的“管制”，而非真正的自治， 因而并不能真正代表农民的意志和利益，多数情况下也不太可能支持农民向政府抗争。
（3）第三方制衡力量的欠缺
到目前为止，我国的非政府组织数量少、力量小，许多重要领域仍未对非政府组织开放，因此，非政府组织尚不能有效地制衡强大的政府力量。此外，政府对网络及传媒的控制非常严密，使得后者对政府的监督作用非常有限。
（二）外因：制度的错置与法律的缺位
1.作为积极条件的制度依据问题突出
政府必须依法执政，这是现代政治学与法学的共识。如果在土地征收中没有法律依据，政府即使有从征收中获利的强烈愿望，也不太可能实现。换言之，现行立法为政府启动征收权并从中获利提供了一定的制度条件和空间。
（1）规划与城市建设取代公益目的
第一，《宪法》依据。1982年《宪法》第10条共有五款，其中前四款分别是：“城市的土地属于国家所有。”“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其它形式非法转让土地。”1988年的《宪法》修正案第2条将第4款修改为：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其它形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”2004年的《宪法》修正案第20条将第3款修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”
对前两款规定的解读：其一，土地要么属于国家所有，要么属于集体所有，不可能为私人所有，也不存在国家与集体共有的情况。其二，城市的土地全部属于国家所有，而不可能属于集体所有。其三，农村和城市郊区的土地，可以属于国家所有，也可以属于集体所有；排除国家所有之后，才属于集体所有。其四，规定农村和城市郊区的土地属于国家所有的法律，其性质应当属于确权性规定，即对历史上已经形成的某种土地权属事实予以确认或者在土地权属不明的情况下确定土地所有权的归属；而不能直接作出变更土地权利属性的规定，更不可授权有关机关（包括权力机关、行政机关和司法机关）在土地权属明确的情况下改变既有的土地权属。
对后两款规定的解读：其一，土地（所有权）在法律上为禁止流通物，既不能在市场上买卖，也不能以其它任何形式转让。这一限制产生了两个重要后果：其一，国家立法限制国有土地流转，属于自我设限；自我设限不构成真正的限制，因为国家一旦需要国有土地流转，就可以通过修订法律取消这一限制。因此，禁止土地流转主要是针对集体土地所有权及其主体所作的限制。其二，因为取消了土地所有权流转市场，所以土地所有权不存在市场价格。其二，《宪法》规定的土地所有权权属改变的途径只有一条，即土地征收。征收其实就是将土地的集体所有转变为国家所有。所以，土地所有权权属的改变是单向的：集体所有可以转变为国家所有，国家所有不可能转变为集体所有。其三，征收是国家行为，并且只能基于公共利益的需要进行。
1982年，中国的经济体制改革刚刚开始不久，城乡布局依然处于相对稳定的状态，《宪法》第10条内部的潜在矛盾尚未显现。但是，随着城市化的快速推进，人地矛盾开始使得规范的潜在冲突现实化。
城市化带来城市人口增多，人口增多需要住房、需要发展工商业以解决就业问题以及其它经济问题、还需要发展公益事业，因而需要扩张城市土地；城市扩张的土地只能来自于农村，而绝大部分农村土地属于集体所有；改变土地权属唯一的合宪途径是征收。于是，问题就产生了：要么，不改变土地权属关系，直接在农村集体所有的土地上建设现代化城市；要么，通过土地征收将农村集体所有的土地变更为国家所有，再建设为城市。选择前者，就与《宪法》规定的“城市的土地属于国家所有”相矛盾；选择后者，至少从字面上看，基于城市化的征收与基于公共利益的征收并非同一概念，同样可能违反《宪法》关于“公益征收”的规定。因此，就是这一困境将《宪法》第10条第1、2款和第3、4款之间潜在的矛盾冲突现实化了。现实中，政府毫不犹豫地选择了第二种方案。因为至少从表面上看，如果选择第一种方案，违宪是直接而明显的；而选择第二种方案，由于公共利益概念本身是一个不确定甚至模糊的概念，就可以通过将城市化解释为公共利益的一种，从而化解矛盾。
于是乎，城市扩张的规划就成了现实征收的当然理由，其《宪法》依据就是“城市的土地属于国家所有”。
第二，法律依据。我国《土地管理法》第2条第4款虽然重复了《宪法》第10条第3款的规定，但随后的规定以及《城乡规划法》的相关规定又在实质上推翻了公益征收原则。
《土地管理法》首先规定国家实行土地用途管制制度（《土地管理法》第4条，将土地分为农用地、建设用地和未利用地），在此基础上又确立了土地利用总体规划制度（《土地管理法》第3章，第17条至第30条）。土体利用总体规划，在编制上是自上而下，在审批上是自下而上；重点是保护农用地、控制建设用地；虽然其执行情况要向同级人民代表大会汇报，但其编制和审批均与人民代表大会无关。而必须与土地利用总体规划相衔接的城市总体规划和集镇规划，（《土地管理法》第22条）以及根据总体规划编制而成的控制性详细规划（《城乡规划法》第19条、20条），在划定规划区时，既包括建成区，又包括因城乡建设和发展需要必须实行规划控制的区域（《城乡规划法》第2条），从上述法律观之，规划区包含了未来建设用地的规划。而未来的建设用地，绝大多数只能来自于广大农村地区。此种注定要将农村土地圈进城市圈的规划，无论怎样编制，又无论如何审批，都只从城市本身的发展（扩张）需要出发，而无须对规划用地做任何公共利益的论证，也无须征求相关农民或农民集体的意见。虽然《城乡规划法》要求规划在报批之前要经过本级人民代表大会常委会（如是镇，则经镇人民代表大会）审议，但该审议意见仅供研究处理之用，同时也没有指示其作有关公益目的的审议。
当然，如果《土地管理法》和《城乡规划法》的规定到此为止，我们还可以说不审查公益目的，缺乏法律依据，还有争辩余地。但是《土地管理法》第5章有关“建设用地”的规定（第43条至第65条）则完全解决了法律依据问题。通过解读（详见后文）其第43条的规定，我们可以得出下列结论：政府完全可以通过将农民集体所有的土地征收为国有土地，供任何单位或个人申请建设使用，而可以不论其使用目的为公益性目的还是营利性目的。
以规划与城市建设取代公益目的的法律条文，实质上无视宪法，或者说架空了宪法，从而为非公益性征收打开了方便之门。
（2）补偿标准偏低
我国当前的土地征收制度是计划经济体制的产物，其体现的是牺牲农民利益，以农业的巨额地租来保护工业、发展经济的指导思想，因此，一直以来土地征收制度中所确立的补偿标准极不合理。这种状况在2004年修订的《土地管理法》中仍然没有改变。《土地管理法》第47条关于补偿标准的规定一共有七款，分别是：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。”“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。”“征收其它土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。”“被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。”“征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。”“依照本条第2款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。”“国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。”
这一标准仍然偏低，首先，它远远不能补偿土地所有权人的全部损失。其次，作为一种补偿标准，它也极不合理。再次，它不仅损害了农民集体的利益，而且实实在在地损害了单个农民的利益。失地农民的生活状况远不如失地之前。最后，对比征收之后国有土地出让金收益，征收补偿微不足道。
（3）土地增值收益归公
根据《土地管理法》第54、55条规定，一般情况下，建设单位使用国有土地，原则上要先缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费。而“新增建设用地的土地有偿使用费，百分之三十上缴中央财政，百分之七十留给有关地方人民政府”，虽然后缀有“都专项用于耕地开发”（第55条第二款），但既没有任何监督措施，也没有任何追究违反者法律责任的规定，从实际运作看，这一后缀不啻是一纸空文。
根据上述错误配置的法律制度，集体土地所有权主体不能进入建设用地使用权流转的一级市场，不能与用地单位按照市场规则进行讨价还价来充分维护自己的权益。而国家垄断了建设用地使用权流转的一级市场后，土地征收的公益性几乎丧失殆尽。国家将征收所得的国有土地的使用权出让给非公益建设用地的厂商，获取土地出让金。巨额的出让金收益，减去低廉的征收补偿费用后，仍然是一笔巨款。对于财政上捉襟见肘的地方政府，无疑是一个巨大的诱惑。
2.作为消极条件的法律规范明显缺失
（1）公共利益立法缺失
虽然《宪法》和部分法律规定征收必须基于公共利益的需要，但现行立法既没有明确界定公共利益的内涵和外延，也没有任何有关公共利益事业的例示性规定。过于抽象的规定使得冒用或滥用公益之名成为可能。
（2）征收条件不明确
是否只要为了公共利益，就可以进行土地征收？答案是否定的。那么，除公益目的之外，土地征收还要符合哪些条件，立法未予明确规定。这在客观上也为征收权频繁启动提供了机会。
（3）农民及农民集体的参与权没有体现
地方政府在土地征收、征用过程中处于绝对主导地位，而被征地的集体和农民缺乏应有的知情权和参与权，是征收过滥、补偿过少的又一重要原因。由于法律规范的缺失，在征地的公益性、征地行为的确定乃至补偿方案的确定上，被征地的集体和农民都缺乏应有的参与机会、异议权和影响力。例如，针对征收行为，根据《土地管理法》第46条的规定，国家征收土地，只要经法定程序批准，即可组织实施；被征收土地的所有权人、使用权人只能在规定期限内办理补偿登记手续。至于被征收土地的所有权人、使用权人能否质疑土地征收行为，审批部门要不要听取被征收土地的所有权人、使用权人对征地行为和补偿安置的意见，都没有明确规定。虽然有些部门规章和地方性法规规定了土地征收的听证程序，但由于法律位阶太低，难以有效规制政府的土地征收行为。
（4）分配标准不明确
《土地管理法》没有对征地补偿费用的分配做出具体规定，《土地管理法实施条例》第26条只是原则上划定了征地补偿费用中土地补偿费、安置补助费、地上附着物及青苗补偿费的所有权归属。关于土地补偿费，虽然明确其属于农民集体所有，但没有进一步规定如何处置，产生了许多难题：是作为集体资金留用还是发放给村民、抑或是有发有留？如果留用，究竟留作何用？如果发放，以什么样的标准发放？谁有资格受偿？那些已经出嫁但户口仍在本村的妇女、村内部分无地的村民、赘婿、大中专学校在读学生、服现役的义务兵、以前迁离本村后又回迁的村民，有没有受偿资格？关于安置补助费，需要安置但不愿接受安置的，或者未征得被安置人员同意即擅自将安置补助费的全部或一部用于支付被安置人员的保险费用的，如何处理？接收安置补助费的农民集体或安置单位不能及时安置或不安置、或者虽然安置但使被安置人员生活水平明显下降的，又如何处理？这些问题都没有明确的答案。实践中，土地征收补偿费用被政府、村、村民小组以各种名义层层截留，真正到达农民手中的极其有限。
（5）相关程序性规范的缺失
如何认定公共利益、如何确定征收范围、如何确定补偿安置方案、如何补偿、如何分配补偿费用、如何撤销征收行为，都可以设置相应的法律程序，使之有法可依、有章可循。但目前这些程序要么完全阙如、要么不甚完善，实践中诸多问题的出现都与这些程序的缺失有关。
3.救济上的司法不作为表现突出
被征地的农民与农民集体，对于政府的土地征收决定不服或有异议，法律没有规定任何救济措施；仅有的规定（《土地管理法实施条例》第25条第3款，“补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”），还是行政机关自己充当自己的裁判。对于土地征收决定、补偿安置方案方面的纠纷，司法机关本应作为行政诉讼案件予以受理，但面对强大的行政机关，却是“有心无力”。虽然最高人民法院1991年发布的《关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见（试行）》中曾规定，“公民、法人或者其它组织对行政机关依照职权作出的强制性补偿决定不服的，可以依法提起行政诉讼”。但这一司法解释在1999年却被废止了。此后，总体而言，全国大多数人民法院没有依据受理有关土地征收的行政诉讼，目前仅有部分省市的地方性法规赋予被征收人以获取司法救济的权利。
对于具体的补偿费用分配纠纷，法院是否受理，法无明文。最高人民法院自身的观点又反反复复、前后矛盾。如1994年最高人民法院《关于王翠兰等六人与庐山区里乡黄土岭村六组土地征用费分配纠纷一案的复函》认为，“当事人为土地征用费用的处理发生争议，不属于法院的受案范围，应向有关机关申请解决”。2001年7月最高人民法院法研[2001]51号《关于人民法院对农村集体经济组织所得收益分配纠纷是否受理的答复》认为，它“是平等民事主体之间的纠纷，属民事争议，人民法院应当受理”。2001年12月最高人民法院法研[2001]116号《关于村民因土地补偿费、安置补助费问题与村民委员会发生纠纷人民法院应否受理问题的答复》认为，此类案件只要符合民事诉讼法第108条的规定，人民法院应当受理。但是，2003年2月召开的全国法院立案工作会议上，最高人民法院立案庭认为，农村集体经济组织与其成员因征地补偿费发生的争议，不属于平等主体之间的民事法律关系，不属于人民法院受理民事案件的范围，人民法院不予受理，应由行政部门协调解决。
有些决定受理此类案件的地方法院，又规定“村民因涉及计划生育奖罚而发生的收益分配纠纷向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理”。 此外，如果被征土地的所有权属于村民小组集体所有，则村民小组充当诉讼主体的资格也存在法律上的障碍。
（三）深层原因：观念的误区和体制的惯性
1.权利神圣的观念未能确立
在中国法制历史上，一直实行的是义务本位，与民众义务相对应的主要是君上与官吏的权力，而普通民众根本不知“权利”为何物。影响至今，权利神圣的观念仍然未能确立。在许多情况下，国家在限制、剥夺民众权利和利益时，几乎不需要任何理由，而民众一般也不会明确表示反对，少数主张权利的民众甚至被视为“刁民”。
2.私法权利与公法权力的关系未能理顺
私法权利与公法权力之间的应然关系是：私法权利是公法权力存在的前提和基础，公法权力应以保障与维护私法权利为目的，多数情况下公法权力的行使应以私法权利应有的自治空间为边界，例外情况下公法权力可以限制或剥夺私法权利但必须基于充分正当的理由。由于受中国传统文化中负面因素的影响，现实中许多人包括政府机关的公务人员并没有真正领会公法权力和私法权利之间的应然关系，反而将被扭曲的、不正常的关系视为天经地义。由此，公法权力可以任意剥夺私法权利，而私法权利也不能有效对抗来自公法权力的侵害
3.政府功能定位不够准确
在建设社会主义市场经济过程中，特别是在社会主义初级阶段，政府要有所为有所不为。现阶段我国政府在功能定位方面不够准确，直接介入经济生活的程度太深，一方面在一定程度上干扰了经济生活的正常运行，另一方面又为政府攫取了过多的行政权力，而后者又常常成为腐败的温床。
4.计划经济体制的遗迹尚存
新中国建立以后，政府大包大揽，将一切经济活动以及社会活动都纳入国家管理的框架之内，政府的经济计划与社会发展规划将经济活动的各个环节乃至社会生活的细枝末节都囊括无遗。近三十年的计划经济体制产生了强大的历史惯性。一方面，政府仍然迷信上层的智慧和权力的能量，一些人仍然渴望享受巨大的权力所带来的满足感。另一方面，长期处于政府羽翼庇护之下的人民，也逐渐产生了对政府的依赖心理，对于来自政府的安排或干预安之若素。
5.歧视身份化农民的历史惯性
建国后，随着僵化的户籍制度的建立，农民从职业变成一种身份，只要拥有农村户口，不管有没有务农能力、是不是依靠农业维生，都是农民。特别是，政府确立了城乡二元结构的管理体制，为发展工业不惜牺牲农民的利益，农民在经济生活、政治生活等各个方面都受到不同程度的歧视，逐渐沦为二等公民。在经济市场化之后，农民的经济状况有所好转，但那些进城务工的人仍然不能摆脱身份歧视，以至于出现了“农民工”这样不合逻辑但却合乎实际的歧视性称谓。所以，只要户籍制度不改革，对身份化农民的歧视就不会消除，无视甚至漠视农民利益的现象还会不断发生。
6.乡村农民的原子化
自二十世纪九十年代以来，农民越来越原子化了，越来越如一盘散沙。在许多农村，红白喜（丧）事以及拜神、祭祖等活动成了农民之间为数不多的公共活动。农民原子化的原因有：第一，在工商业化大潮中，原来职业与身份高度统一的农民，开始出现了职业与身份分离的现象。越来越多的农民进城务工，农民与乡土之间的联系越来越弱，农民之间的联系也越来越少，原本以地缘为中心开展的活动日益减少。当然，少数到同一地点务工的农民为了应付外界的巨大压力，有相互抱团的现象，是为例外。第二，流动性增强以及电视等大众传媒的逐渐普及，使得农民眼界开阔，对世界人生有了很多新的认识，原有的共识包括道德共识被打破，道德观念越来越多元，共同语言在减少；而原本熟悉的农民随着交往的减少也越来越陌生，社会舆论的力量也大大减弱，相互之间的认同感和约束力量都逐渐丧失。第三，土地承包责任制推行之后，集体经济力量减弱，乡村集体可支配的财产越来越少，相应地，所从事的公益事业以及所提供的公共服务也越来越少，水利设施年久失修，村一级的公共娱乐活动也少有开展，集体经济组织以及乡村自治组织对农民的号召力、动员力都在减弱，农民也越来越没有归属感。第四，农业税减免之前，村干部经常代理或协助有关机关征收税费，并提留其中的一部分作为村活动经费，前者可以提高其权威，后者则直接与其经济利益挂钩，所以村干部的积极性较高；农业税减免之后，村干部积极性下降。村干部与一般农民之间的联系越来越少。第五，农民物质生活好转之后，农民更为关注个人及小家庭的利益与享受，不愿过多关注集体事务。特别是农村贫富重新分化之后，相对贫穷的农民以追逐财富为第一要务，产生了对公共政治生活的怠惰情绪。第六，来自村庄之上与之外的压力都大为减轻，农民不再有凝聚起来进行对抗的必要。纵向看，农业税减免，政府对农民的要求减少。横向看，在原来的农业生产活动中，因土地划界、水流利用、道路通行等等可能在邻村之间引发一些相邻关系的矛盾，而在致富途径多样化之后，此类矛盾就大大减少。
农民的原子化，是农民无力的重要原因之一。在土地征收过程中，原子化的农民根本不可能与国家机器相抗衡；即使暂时结合起来，也更容易被分化。
三、治理我国土地征收中顽疾之法律对策
（一）对策的体系化整合梳理
1.概述
找到了产生土地征收问题的各方面原因，就要制定相应的对策。如同原因是多方面的、分层次的，对策也应该是综合的、成体系的。
在各种对策中，根据与征收问题的关联度的不同，可分为直接对策与间接对策。完善征收法制及相关法制，完善财政政策，都是直接对策。而针对动力因，扶持农民的力量和第三方力量，抑制政府强力，都只有间接的效果，属于间接对策。此外，前述的深层原因，实际上也就是远因，并不直接引起各类征收问题，而只构成问题产生的背景与环境。与之相应的对策，一方面，并不仅仅对征收问题的解决有帮助，而且有助于解决其它社会问题；另一方面，它的针对性不强，对解决征收问题不会产生立竿见影的效果，也只能算是间接对策。
直接对策中，根据解决问题的程度不同，有治标对策与治本对策之分。一般来说，规范征收行为，特别是界定公共利益、严格征收条件、完善征收程序，其实都只能收到治标的效果，只能在一定程度上控制征收行为，尽可能减少征收带来的危害，都只能算是治标之策。而深化税制改革、使地方政府事权与财权高度统一、降低行政开支等，以及最大限度地提高补偿标准、缩小征地成本与土地使用权出让金之间的利差，可以从根本上遏制地方政府的征收冲动；同时，开放农村建设用地使用权市场，使之与国有土地使用权一样进入一级市场，就可以大大缩小厂商在土地问题上追逐超额利润的空间，消除厂商与政府合谋的意图，这些都可以收到治本之效，可以算是治本之策。
此外，根据对策的属性不同，还有行政对策、法律对策和社会文化对策之分，下面即按这一分类方法分述之，重点探讨法律对策。
2．行政对策
（1）斩断利益链条，完善配套制度
利益链条，构成启动征收权的目的因。要从根本消除这一目的因，就必须进一步深化完善财税体制改革，并完成相应的行政体制改革、采取相关的行政措施。
第一，要做到财权与事权相统一。现行分税制改革，存在“财权过度上收、事权过度下移”的偏差。进一步完善分税制改革，就要反其道而行之，即让财权进一步下放，而事权适度减少并上收。赋予地方人民代表大会决定开征何种地税税种及税率的权利。
第二，精简机构、裁撤冗员，减少浪费，防范贪污，降低行政成本。行政机关机构臃肿、吃财政饭的人过多，浪费严重，贪污严重，是中国行政成本居高不下的三大重要原因。降低行政成本，就要从这三个方面入手。
第三，改革官员考核指标，降低GDP政绩的权重。在考核官员政绩时，将原先过分突出经济发展指标，改为经济发展与社会文化发展、环境保护、执法严谨有力等指标并重；在考察官员对经济社会发展的贡献时，既要看到眼前的实效，更要看到对长远利益的影响；加强官员的离任审计。
第四，尝试开征土地增值税和房产税。通过开征这些税种，将目前为预算外收入的号称第二财政的土地财政，逐步转变为纳入第一财政是税收体系之内的土地财政。土地征收上的第二财政无异于杀鸡取卵，难以长久持续；而作为常态的税收，就具有可持续性。
第五，国家应采取有力措施调控房地产市场。现在房地产市场现状极不正常：一方面开发商从中收获暴利，大量市民变成房奴，影响宏观经济需求；另一方面房地产市场明显过热、泡沫严重，影响经济安全与可持续发展战略。所以，国家应采取有力措施调控房地产市场，逐渐消除市场泡沫，使之朝向健康有序的方向发展。
（2）扶持民间力量，抑制政府强力
第一，从暴力论到契约论。历史现实中的国家多为暴力机器，但社会主义国家更是人民意志的产物，国家利益与人民利益高度一致，没有必要过多地动用强制力量。多数情况下，完全可以通过征询民意、谈判、协商解决问题。所以，能否将社会契约观念延伸到行政事务当中，更多地运用民主协商的手段解决问题，考验当政者的行政智慧。所以，政府应当自我克制，不要轻易动用国家强制力解决问题。
第二，通过法制约束权力。权力不受约束，即容易被滥用。约束权力的手段多种多样，法律制度是其中重要的一环。
第三，加强农民的力量。知识就是力量。要让农民有文化、懂法律、享受知情权。团结就是力量。要让农民组成健全的、有活动能力的基层群众组织。
第四，扶持第三方制衡力量。要鼓励、扶持非政府组织和媒体在法律的轨道内发展壮大，作为社会制衡力量，制约政府权力的滥用。
3．社会文化对策
（1）转变错误的思想认识，树立正确的法制观念
第一，要在全民特别是政府官员中，树立权利神圣的观念。要尊重普通民众的权利和自由，祛除特权思想。
第二，要让政府官员正确认识并处理公法权力和私法权利之间的关系。要认识到二者是手段和目的的关系；在以公法权力限制或剥夺权利时，一定要有正当的理由并遵守正当法律程序。
第三，要在全民特别是政府官员中，树立主体平等的观念。 法律面前人人平等，农民并不是二等公民。恢复农民的职业定位，消除农民的身份化现象。
（2）推动政治体制改革，建设社会主义法治国家
第一，改变政府功能定位。政府应当做什么、可以做什么、不能做什么，首先要符合政治科学的基本原理，其次要考虑人民的欲求，再次要考虑政府的能力和财力，最后要考虑人性的弱点。根据中国当前的实际情况，政府应转变职能：首先应维持正常的社会秩序，维护社会公正；而后要提供最基本的公共服务和社会福利；然后才是营造良好的软件和硬件环境，推动教育科技文化艺术事业进步，并为经济发展提供服务，进而在力所能及的情况下提供更多的社会福利。在经济方面具体而言，政府可以发挥维护市场秩序、监管市场行为的作用，可以运用财税工具，间接调控经济运行；但一般情况下，政府不应直接作为市场主体进入市场，或者在市场本身运转良好时积极干预市场的发展。
第二，改变城乡二元结构。也就是实现城乡一体化。首先要取消城乡居民的户籍约束，赋予全体国民以迁徙自由权。其次要消除城乡居民的差别待遇，对所有公民实行国民待遇。再次要在公平的基础上推动城乡生产要素市场的一体化，在保证粮食安全的前提下实现资源配置的优化和经济效益最大化。最后，推动包括房地产市场在内的城乡消费市场的一体化。如果有一天，村民、市民仅仅意味着居住地域的不同，农民、工人仅仅意味着工作职业的不同，那么，中国城乡差距将不再明显，人民的地位平等就真正实现了。
第三，建设社会主义法治国家。只有建设完善的法治国家，人民的权利、社会的长治久安才会得到真正有力的保障，才能顺利应对任何突发的自然灾难和社会危机。
（3）建设公民社会，改善乡村社会生态
第一，进行公民教育，建设公民社会。要建设民主、法治、繁荣富强、文明和谐的社会，就要培养高素质的公民；而培养高素质的公民，是现代教育的责任，是文化产业的责任，也是媒体网络的责任。
第二，壮大集体经济，发挥集体经济组织作用，增强集体凝聚力。首先要发展壮大集体经济，要配之以合理的财权、事权等，发挥集体经济组织在组织经济活动、增强经济谈判能力、维护与经济生产有关的公共设施等方面的作用，从而增强集体的凝聚力。
第三，改善基层民主，发挥基层群众自治组织的作用，增强集体凝聚力。变“权威性自治”为现代意义上的“社区性自治”和“代表性自治”，在村庄真正实现民主政治；完善程序性规范，充分发挥基层群众自治组织在维护社会治安、兴办公益事业、提供公共服务等方面的作用，从而增强集体的凝聚力和致富“造血”的能力。
（二）法律对策之基础：明晰相关法理
1.征收的概念
（1）正确认识征收概念
我国立法原来一直使用“征用”一词，至2004年修宪时接受学者建议，修改后的《《宪法》》第10条和第22条均将征收和征用并列。以征收指强行剥夺原主的所有权归国家的行为，以征用指因紧急需要强行利用他人所有物、但并不改变所有权权属关系的行为。2007年的《物权法》对征收与征用的差异揭示得最为明显：该法第42条规定，“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其它不动产。”第44条规定，“因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。”
这一改变是立法的进步，但也带来了一些新问题：其一，它掩盖了一部分不转移所有权甚至不剥夺所有权的征收；其二，《宪法》和《物权法》均将土地以外的集体所有的其它不动产以及其它财产排除在征收客体之外。其三，《物权法》还通过将征收客体限于单位和个人的不动产，从而在一方面缩小了《宪法》所规定的征收客体范围（宪法上规定的是“私有财产”），另一方面又扩大了《宪法》所规定的征收客体范围（《宪法》上仅限于“公民”的私有财产）。
这涉及到征收概念中两个重要的问题：
一是征收的实质。我们认为，只要符合下列两个条件，就构成了征收：（1）财产权人遭受的损害是一种特别的、难以忍受的损害，而非普遍性的、所有的人在同样情况下都必须忍受的、轻微的损害；（2）对此损害，如果不给予公平补偿，就必定会违反财产权保障和公用负担平等原则，因而对财产权人构成明显不公。日本行政法学家田中二郎博士指出：为了保持公共安全和公共秩序或确保社会性共同生活的安全等消极目的，而在最小限度内进行的必要的、一般性的财产权的限制，不属于这里所说的特别损失，原则上不需要补偿；为了产业、交通及其它公益事业的发展或国土的综合利用、城市的开发发展等积极目的，而进行必要的特定财产的收用及其它限制，属于这里所说的特别损失，需要进行损失补偿。 换句话说，征收的实质就是一种剥夺——一种不予补偿就不公正的剥夺。征收所剥夺的不一定都是所有权，也可以是其它财产权或者财产权的权能甚至是权能的一部分；征收也不一定都要移转被剥夺的权利（权能），很可能权利（权能）被剥夺之后，直接消失在公共利益之中，再也没有形成新的权利。紧急征用当然也属于广义征收的一种，它与一般征收的唯一重要区别是，征收是永久性的剥夺，而紧急征用是临时性的剥夺。
正确认识征收的实质可以帮助我们“发现”许多原本不被人们视为征收的征收。具体到土地征收上来说，永久性地剥夺某种地上用益物权或过度限制、剥夺某种土地所有权权能，都可以看作是一种土地征收。
二是征收客体范围，即什么样的财产可被征收。物权法规定限于不动产，《宪法》规定限于特定主体的财产。这是非常狭隘的。其实，一切包括所有权在内的财产权都有可能被征收。20世纪70年代以前，社会福利被美国视为政府授予的优惠而非财产，剥夺社会福利无须经过正当程序。70年代以后，联邦最高法院扩展了财产概念，提出所谓的“新财产”概念，将社会福利和公共职业等政府馈赠都包括在内。 这就将财产扩展到几乎一切具有财产价值的受保护的法律地位。二战以后，德国也出现了类似美国“新财产”的概念，其包括第一代的防御性权利（动产、不动产、知识产权）；第二代（20世纪以来出现）的劳工福利、集体谈判权；第三代的分享权，即公正分享自然资源、国民产值，并在健康的环境下和平生存的权利（如廉价住房、免费教育权利）。
限制征收客体，似乎是在保护权利人的私权，其实反倒有可能遮蔽征收现象，对权利人不利。
（2）重新厘定土地征收的客体、主体及征收方式
认清征收概念后，我们就可以重新科学地界定土地征收概念：所谓土地征收，是指对以土地为核心的财产权益的征收。
第一个问题，土地征收的客体。
2007年《物权法》颁布之前，立法和理论无一例外将土地征收的客体界定为土地的集体所有权。《物权法》颁布后，一些学者已经注意到土地承包经营权也可以成为征收客体。但其实，不仅土地承包经营权，一切围绕土地并以土地为核心的财产权益都可以成为土地征收的客体。具体来说，土地征收应包括以下客体：
土地的集体所有权。
土地改良物所有权。
农作物所有权。
土地承包经营权和自留地（山）使用权。
尽管我国《物权法》第132条明确规定：“承包地被征收的，土地承包经营权人有权依照本法第42条第2款的规定获得相应补偿。”这一规定已经于2007年10月1日生效，但到目前为止，这一规定尚未引起足够重视，而在土地征收实践中被忽略。
土地上的房屋所有权。
宅基地使用权和其它建设用地使用权。
地役权。
与农村集体土地有关的准物权。如按照《物权法》第123条规定，依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利。
与农村集体土地有关的尚未成为准物权的一些使用权，如采石权、采沙权、取土权、利用温泉的权利，等等。
土地上的租赁权。包括对宅基地使用权的租赁权、对土地承包经营权的租赁权、对自留地（山）的租赁权、对建设用地使用权的租赁权。
对房屋的租赁权。
对上述准物权及其它权利的租赁权。
对以上权利的其它有偿及无偿的债权性使用权。
围绕土地所产生的环境权。
可由农民和农民集体分享的土地发展权。
上述权利中的部分权能或某一权能的一部分。
尚未与土地分离、且未设定独立权利的土石砂砾。
其它一切以土地为核心的合法权益，但原则上不包括担保物权。
例如附着在不动产上的作品及其相关权利、对有关自然风光的开发权等等。
必须指出的是，多数情况下，第十四项、第十五项不会直接成为征收客体，而是征收所带来的间接后果，但是该后果也应该予以补偿。
第二个问题，土地征收的主体。
在土地征收法律关系中，征收人都是国家，被征收人则是征收客体的权利人。
明确了征收客体，就明确了被征收人，也就明确了征收活动的参与者，明确了补偿对象。这里有两个问题值得注意：
其一，征收补偿款应直接支付给补偿对象。实践中，不分青红皂白，一律将征收补偿费用径直交付给乡镇政府或村委会的做法是极端错误的。我国农村的农民集体有三类，而绝大多数土地的集体所有权都在村民小组这一级农民集体手中。据1981年的统计资料，全国以公社为基本核算单位的共31个，以大队（即后来的“村”）为基本核算单位的共35745个，以生产队（即后来的“村民小组”）为基本核算单位的共589.9万个，生产队作为基本核算单位的占99.9%。 这与人民公社时期“三级所有、队为基础”的政策相吻合。而现实中土地承包经营权的分配和调整，也大多局限于村民小组范围之内，这足以表明村民小组一级的农民集体即拥有土地所有权。
其二、包括土地所有权人在内的一切被征收人在参与征收活动的过程中，均应享有法定的一切程序性权利。
由于具体创办公共利益事业的不一定都是国家机关，也可能是国有事业单位或公共团体，甚至有可能是私人。所以申请征收人不一定就是征收人。当申请征收人与征收人不一致时，申请征收人也应参与到征收法律关系中来。这时也有两个问题需要注意：一是，申请征收人也应享有法律规定的一切程序性权利。二是，征收之后，申请征收人除不得取得土地所有权之外，有可能取得土地上的其它财产权益，此时，征收客体不必一定包含土地所有权。
第三个问题，土地征收的方式。
由于征收客体不必一定是土地所有权，所以，征收方式可以多样化：剥夺所有权转归国家，剥夺土地所有权以外的其它所有权转归申请征收人，强制设立用益物权，强制设立债权，限制财产权的部分权能或某一权能的一部分，强制消灭某项权利，强制消灭某项权能，等等。
2.公益与私益的关系及法律界分
（1）公益与私益的关系
第一，在两种极端观点之间寻求平衡。
公共利益与个人利益的关系究竟如何？是一个见仁见智的问题。在前人的探索中，有两种截然对立的观点值得我们关注：
共同体主义的观点，认为存在着超越个人利益的公共利益。
对历史上的共同体主义者（如柏拉图、亚里士多德、黑格尔等等）来说，国家（或社会）是超越于个人之上的有机整体，是真实的存在；个人在其中扮演国家（或社会）分派的角色，个体存在的意义就是为国家（或社会）而奋斗；在一个好的国家中，国家并非因为个人而存在，个人却是因为国家而存在。与这种观念相适应，他们认为，公共利益是真实存在的，它不依赖于个人利益而存在，是全社会成员的共同目标。例如亚里士多德就把城邦看作是最高的共同体，其目的就是实现“至善”， 这种最高的善在现实社会中的物化形式就是公共利益。古罗马法学家乌尔比安并以公益、私益的区别作为划分公法、私法的标准，他说：“公法是有关罗马国家稳定的法，私法是涉及个人利益的法。事实上，它们有的造福于公共利益，有的则造福于私人”。
个人主义的观点，认为公共利益不过是个人利益之和，不存在个人利益之外或之上的公共利益。对历史上的个人主义者（如洛克、边沁、诺齐克等等）来说，“法律和国家只是服务于个人主义终极目的之工具，是最普遍之目的性的技术性处分，是必然的痛疾”。而“国家的所有尊严都来自个别人的封授，国家除了因个人而具有的价值之外，不可要求其它价值”。 与这种观念相适应，边沁宣称：“共同体的利益是什么呢？是组成共同体的若干成员的利益总和”。“不理解什么是个人利益，谈论共同体的利益便毫无意义”。 个人利益的总和就是公共利益，公共利益最终也都可以还原并体现为个人利益。
我们的看法是，这两种观点分别代表了两个极端，都存在一定的问题，应在二者之间寻求某种平衡：
首先，对个人主义者来说，有两个难题难以解决。第一个难题与“公共物品”有关。在经济学上，存在所谓的“公共物品”，此公共物品有两个特性：一是供给上的连带性，即某一公共物品一旦生产出来，无论其利用者是增加还是减少，都不影响该公共物品的供给。二是，利用上的非排他性，即某一公共物品一旦生产出来，就无法排除他人的利用或者排除他人利用的成本极高。“公共物品”现象表明，存在着不可界定为个人产权的公共利益。虽然个人利益并不等于个人产权——有些个人利益虽未体现为个人产权，但仍然属于真正的个人利益——但是，公共物品却有些不同：一方面，因为存在“搭便车”的可能，就使得追逐私利的个人没有动力去生产或维护此种公共物品，结果可能导致公共物品匮乏；另一方面，由于不管利用与否都不影响公共物品的供给，利用者人数就具有极大的弹性，而根据“公共利益等于个人利益之和”的公式，受益人数不确定，公共利益的总量就无法确定，从而此种公共利益与其它个人利益之间就失去了比较的基础。第二个难题更为根本，它首先来自于肯尼斯•阿罗，又被博弈论的某些研究结论所支持。阿罗运用数理逻辑方法成功地论证了“不可能性定理”：完善的民主制度、完美的市场经济体制在现实生活中都是不可能存在的。一方面，它对传统的个人主义、自由主义思想观念是一个重大的打击；另一方面，它使得“看不见的手”的故事难以续写。每个人追逐自己的私利最终一定能增进社会福利吗？亚当•斯密作出了肯定回答，现在看来就不一定了。博弈论所揭示的“囚徒困境”，更是形象生动地表明了个体理性很可能会导致集体的无理性。在“囚徒困境”中，虽然数学演算上的单个囚犯利益之和等于团体利益（所有囚犯利益，其实也就是两个囚犯的利益），但是如果没有团体一致的行动，理想中的团体利益（也就是两个囚犯的最大利益）一定不会变为现实。也就是说，团体行动所产生的团体利益，一定会大于两个囚犯分别单独行动的个人利益之和。
其次，对于共同体主义者来说，来自认识论上的难题同样难以解决，而历史上的教训更是不容回避。共同体主义基于一种整体论的思想来规划整个世界（国家或社会），然而，有限的个体如何能够认识无限的整体？的确让人怀疑。其实，“囚徒困境”故事同样可以用来反对共同体主义。每个囚徒都不知道对方将如何行动，（人心难测！）所以就只能按照自己所能掌握的信息选择对自己最有利的行动。在一个庞大的国家（社会）里，我们每个人其实不也是孤独的“囚徒”吗？在相互竞争、相互防范之中，我们真的能够统一协调行动、分享每个人的知识和信息吗？在有限的认识能力和人类固有的弱点面前，超越个人利益之上的公共利益往往也不过是“镜花水月”，难以变为现实。许多历史事实已经雄辩地证明，过于强调国家（或社会）的超人品格，极易被少数独裁者所利用，最后往往不仅所谓的共同福利没有实现，现实中的个人利益也大为减少。这样的历史教训不可不吸取。
复次，尽管这两种观点本身是不可能调和的，任何试图调和二者的做法都无法通过形式逻辑的检验——必定缺乏内在的统一性，但现实中仍然存在很多在两者之间摇摆不定的观点，这些观点虽然不完美，但或许更贴近现实生活。我们同样需要在二者之间寻求某种平衡：我们不能接受共同体主义者对人类无知的漠视与对自身理性的狂妄自大，尤其不能接受“将国家视为终极价值之所在”的论调，但我们也不能不承认存在超越个人利益的公共利益，虽然这种公共利益难以认识清楚，但也不是完全不可辨识，至少我们知道它是存在的；我们也不能接受还原论的观点，不能接受“凡整体利益皆虚妄、惟有个人利益真实”的主张，但我们也不能不承认多数情况下公共利益和个人利益是一致的，而个人利益的确比公共利益更为具体可感、因而也更容易辨识清楚，同时也不能不对整体利益抱有几分怀疑。在一个理想的国家，国家存在的最终目的和任务就是要保障个人利益（保障个人利益本身也就成为一种公共利益）和保障公共利益并在二者之间寻求平衡，国家自身的存在具有完全的正当性，由此，作为国家目的的公共利益就延伸到作为工具的国家利益之上，国家利益本身也就当然成为一种公共利益。但现实国家往往与理想国家有一定距离，对于没有任何普通民众能享受其好处的所谓“国家利益”，能不能直接认定为公共利益，我们要持极其谨慎的态度。我们认为，如果大体上看是一个法治国家，我们可以姑且推定其为公共利益，但如果有足够充分的反证，就可以推翻这一推定；如果大体上看还不是一个法治国家，则可以反其道而行之。
第二，公益与私益之间具有对立统一关系。
在大多数情况下，公益和私益是完全一致的。公共利益，尽管超越个人利益，但终究还是要为个人带来好处，尽管不是特定的个人。完全不为任何个人享受好处的公共利益是虚妄的。从行为与利益关联的角度看，在市场之中，多数人直接追逐私益的同时，间接也推进了公益。在道义领域，多数人直接为公益服务，间接也增加了自己的私益（名声、精神享受等等）。损害自己的人，往往也会连累他人，这种影响随着关系的亲密而增强、随着关系的疏远而递减。另外，有些经济学上称之为“正外部性”的行为，它对行为人自己有好处，对社会上其它人也有好处；而有些政府行为增进了公共利益，间接地也增进了个人利益。
公益和私益之间可以相互转化。由于利益具有主观性，所以行为人可以将公益作为私益来追求，例如将帮助他人、拯救苍生作为自己的个人使命；运用悲天悯人的情怀，将他人的痛苦看作自己的痛苦。国家也同样可以将私益当作公益来处理，例如将保障个人的基本人权作为一种公共利益，将私人之间的相互侵害看作是对国家权威的挑战。
短期的对立可能会带来长期的统一。短期内舍己利人的行为，长期看是利人利己。短期内损人利己的行为，长期看是损人损己。有些人钻了短期和长期的空子，将自己的一切行为都变成短期行为，阻断它们变成长期行为。
公益私益之间有时会相互冲突，不同的公益之间有时也会相互冲突。个人主义者的解决方法是：采取还原法，一律还原成个人利益，然后在个人利益之间进行比较，大小优劣轻重缓急，一目了然。但是由于存在超越个人利益、不可还原的公共利益，还原法就有了不可克服的局限性。共同体主义者的解决方法是：公益一律优先于私益，至于公益之间，根据其重要性程度进行排序。这同样存在问题，有些较小的公益不应优先于私益，而公益之间的排序也是非常困难的。
（2）公益与私益的法律界分
第一，法律上公益和私益应该界分
由于确实存在超越个人利益的公共利益，虽然公益和私益之间的关系十分复杂，但法律却必须作出相对清晰的界分。
首先，它涉及到私法自治问题。法律必须为社会公众追逐私益预留空间。法律可以为公众追求自己的个人利益提供最基本的条件和制度保障，但却不能对个人的行为指手画脚、横加干预。
其次，它涉及公法的目标和界限问题。尊重私域的存在既是公法的基础之一，又构成了政府行为的边界。
再次，公益可以成为限制私法自治的正当理由之一。从而公益的范围也可能决定了私域的范围。如果没有相对清晰的界分，就有可能为公权力过度干预私域提供便利。
最后，由于实践中行政机关滥用公权力的现象十分普遍，所以，立法应积极有所作为，在法律实体上对公共利益作出相对具体的界定，以限制行政机关的自由裁量权，防止其假借公共利益之名侵害私益，以收事前预防之效；必要时，立法机关要针对个案是否存在公共利益，自行决策，以代替行政机关的决定。司法机关在受理涉及公共利益的案件时，也不能回避对公共利益作个案认定，发挥事后监督的作用。
第二，法律界分公益和私益时所应注意的问题。
首先，由于公共利益本身是不确定法律概念，其中包含了复杂的价值判断，而且随着时代与国情的不同还处于不断发展变化之中，所以，在界定公共利益时，不能过于僵化，而应留有余地。我们认为，可以将法律上的公共利益定义为：超越个人利益之上，为不特定的多数人所享有的利益，或者由《宪法》所确定或经正当法律程序所确定的国家及公共团体的目的。
其次，由于公益和私益之间存在相互转化的可能，而法律界分公益和私益的一个重要目标是防止公权力的滥用，所以，要在一定程度上阻止国家机关将私益转化为公益。也就是说，在国家机关有可能滥用公共利益限制私权利时，就要尽可能缩小其将私益转化为公益的范围。如果行为人的行为直接涉及个人私益，间接涉及公益，且对公益的影响又十分微小，则国家机关不得以公益之名加以干预。国家机关保护私益本身也是一种公益，但在保护私益的名义下，又有可能侵害私益时，则应慎重权衡利弊，考虑并尊重被保护者的意愿，必要时应放弃对此种私益的保护。
再次，正如个人利益与个人利益之间可能相互冲突，个人利益并不具有天然的正当性；公益与公益之间也可能相互冲突，公共利益也不存在天然的正当性。所以，不能简单地确定公共利益与个人利益孰优孰劣。当然，如果社会已经就某种更为优先的利益达成共识，则法律应予尊重。例如，现代社会中，有关人的尊严已经为宪政法治国家的《宪法》理念所认同，隐然有第一公益之势，则我们就可以承认其在所有利益（包括公益）中的优先地位。
最后，立法在将公共利益具体化的过程中，应区分不同法律的立法宗旨，对公共利益作不同的界定。同时，国家机关在将公共利益具体化过程中，要遵守正当的法律程序。
第三，严格界定土地征收中的公共利益。
明确界定“公共利益”的内涵和范围，严格控制公益性征地的适用范围。对于因公共利益的需要使用农民集体所有的土地的，可以通过征收的方式来实现，并要进行利益衡量，在公共利益占绝对优势且具有必要性时才能征收，以防征收权的滥用，最大限度大地保护农民的合法权益。
其一，只有那些通过选择的、重大的且特别的公共利益，才能成为征收的合法前提。
其二，征收制度不能视为公共财产的“附带制度”（W.Weber所言）。 不得为了国库利益进行征收。不得以改善政府或其它公共团体的财政状况为目的进行征收。严禁以单纯的商业利益为目的进行征收。
其三，在立法上，我国可以采用列举式与概括式相结合的体例对“公共利益”事务予以界定。概括式规定仍应指向其它的法律。
具体来讲，可作如下规定：国家为了公共利益的需要，举办如下各项公益事业，可以依法对农民集体所有的土地实行征收：（1）国防军事设施。（2）国家机关办公设施。（3）公共交通道路、停车场、汽车终点站；铁道、轨道、索道设施；无轨电车设施；石油、天然气、煤气管道设施；航路标识、水路测量标识；飞机场、航空保安设施。防止滑坡、矸石、山崩设施。（4）农用道路、水路、海岸堤防、水池、防风林及其它类似设施；土地改良设施。（5）公共水源，与公共利益有关的河流（含运河）、对于这些河流以治水、排水、用水为目的设置的堤防、护岸、水库、水道、贮水池及其它设施；港湾设施、渔港设施；海岸保全设施；水道事业设施。（6）气象、海洋状况、洪水及其它类似现象的观测设施或用于通报的设施；无线电测定装置；电气通信设施、设备；广播设备；发电、变电、送电设施；电气产品制备设施、煤气产品制备设施。（7）消防设施；防水设施。（8）教育与学术研究设施；职业训练设施；原子能研究所需的设施；核电、核燃料开发所需设施；航空、航天事业开发所需设施；博物馆、图书馆、公益展览馆；养老院、孤儿院、社会救助站等供社会福利之用的设施；公益性医院、诊所、合作医疗机构、疗养院及其它公共医疗机关、防疫检疫机关；火葬场；公益性墓地；废弃物处理设施、公用厕所、下水道事业设施；公园；绿地、广场、运动场及其它供公共之用的设施。（9）自然环境保护事业；森林等自然资源保护事业；防沙设备或设施；文物古迹及风景名胜区保护事业。（10）社会保障性住房建设。（11）中央及地方批发市场；公益团体设置的市场；屠宰场；烟草专卖所需设施；国家重点扶持的能源建设项目；其它政府兴办的以公益性为限的国家重大经济建设项目。（12）以上所列事业所不可缺少的通道、桥梁、铁道、轨道、索道、各种线路、水路、管道、池井、土石的堆放场、材料的放置场、职务上需要常驻的职员的执勤办公室或者宿舍及其它设施。（13）法律规定的其它公益事业。
其四，应为认定“公共利益”事业设置一定的法律程序，保障相关公众的知情权与参与权。
3.土地征收法的基本原则
我国的土地征收立法应该确立以下基本原则：
（1）充分尊重并保护土地上农民集体和个体的合法权益原则
在我国，集体的土地所有权尽管如国有土地所有权一样，都是公有财产权；甚至在公有化程度上，集体所有权还要弱于国家所有权，但是，集体土地所有权却承载了比国有土地所有权更多的功能，具有更加丰富、深刻的内涵——它与农民的生存权、劳动权、最低生活保障权以及土地发展权息息相关，与农民的基本人权有机联系在一起，因此，充分尊重和保护土地上集体所有的合法权益，特别是土地所有权，也就是间接保护农民的基本人权。
土地对于农民而言，并不是一项简单的财产（土地并非单个农民的私有财产），也不仅仅是单纯的生活保障工具；多数农民对自家土地及地上的一砖一瓦一草一木倾注了太多的感情，使之几乎可以归入人格财产之列。因此，充分尊重和保护农民及农民集体对土地的权利，其实也就是尊重农民的基本人格。
土地征收几乎不可避免地要涉及到农民的私有财产，农民的私有财产构成了农民个人自由活动的领域范围，因而充分保障农民对现有财产的拥有权，也就是保障农民的基本权利。
（2）公益目的原则
土地征收的唯一合法目的应该是增进公共利益。如何界定土地征收中的公共利益，前已述及，此处不赘。
（3）比例原则
土地征收必须遵循比例原则，比例原则包含三方面的内容：
合目的性，也称适合性或妥当性。即采取的方法应当有利于目的的达成。如果征收根本不能帮助公共利益实现，则不具有适合性。
必要性。即征收是必要的，国家机关在其职权范围内没有对被征收人权益损害更小的措施可供采取；在有多种能同样达成目的的方法时，应采取对被征收人权益损害最小的方法。禁止任何一个国家机关采取过度的措施。
比例性。目的和手段的关系必须具有客观的对称性，采取的方法所造成的损害不得与想要达成目的的利益显失均衡。只有为了较大的一种公共利益，才能牺牲一种较小的私人利益。如果损害或成本巨大，而征收所追求的公共利益很小，即不得采取征收措施；反之，如果公共利益特别巨大，那么也不能征收的范围也不能限制得太小，而致使该公共利益不能实现。
（4）正当法律程序原则
没有程序的公正就没有实质的正义，尤其是在政府可能行使行政权力限制或者剥夺私权利时。我国现行法律虽然对土地征收程序有明确规定，但总体而言，现行规定过于原则，不具有可操作性，而现实土地征收过程中，严重的越权审批、先征后批、少征多占、以合法征地掩盖非法占地等违反程序的现象十分突出，因此，在《宪法》和法律中确立正当法律程序原则，是保护私权的重要一环。
正当的法律程序（Due Process of Law）概念来自英美法系，其基本含义包括：任何人不能成为审理自己案件的法官；在决定对当事人不利的事务时，当事人有获得及时通知、口头陈述和辩论、相互盘问和反驳不利证据以及其它发表意见的机会，有获得律师帮助的权利，有获得公正决策者的权利，有获得说明理由的书面决定的权利。具体到土地征收程序中，要做到以下几点：
第一，信息公开与活动公开。一方面，政府有义务及时公开相关信息，以充分保障被征收人及相关社会公众的知情权。有关征收的法律依据、增进公共利益的事业、征收理由和决定、详细的征收补偿预案等等，除非涉及国家机密或商业秘密、个人隐私，都属于公开的内容；不宜公开的内容，也应经过权威机构的审查。另一方面，征收活动过程应公开，决策过程、协商过程、听证过程、补偿过程、分配过程都应该公开，接受社会公众的监督。
第二，保障当事人的参与权。在作出征收决定前和决定补偿方案前，均应设置公平的听证程序，保障被征收人的申请并参与听证权、发表意见权、异议权、申请回避权。在补偿问题上，应有协商的前置性程序，协商不成的，才能单方面决定补偿标准和补偿数额。应保障社会公众的监督权和利害关系人的控告权、申请救济权。
根据本课题组对湖北、贵州两省九县的调查，将近九成的农民表示，如果自己的承包地被征收，自己应当参与征地的补偿标准、安置办法的协商，且有过半数（50.5%）的农民表示应由村民（代表）大会决定土地补偿费等费用的使用、分配办法。这充分反应了农民对参与权的渴望。
第三，必要时使用中立机构。一方面，在征收中，可以邀请双方认可的、较为公允客观的第三方机构对被征收财产进行估价。另一方面，有关征收及补偿纠纷的最终裁决者也不应该是政府机关自身，而应该是持公正立场的第三方，个人有权向独立、公正的法院提起行政诉讼获得救济的权利。法院处理纠纷时不能偏听偏信。
第四，采取其它保障公正的程序性措施。在征收过程中应赋予利害关系人对政府机关的工作人员的申请回避权，应允许被征收人及利害关系人聘请律师参与征收过程，征收机关应为律师工作提供便利，
（5）公正补偿原则
国家征收土地，并非违法行为，而是基于合法原因。但是，国家合法的征地行为，毕竟给被征收人造成了特别的损失。此种损失，已经超出了国家基于公序良俗原则、权利不得滥用原则等对所有权人施加的内在限制的限度，与普通社会公众所承担的一般性社会义务不同，是特定人基于特别的理由对国家所作的特别牺牲。所有人所承担的一般性社会义务，是人人克制、人人受益，一般而言，相互中和的结果，是每个人都以较小的克制换来较大的受益，其受益足以弥补当初的付出；而在征收中，一面是不特定的多数人受益，另一面是个别人的特别牺牲，多数人的受益大于个别人的损失，如果对这种特别损失不加补偿，则多数人就是不当得利，被征收人就是不当受损，相形之下，显失公平。要纠正这种显失公平现象，就应进行公正的补偿。
（三）法律对策之一：完善征收制度
1.制订土地征收法、规范土地征收行为
目前，我国有一系列法律法规规定了土地征收行为，形成了包括《宪法》、法律（如土地管理法、物权法）、行政法规（如土地管理法实施条例）、部门规章（如征用土地公告办法）以及地方性法规等等在内的较为完整的法律体系。
体系虽然完整，但问题依然存在且并不少见：《宪法》和法律中的相关规定过于简略，可操作性不强；行政法规和部门规章的规定虽然较为详细，但又因法律位阶较低，执行效力大打折扣；征收是政府剥夺人民财产权的行为，需要极其慎重从事，由政府自身制定行政法规和部门规章，来实施自我约束，是否妥当，值得怀疑；某些低位阶法（如征用土地公告办法）依据旧的高位阶法（土地管理法和土地管理法实施条例）制定，在高位阶法修改之后，是否仍然有效，不无疑问；有些同一位阶的法律之间甚至同一部法律内部，存在相互冲突的规定，如何解决，也给实践带来了难题；由于现有规定不公平、不合理，在实践中产生了很多弊端，征收立法备受诟病；有些应该规定的问题没有规定，导致实践无法可依；等等。
要较好地解决这一问题，就应借鉴日本等国的经验，由最高立法机关制定统一的《土地征收法》，尽量作出相对详尽细致、公平合理、没有矛盾冲突的规定。
2.完善征收程序
土地征收程序的完善涉及以下几个方面：
第一，确立土地征收部门对征收是否符合公共利益的认定程序。对公共利益的认定须严格遵循法律对公共利益的界定，而不能由行政机关自由裁量。如果土地征收部门认定需用地人申请事业符合公共利益，应提前书面通知拟被征地人，给予被征地人一定的异议期。在法定期间内，被征地人对需用地人申请事业符合公共利益有异议的，可以向法院起诉，由法院依法裁决。
第二，健全土地征收部门对征地范围的确定程序。土地征收部门根据法律的规定，如果认定需用地人的申请符合公共利益的要求后，应当正式通知需用地人和被征地人，主持双方就土地征收事项举行听证。土地征收部门在听取双方当事人意见的基础上，根据双方提供的证据以及自己通过调查收集的证据，综合决定是否批准需用地人的申请以及征地数量等事项，即对征地范围的确定，并非由土地征收部门和需用地人根据申请自行决定，而必须有被征地人的参与。而且，应当完善土地征收听证规则，拓宽相对人要求举行听证的事项范围，并将听证程序上升为法定程序，且作为土地征收的必经程序。
第三，完善征地补偿程序。由于我国农村现状是人多地少，而且农村没有建立普及的社会保障制度，农民的生活依赖于土地，失去土地就失去了生活来源，因此，在土地征收中，为避免土地征收造成农民生产和生活困难，应当建立事前补偿程序，防止征收补偿款被拖欠和截留。
第四，建立土地征收的撤销程序。在土地征收过程中，需用地人没有在一定期限内使用土地，或者没有严格按照公共利益目的使用土地，或者在法律确定的合理期限内未支付全部或大部分补偿费，被征地人有权向人民法院提起撤销征地并收回被征收土地的诉讼，以此作为对土地征收的事后监督。
3.完善征收补偿
（1）扩大补偿范围、细化补偿项目
目前《土地管理法》规定的补偿范围过于狭窄，仅包含三方面：土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。《物权法》第42条增加规定，“征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”但还远远不够：
第一，应将“土地补偿费”改为征收损失补偿。如前所述，土地征收并不仅仅是征收土地所有权，有时候也可以不征收土地所有权（是否征收所有权应依照比例原则确定），所以，应根据征收客体的损失确定补偿费用。对此项目，应据征收客体作详细列举。此项列举必将原有的土地补偿费、地上附着物和青苗补偿费包含在内。
第二，安置补助费。主要是重新安置就业的费用。
第三，少数残存地补偿。实践中，整块土地的部分被征收后，势必会影响到剩下残余地的利用，如原来形成规模经营的，现在只能采用单位投入较高的生产方式，甚至残余地不能再用作任何生产经营。在这些情况下，被征收人既可以请求征收人一并征收，也可以要求补偿其受损的价值。
第四，营业损失补偿。即在被征地上从事经营活动的损失补偿。可以是投资补偿，也可以是歇业、停业补偿、营业规模缩小补偿、营业迁移费用补偿等。
第五，其它附带性损失补偿。如离职者补偿等等。
第六，社会保障补偿。因为土地对于农民而言，除了生产功能外，还具有重要的保障、归依和发展功能。所以，补偿主体应替农民缴纳社会保障费用，使失地农民享受社会保障服务。
在极其特殊的情况下，也可以考虑适用精神损害赔偿。
在此需要特别一提的是住宅征收问题。对于农民在宅基地上建造的房屋因征收而被拆迁的，也应给予公平合理的补偿。土地管理法的补偿范围中，对宅基地上的房屋采用模糊处理，房屋仅仅是被包含在“地上附着物”中。对于大多数农民而言，房屋在生活资料中占绝对比重，承载着太多的社会功能。一旦房屋因征地被拆迁后，即使可以从村里再获得一块宅基地，但高昂的建设成本无疑是摆在他们面前的一大难题，而这单靠微薄的“地上附着物补偿费”是解决不了问题的。具体而言，应该结合当地新建农村住宅的成本费用和添置费用设定一个基数再综合考虑各种因素确定补偿数额。还应明确临时租房费用、迁移费、以及对被征收人居住条件的保障等。农民房屋的部分被拆迁的，对于剩余部分，也应给予残余房屋补偿费用。
（2）提高补偿标准、实行公正补偿
第一，原有补偿标准应抛弃。原有的补偿标准不仅过低，而且本身是十分不合理的。首先，从理论上讲，按照原用途补偿不合理。因为国家管制土地用途，是出于维护粮食安全这一公益目的，通过限制农民集体土地所有权的处分权能，阻碍农民集体对土地作效用最大化的利用，受益人是全体国民，而受损者是一部分农民，这部分农民作出了特别牺牲，所以实质上构成了一种征收，对于此种征收国家没有任何补偿，本来就极不合理；当允许土地用途改变或者土地使用权可以处分之后，不过是原有管制的一种取消，相关利益仍应归之于原土地所有权人。其次，从理论上讲，采用“产值倍数法”也不合理。平均产值的做法忽略了不同区域、不同品质土地的具体差异，容易导致实质不公平的结果发生。这还不是最重要的，最没有道理的是倍数的有限性。即便拿土地补偿费和安置补助费的总和最高不得超过年产值的三十倍来说，也仍然不合理。三十年不过是一个土地承包经营权的法定期限，而征地补偿的对象是所有权，所有权具有永久性，土地所有权更是如此，因为土地难以毁损灭失，不像一般财物受自然寿命的限制。因为土地所有权的无期性，所以如果以产值为标准，那么土地所有权就应是无价的。最后，补偿标准偏低，带来许多严重的恶果：政府征地成本过低，诱发征地冲动，导致土地资源浪费严重；激化了政府与被征地农民、开发商与农民之间的矛盾；诱发农地擅自进入非农市场，进而形成非法的隐性交易市场；旧城改造费用较之新城建设费用过高，导致城镇存量土地难以盘活。
第二，确立公正补偿原则。在产权与发展之间，不能一味地为了发展而让个人产权无条件牺牲，而应维护二者之间的平衡，公正补偿可以恢复被打破的平衡。我们之所以主张公正补偿而不是简单的完全补偿，是因为：其一，绝大多数情况下，公正补偿就是完全补偿。其二，被征收人可能也是受益的不特定多数人之一。其三，被征收人在作出特别牺牲的背后，也可能掩盖了其本应承担而未承担的一般性社会义务。其四，补偿义务人与受益人并非同一。补偿义务人通常是国家，国家可能从受益人那儿收取费用，但也可能不从受益人那儿收取费用，还有可能一部分受益人是尚未出生的后代人。国家的征收补偿可能含有财富再分配的性质。其五，特定情况下可能国库空虚，难以支付完全补偿。其六，有时候完全补偿可能导致人为增加征收成本，导致相关公共利益难以实现。其七，有时候完全补偿也不足以使得被征收人恢复与原来同等程度的生活状况，出于维护被征收人生存权的需要，有必要超出完全补偿，对征收所造成的附带性损失也予以补偿。
第三，建立价格形成机制。如果申请征收人与征收人不一致，则应建立议价机制。由申请征收人与被征收人之间协商补偿标准与补偿数额。在协商不成的情况下，再由政府决定征收补偿数额。由政府决定征收补偿数额的，应建立价格评估机制。也就是说，要建立符合市场经济规律的土地价格评估体系，由具备特定资质的行业组织或社会中介机构对土地进行估价，在评估机构得出初始地价后再交由主管部门参考土地市场的一般交易价格并综合考虑当地社会经济发展状况等因素形成土地补偿费的拟定价格，然后通过举行听证会的方式，在此基础上得出最终的土地补偿标准。在价格评估过程中，对于增值收益，至少应考虑被征地农民集体和农民的共享问题。
（3）金钱补偿为主、其它补偿为辅
此征地补偿是一个综合性的问题，仅仅依靠补偿款并不能很好地解决这一问题。因为土地是中国农民的“命根子”和饭碗，其承载着农户的基本生存保障功能。土地征收前，农民可以一直依靠土地生存下去，也许生活不会很富足，但可以满足基本的温饱。土地征收后，即使可以暂时得到一笔数额可观的征地补偿费，但这些补偿费总有用完的时候，生活保障仍将是一个问题。所以，应改变当前补偿方式单一的局面，坚持征地补偿方式的多元化。土地征收补偿的方式可以包括：
第一，货币补偿。
第二，替代补偿。异地移民安置。以国有宜农土地作为替代地补偿，但有差价仍应予以补偿。
第三，留地补偿或以给房补偿。留地给农民集体用于开发第二第三产业。苏州工业园区以公寓房作为对失地农民的补偿，通过发展“房东经济”解决失地农民的后顾之忧。
第四，债券或股权补偿。有时可以发给土地债券，以代替现金支付。
对于一些有稳定收益的公共事业项目，如高速公路、供电供水设施等，还可以采取将被征土地折价入股的方式补偿，使权利人能够获得较为长期的稳定收益。
总之，补偿制度应更多地考虑今后农民的基本生存保障问题。
（4）及时足额支付、严惩支付延期
立法应明确规定一个较短的补偿费用支付期。为保证补偿费用的按期足额支付，应规定较为严厉的惩罚措施，包括：对补偿义务人处以较高的迟延罚息，追究相关责任人的行政责任直至刑事责任。
4、完善分配机制
（1）进一步明确集体所有权主体
由于至今为止，在实践中我国土地集体所有权归属仍然存在一定的争议，导致土地所有权征收补偿款发放混乱，严重影响了补偿款的分配。
（2）进一步明确农民的集体成员权
成员资格不确定，导致分配状况混乱、分配纠纷不断；成员权不明确，导致分配方案形成随意，成员之间矛盾突出、纠纷增多。
（3）完善分配程序
补偿费用账目应清晰、收支应公开，接受成员农民的监督；补偿方案的形成应由成员农民集体议决，应赋予少数成员农民的异议权、救济权。
5.明确相关诉权
应明确规定，在土地征收补偿过程中发生的一切纠纷，当事人均有权向法院提起诉讼。其中，针对立法机关的诉讼为宪法诉讼，针对行政机关的诉讼为行政诉讼，针对一般民事主体及村民集体的诉讼为民事诉讼。
（四）法律对策之二：完善相关法律
1.《宪法》第10条的再解释或修正
前已述及，我国现行《宪法》第10条的规定，是依据城市扩张规划进行征收的《宪法》依据。然而，将城市化解释为公共利益是否合理？以规划取代公益是否真的解决了合宪性问题？其实不无疑问。
首先，《宪法》第10条第一款规定的“城市的土地属于国家所有”，存在多种解释的可能。第一个问题，它是确认性规范还是行为调节规范？《宪法》规范与一般的法律规范不同，宪法的许多规范并不直接作用于人的行为。特别是我国宪法，存在大量的确认现有社会关系的规范。这一类规范并不是要调整或改变某些社会关系，而仅仅是赋予这些社会关系以合法（合宪）地位，使之不受质疑或不受动摇。此类并不直接调节人们行为的规范，之所以仍然属于法律规范，是因为它会间接涉及人的行为，即确认现状的法律地位，目的是希望人们尊重现状而不要挑战或改变现状。《宪法》第10条的前两款，确立了我国的土地公有制。而土地的公有制，在1982年之前，基本上已经成为既成事实，所以这两款规定，属于典型的确认性规范。也就是说，1982年《宪法》制定之时，原本属于国家的土地继续属于国家，原本属于集体的土地继续属于集体。因为属于确认性规范而不是行为调节规范，所以对于以后的行为并没有直接的指示作用。从语言表述上看，它只是一个典型的陈述句，没有使用任何模态词，更像是在描述一件事实，只不过因为它所描述的事实中已经包含了权利归属的内容，所以不是一般的事实判断，而是一个法律界定；但很显然，它的含义绝不能与“城市的土地必须（或应当）属于国家所有”等同视之。第二个问题，这里的城市是指“已经存在的、现有规模的城市”还是指“现在以及将来不断发展之后的城市”？看起来，结合文义解释与体系解释方法，“城市”与“农村”并用，答案似乎不言自明。农村城市化之后，即已不再成其为农村，其土地若仍归集体，与宪法的字面规定不一致，所以，城市似乎应解释为包含发展之后的城市。但这样的解释结论，既不符合前已述及的规范性质，与整个句子的文义解释相矛盾，也与目的解释的结论不一致。换言之，根据该规范中并未使用模态词（这同样是在运用文义解释方法）来判断，当时的制宪者所制定的确认性规范，在确认现状的同时，并不存在约束未来的目的。如果制宪者并没有这样的目的，后来的解释者能否将此目的加之于其上？我们认为，如果没有更多的解释理由支撑，则解释者不能如此解释《宪法》，而应该作相反的解释。显然，制宪者并没有预料到城乡之间可能会发生如此这般巨大的变化，《宪法》条文中所使用的城市、农村词汇，与当时相对静止的社会现实相适应，而不能适应变化之后的社会现实。我国要从一个农业为主的社会转变为一个工商业为主的社会，城市化是必由之路。当前城市化的一个重要方面，是数以亿计的农民由务农转为务工经商，所以我们当前统计城市人口，是将这些并未改变户口身份的农民统计在内的。既然农民职业可以改变而其户口身份可以不变，那么，在农民集体所有的土地上建立高楼大厦（城市化的一个标志），为什么就一定要改变其土地权属呢？进而言之，如果说当前的城市化还表现为现有城市的扩张的话，那么我们完全可以预料，未来还有一种城市化——农村自发的城市化，即居住环境城镇化（农民自己统一盖高楼，修街道），农业本身工商业化（农业公司化运作，农地成农场，单个农民变成农业工人）。而且，我们还可以大胆设想，随着现代科技的发展，未来都市本身也有可能重新发展现代化农业，即无须直接依赖耕地的农业。如果这两种现象同时出现，则城市和农村之间的界限必将日益模糊，到那时，又如何区分城市与农村？是否将全国所有的土地都变为国家所有？何况，在城乡结构二元体制之下，农民的待遇一直低于城市居民，中国改革的方向应当是“最终走向共同富裕”，尽可能消除城乡差别。在农民的待遇没有提高之前，又夺取农民集体所有的土地，显失公平。大量农民失地之后，多数并没有直接转化为市民，不仅无法享受市民待遇，有的甚且生活无着；少数转化为市民的，虽然可以享受一些市民待遇，但同前者一样，因为缺乏城市生活所必需的技能和常识，而陷入困苦之境。这样做，有违改革的初衷。从发展的观点看，制宪者当初的规定不能满足社会现实的需要。如果以思虑不周的规定去约束发展了的社会现实，就会出现不公正的后果。因此，社会学的解释方法，可以支持目的解释的结论。综上所述，根据文义解释、目的解释和社会学解释，结合规范的性质，在《宪法》修正之前，应当对《宪法》第10条中城市的含义作限缩解释，将其限定于“已经存在的、现有规模的城市”。
其次，表面上看，城市化的方向有利于国家与社会的发展，好像也属于公共利益的一种，似乎城市化与公共利益之间并不存在矛盾。但是，大量被征收的土地最后都用于房地产开发、或用于开发区建设（即用于建设工矿企业与商业企业），成为商人逐利的资本，因而直接成为私益的一部分。在商人那里，公共利益不过是便于征收的一个虚幻符号，征收完成就可以抛诸脑后。即使其后的行为客观上有利于公共利益，也不过是私益满足之后的一个副产品；如果其行为与公共利益相抵触，也绝不是意外之事，因为这恰恰是其优先考虑个人私益的一个结果。也就是说，在宏观意义上，城市化目标的确反映了一种公共利益；但在微观意义上，城市化的具体途径和手段却有可能完全只是满足私益的需要。如果正如亚当•斯密所言，当市场这只“看不见的手”，通过个人的自利行为就可以满足公益需要，此时，国家这只有形的手——征收，又有什么样的必要伸入市场之中呢？因此，将城市化解释为公共利益的一种，是十分牵强的。《宪法》以保障人民权利为第一要务，当没有明显的公益（甚至只有私益）之时，仅仅因为一个意旨不明的《宪法》条文的规定，就去限制甚至剥夺私人的权利，恰恰有可能构成违宪行为。
因此，应当正视《宪法》第10条内部存在的矛盾。对其第一款中的“城市”含义作限缩解释，可以在一定程度上消除这一矛盾，并使得以规划代替公益的做法成为一种违宪行为；但由于解释本身存在多种可能性，因此不可能完全消除纷争，尤其是这样做触犯了地方政府的利益，反对的力量不可小视。最为彻底的解决方法，是直接修改《宪法》条文。
2.土地管理法和城乡规划法的完善
按照我们对《宪法》第10条的解释或者修正《宪法》，在城市化过程中，仅仅以规划用地之名征收土地，构成违宪；如果不征收，则不构成违宪，但仍违背了《土地管理法》和《城乡规划法》的相关规定。然而，《土地管理法》和《城乡规划法》的规定本身又是否违宪呢？
前已述及，《土地管理法》关于土地用途管制和国有土地总体规划的规定，以及《城乡规划法》关于城市总体规划、镇总体规划以及相应的控制性详细规划的规定，已经为规划取代公益审查埋下了伏笔，有违宪之嫌；而直接为之提供法律依据的《土地管理法》第5章的相关规定，更是公然违宪。
《土地管理法》第5章的规定有这样三点值得特别注意：
其一，建设用地原则上必须是国有土地，仅允许三种例外情况使用集体所有的土地。其第43条第1款规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”换言之，无论是不是在城市圈之内，无论是从事公益建设还是从事纯商业建设，包括从事房地产开发或者兴办乡镇企业以外的其它类型的任何工商企业，都只能申请使用国有土地。
其二，“国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地”（第43条第2款）。也就是说，如果现有的国有土地不能满足建设工商企业及房地产开发的需要，就可以征收农民集体所有的土地。
其三，农村建设用地使用权原则上不能入市，而国有建设用地使用权则能够入市。其第62条第1款规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”第四款规定，“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”第63条规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”（依第60条规定，农村集体经济组织可以使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其它单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业）。与这些规定形成鲜明对比的是第54条的规定，“建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得”，例外情况下可以以划拨方式取得。
《土地管理法》规定的这三层意思，就是要告诉全体中国人民，在现行法律制度下，不管与城市化有没有关联，如果不将农民集体所有的土地征收为国有土地，新增的大多数工商业建设都不可能进行。这就将《宪法》第10条所规定的征收“为了公共利益的需要”完全撇至一边。如果说《宪法》第10条内部只是存在潜在冲突的话，《土地管理法》的有关规定简直就是明目张胆地违宪。
因此，重新修订《土地管理法》势在必行。
3.物权法的完善
第一，统一国有土地和农村集体土地上的建设用地使用权。我国物权法虽然重申了公益征收的原则，但是在“用益物权”编中，却只规定了国有土地上的建设用地使用权（第12章）以及集体所有土地上的宅基地使用权（第13章），而对于“集体所有的土地作为（其它）建设用地的”，只笼统规定“应当依照土地管理法等法律规定办理”（第151条）。
我们认为，物权法应统一整合城乡建设用地使用权，当农村建设用地使用权人不是本农民或农民集体经济组织时，承认其用益物权的法律地位。
对于非因公益性建设需要使用农民集体土地的，应当赋予集体土地所有者应有的处分权能，允许他们作为市场主体进入建设用地使用权流转的一级市场进行土地使用权交易，在平等协商的基础上签订民事合同确定供需地双方的权利义务。这种方式可以赋予农民集体应有的主体地位，使得他们可以和用地者在遵循市场规则的基础上公平协商，全面维护自己和被征地农民的合法权益，也可以防止政府有关部门借助公权力以“公共利益”为幌子强制征收集体土地再出让给用地单位以获取差价收益。这对于简化土地使用权交易环节和程序，降低交易费用，提高土地的利用效率，切实维护农民的合法权益也具有重要的意义。
第二，修改《物权法》有关土地征收的规定。如前所述，物权法对于征收的规定过于狭隘，应拓展之。
注释：
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引用请注明出处：陈传法“土地征收：现实困境与破解之道”，载于陈小君等著《田野、实证与法理——中国农村土地制度体系构建》，北京大学出版社2012年1月版。
