摘要: 集体土地征收中的被征收人是因集体土地征收而丧失权利或影响其权利行使的人。在我国，集体土地使用权与所有权的分离以及土地的多功能及多用途性使得我国集体土地征收涉及的权利人非常复杂，需要理论上的认真梳理；同时，他们在土地征收中的法律地位需要立法上的明确规定。

关键词: 土地征收 被征收人 集体土地所有权人 他项权利人

土地征收，是指行政主体基于公共利益的需要，以强制方式取得土地所有权及其他土地物权，并给予土地权利人相应补偿的法律活动。土地征收中涉及的当事人主要有三方：一是征收人，即行使征收权的主体，通常为代表国家履行征收职能的行政主体；二是被征收人，系指因土地征收而丧失权利或影响其权利行使的人，土地征收中的被征收人分为征收标的的所有权人及其他权利人两类，前者系指土地所有权人，后者是指土地所有人以外其他一切对该土地享有权益、且因土地征收而蒙受损失之人；[1]1704三是需用地人，即为了实施公益项目而申请进行土地征收的人，又称土地征收请求权人。由于被征收人是对征收标的享有权利或其权利因征收受到影响的人，因此，被征收人是土地征收中最为重要的当事人。鉴于土地的多用途性及利用的复杂性，受到土地征收影响的不仅仅是土地的所有者，还包括对被征土地享有独立权利的人以及因土地征收而使其权利受到影响的人。因此，明确被征收人的主体资格直接关系到谁有资格参与到征收法律关系之中，独立享有征收法律、法规所赋予的各项权利；同时，可以理顺土地征收中各类复杂的关系，有利于被征收人基本权利的保护，特别是补偿范围的确定与补偿款的合理分配，避免土地征收中争议纠纷的滋生。

一、我国集体土地征收涉及的主要权利人

因土地征收中的被征收人为因土地征收而丧失权利或影响其权利行使之人，故我们的分析首先从集体土地上的主要权利人开始。

在我国，集体土地征收是消灭集体土地所有权的行为，因此，集体土地征收所涉及的权利人首先是集体土地的所有权人。但与土地私有制情形下的土地征收相比，土地使用权人与土地所有权人的分离使得我国集体土地征收较私有制国家的土地征收要复杂得多，集体土地征收涉及的权利人远不仅仅是集体土地的所有权人，甚至主要的权利人不是所有权人而是该土地的他物权人。根据集体土地功能与用途的不同，我国的集体土地可分为承包经营性用地(包括耕地、林地、草地及其他农业用地)、宅基地、自留山、自留地、集体建设用地。而这些不同功能的集体土地使用权都为我国的立法所肯定。(1)关于土地承包经营权。物权法第124条规定，农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度。第125条规定，土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。因此，土地承包经营权是权利人对其承包经营的集体所有或者国家所有由集体使用的土地依法享有的占有、使用和收益的权利，土地承包经营权是我国集体土地上的一类十分重要的用益物权。(2)关于宅基地使用权。物权法第152条规定，宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。因此，宅基地使用权是权利人为了建造自有自用房屋及其附属设施而对集体土地享有的占有、使用的权利。宅基地使用权是为物权法所确认的、我国所特有的又一类用益物权。(3)关于自留山、自留地使用权。自留山、自留地是我国特定历史条件下的产物，是在农业合作化运动和人民公社化运动中农村土地由农民所有转变为集体所有时出现的对集体土地的一种特殊的使用形态，“自留地”一词最早出现在1955年的《农业生产合作社示范章程草案》中，1962年中共八届十次全会通过并发布《农村人民公社工作条例》(修正草案)(即通称的“人民公社60条”)，该条例第40条规定，由生产大队或生产队划出耕地面积的5%-7%分配给社员家庭作为自留地，长期不变，用于开展家庭副业生产。因此，自留山、自留地使用权是指社员依法对在农业合作化后集体分配的自留山、自留地所享有的在自留山、自留地里种植农作物的权利。集体土地实行承包经营制后，自留山、自留地仍被保留下来并为宪法(第10条第2款)、土地管理法(第8条第2款)、物权法所确认，物权法第184条将自留山、自留地的使用权作为与耕地、宅基地并列的一项集体所有的土地使用权作了明列和规定。实践中，不少人将自留山、自留地混同于承包地，实际上，两者虽同为集体土地使用权，却是两种不同类型的使用权，分别构成各自独立的用益物权，两者的区别具体体现为：土地承包经营权是有期限的使用权，而自留山、自留地使用权是无期限的使用权；土地承包经营权可以依法流转，而自留山、自留地使用权不得流转。根据农村土地承包法的规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转(农村土地承包法第32条)，通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的，其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转(农村土地承包法第49条)，而自留山、自留地使用权不得流转，也不能入股或抵押；土地承包经营权可以由本集体成员享有，也可以由本集体经济组织以外的单位、个人享有(农村土地承包法第48条)，而自留山、自留地只能由本集体成员享有。(4)关于集体建设用地使用权。集体建设用地是指(乡镇、村或村内)集体经济组织为兴办(乡镇、村或村内)企业、建设公共设施或公用事业而使用集体土地的情形，集体建设用地使用权是指权利人对集体用地享有的占有、使用、建设的权利，与土地承包经营权、宅基地使用权等权利不同的是，我国物权法未将其作为一类独立的用益物权加以规定。(5)地役权。除上述主要的集体土地使用权外，依据我国现行法律的规定，在集体土地上形成的用益物权还包括地役权。物权法第161条规定，地役权的期限由当事人约定，但不得超过土地承包经营权、建设用地使用权等用益物权的剩余期限。物权法第162条规定，土地所有权人享有地役权或者负担地役权的，设立土地承包经营权、宅基地使用权时，该土地承包经营权人、宅基地使用权人继续享有或者负担已设立的地役权。根据物权法的规定，地役权作为需役地人所享有的一项物权，构成一种独立的用益物权。

除上述用益物权外，在集体土地上形成的他物权还包括抵押权，又分为两种情形：(1)土地承包经营权的抵押权。根据我国物权法第184条的规定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押，但根据农村土地承包法第49条的规定，通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的，其土地承包经营权可以依法抵押。因此，土地承包经营权的抵押权构成一项独立的担保物权。(2)集体建设用地上的建筑物及其建设用地使用权的抵押权。物权法第183条规定，乡镇、村企业的建设用地使用权不得单独抵押。以乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的建设用地使用权一并抵押。因此，集体建设用地上的建筑物及其土地使用权的抵押权同样构成一项独立的担保物权。

综上所述，在集体土地征收中，涉及的土地他物权人包括集体土地承包经营权人、宅基地使用权人、自留山、自留地使用权人、集体建设用地使用权人、地役权人等用益物权人以及土地承包经营权的抵押权人和集体建设用地上的建筑物及其土地使用权的抵押权人等担保物权人。

集体土地征收不仅涉及各类他物权人，而且还涉及地上物的所有权人。因土地征收不仅是将集体所有的土地征为国有，而且要将地上物全部拆除或铲除并重新进行规划建设。因此，土地征收在消灭集体土地所有权、用益物权、抵押权的同时必然一并消灭地上物的所有权，集体土地地上物的所有权人也就相应成为土地征收中的权利人。集体土地地上物所有权人主要有两类：一类是地上建筑物、设施的所有权人，另一类是地上农业作物的所有权人。地上建筑物、设施的所有权人又分为两种情形：一是宅基地使用权人建造的住宅及其附属设施。根据物权法第152条的规定，宅基地上的住宅及其附属设施应当归属宅基地使用权人。二是集体建设用地使用权人所建造的建筑物、构筑物及其附属设施。依据物权法的规定，集体土地上建造的建筑物、构筑物及其附属设施的所有权应当归属集体建设用地使用权人。地上农业作物包括农业、林业、牧业、渔业等农业作物，地上农业作物的所有权归属土地承包经营权人或自留山、自留地使用权人。

除上述主要的权利人外，集体土地上的权利人还有：土地承包经营权的转承包人或承租人①等权利人。

鉴于集体土地权利的复杂性，我们将集体土地上主要权利人图示如下（略）。

在全面梳理了我国集体土地征收中涉及的权利人的基础上我们再依次分析各相关权利人在土地征收中应具有的法律地位。

二、作为被征收人的集体土地的所有权人及地上物所有权人

集体土地的所有权人在土地征收中属于当然的被征收人，这不是问题。问题在于：我国集体土地的所有人是谁？谁有资格作为所有权的代表？在回答这一问题之前，有必要简单梳理一下我国立法上关于集体土地所有人的规定。宪法第10条第2款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留山、自留地，也属于集体所有。”②该条规定了农村和城市郊区土地的集体所有，但没有明确具体的所有者。为了解决这一问题，民法通则第74条第2款规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村委会经营、管理。已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的，可以属于乡(镇)农民集体所有。”但民法通则的这一规定既未明确集体土地的所有者，也未明确集体经济组织或者村委会行使权利的性质，而“已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的，可以属于乡(镇)农民集体所有”更是让人难以理解其所有权的归属。1986年通过的土地管理法第10条又再次规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。依土地管理法的规定，集体所有的土地分为三种不同类型并分别由不同的主体行使经营管理权。但土地管理法对集体土地所有权主体的规定仍含混不清，集体经济组织或者村民委员会、村民小组行使的经营管理权是一种什么性质的权利、是否就是所有权？立法回避了这一关键问题。物权法在讨论中曾试图给集体土地找一个主人，可最后还是没能找到，只得再次回避了这一问题。[2]258但物权法第59条第1款规定包括集体土地在内的农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。第2款规定，重大事项应当依照法定程序经本集体成员决定。第60条规定，对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：(一)属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；(二)分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；(三)属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。与民法通则与土地管理法相比，虽然物权法最终也未能解决集体所有的所有权主体问题，但它明确了集体所有的代表者——村集体经济组织或者村民委员会、村内各该集体经济组织或者村民小组、乡镇集体经济组织。

在物权法已对集体所有权代表者作了规定的情形下，我们这里着重讨论：在土地征收中，由集体经济组织或村委会、村民小组作为集体土地所有权和被征收人的代表在法律上是否具有正当性？在实践中是否具有可行性？首先看集体经济组织，早期的集体经济组织是在改革开放后为解决农村政经分离的问题而以行政建制为基础成立的经济组织，这些集体经济组织从成立起即带有明显的行政色彩，在人、才、物等方面都是由乡镇政府或村委会直接控制，组织的负责人也大多由乡镇政府或村委会的领导兼任或委派，他们实际上只是乡镇政府或村委会的代理人而非农民集体的代表人，由他们代表农民集体等于由乡镇政府或村委会代表农民集体；再看村委会和村民小组，我国的村委会脱胎于原体制下的生产大队，村民小组则脱胎于原体制下的生产队，随着基层政权组织的改革与整合，现在的村民小组在很多地方已经消亡。关于村委会，村民委员会组织法第2条将其定性为基层群众性自治组织，基本职能是负责办理本村的公共事务和公益事业。从实践来看，由于中国目前农村的现实情况所决定，不少地方的村委会多为乡镇政府的附庸，在重大问题的决定上它们实际上充当了地方政府的代言人，在基层地方政府的决策与村民的利益发生矛盾与冲突时，它们大多站在了政府的一边，由它们作为集体土地所有者的代表参与土地征收难以真正代表农民的意志、维护农民的利益，因而它们也难得农民的信任，实践中因征地发生的冲突不断，但这些冲突大多是在农民与地方政府之间直接发生的，在发生这些冲突时很少看到村委会的身影特别是作为农民利益代表者的身影，甚至有不少冲突就发生在农民与村委会之间。从以上分析可以看出，在土地征收中，村民小组因不少已经消亡或正在消亡而不具有可代表性，而无论是集体经济组织还是村民委员会它们最终实际都受制于、听命于乡镇人民政府，由它们作为土地征收中被征收人的代表实际上使我国的集体土地征收沦为在上下级政府之间玩的一场土地所有权流转游戏，这就是为什么我国的地方政府征地如此容易、而农民虽为不满却无可奈何、不少人不得不铤而走险暴力抗征的原因所在。综合上述分析可以得出这样的结论：由集体经济组织或村委会、村民小组作为土地征收中被征收人的代表不具有正当性和可行性。

既然由集体经济组织或村委会、村民小组作为土地征收的被征收人的代表不具有正当性和可行性，那么，在现行集体土地所有制还难以动摇、集体所有权的主体仍模糊不清的情形下谁有资格作为土地所有者与被征收人的代表呢？对此，我们认为，关键是如何理解物权法第59条第1款规定的“本集体成员集体所有”的含义。关于“本集体成员集体所有”的含义，我国学界有共有说与类似总有说等不同观点，共有说认为，“成员集体所有”是一种比较特殊的共有关系，实际上是把权利落实到村民头上。[2]258类似总有说认为，在成员集体所有下，农民作为成员和集体共同对集体财产享有所有权。[3]我们认为，将“成员集体所有”理解为共有似更合理，这种共有应是一种特殊形态的共同共有，这种共同共有系基于共同拥有本集体(本村、本村民小组或本乡镇)成员的资格而成立，基于法律的规定而发生，在共同共有存续期间共有人对共有物共同地享有权利、承担义务。按此理解，在未来的土地征收立法中，作为被征收人的集体土地所有人行使权利的方式可作如下设计：(1)改变物权法第60条关于由集体经济组织或村委会、村民小组代表农民集体行使所有权的规定，由本集体全体成员依照法定程序选举农民代表代表本集体成员并以被征收人代表的身份直接参与土地征收；③(2)完善、细化物权法第59条第2款关于重大事项的民主决定程序的规定，明确土地征收中农民代表与农民集体的关系。应当明确规定土地征收中所有涉及本集体成员权益的事项应经本集体成员集体决定，在涉及补偿范围、补偿标准、补偿方式等重大问题上必须经全体成员一致同意方能决定，在其他问题上必须经全体成员多数同意方可决定；④(3)修改土地管理法实施条例第26条关于“土地补偿费归农村集体经济组织所有”的规定，明确规定土地补偿费归农民集体所有，土地补偿费的使用、分配由本集体成员共同决定。

至于地上物所有权人，无论是建筑物所有权人还是农业作物所有权人，在土地所有权与地上物所有权分离的情形下地上物所有权人的被征收人的主体资格应是没有任何疑问的。土地管理法实施条例第26条规定，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。该规定实际上肯定了地上物所有权人的被征收人的主体资格。

三、关于集体土地上他项权利人在土地征收中的法律地位

如前所述，集体土地上的他项权利人包括土地承包经营权人、宅基地使用权人、自留山、自留地使用权人、集体建设土地使用权人、地役权人等用益物权人和土地承包经营权的抵押权人、集体建设用地及其建筑物的抵押权人等抵押权人以及土地承包经营权的转承包人、承租人等其他权利人。那么，这些权利人是否都具有被征收人的主体资格呢？

从域外土地征收的制度实践看，除土地所有权人外，对被征收土地享有他项权利的人，甚至包括因征收而使其权利受到影响的人都可能成为被征收人。在法国，土地征收的范围包括私人所有权以及其他物权，例如用益物权、使用权及居住权、役权、长期租赁物权契约、矿业特许权享有人的矿业权等。[4]356-359在德国，作为征收客体的财产的范围更为广泛，凡是属于基本法第14条第1款第1句的保护范围并且因此属于该条第3款规定的私权利中具有财产价值的所有权利，以及特定条件下公权利中具有财产价值的权利都包括在内。[5]680在我国台湾地区，土地所有权以外之土地权利亦得为征收之标的，而且，其范围不仅限于民法上所规定的土地他项权利，如地上权、抵押权或其他限制物权、承租权等，其他如“矿业法”上之矿业权、“渔业法”上之渔业权、“水利法”上之水权等权利，也都包括在内。此外，土地权利之外之权利，如土地之改良物(建筑物或工作物)，亦为征收之标的物。[1]1700

在中国大陆，关于用益物权人在土地征收中的法律地位，主要规定在物权法第121条和132条之中。物权法第121条规定，因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第42条、第44条的规定获得相应补偿；物权法第132条明确规定，承包地被征收的，土地承包经营权人有权依照本法第42条第2款的规定获得相应补偿。依据物权法的上述规定，再结合物权法关于用益物权编的其他规定，享有被征收人主体资格的用益物权人除土地承包经营权人外，还包括宅基地使用权人、地役权人。值得讨论的是自留山、自留地使用权人和集体建设用地使用权人在土地征收中的地位。关于自留山、自留地使用权人和集体建设用地使用权人在征收中的地位，取决于自留山、自留地以及集体建设用地能否成为土地征收的独立客体以及自留山、自留地使用权和集体建设用地使用权是否构成独立的用益物权。

关于自留山、自留地的法律性质前面的分析已经表明，它们是不同于承包地和宅基地的一类农业用地，应当构成土地征收的独立客体，关于自留山、自留地使用权是否构成一类独立的用益物权的问题，我国物权法的规定比较模糊，在用益物权编中未将其作为一类用益物权加以规定，但在第184条关于不得设定抵押的财产范围的规定中又将自留山、自留地使用权作为与耕地、宅基地使用权并列的一类集体土地的使用权。我们认为，无论是基于历史还是立于现实，自留山、自留地都构成独立的权利客体，它不仅构成一类独立的集体土地使用权，而且，其使用权与宅基地使用权一样都是无期限的、具有福利性质的、更接近于自物权的使用权，因此，自留山、自留地使用权人应当具有被征收人的主体资格。

关于集体建设用地使用权是否构成独立的征收客体，有观点认为，集体建设用地使用权不应与土地承包经营权和宅基地使用权一样成为独立的征收客体。理由是：土地承包经营权和宅基地使用权可以成为独立的征收客体并给予单独补偿，并非基于其用益物权属性，而是基于土地承包经营权和宅基地使用权所承载的均等的集体福利和社会保障利益。而集体建设用地使用权人则是具有独立资格的乡镇企业、本集体经济组织等。如果是本集体经济组织，则所有权主体与使用权主体可视为广义的混同，没有必要使集体建设用地使用权成为独立征收客体；如果是乡镇企业等其他主体，基于其取得集体建设用地的非市场性，亦不应允许其获得集体建设用地使用权的单独补偿。[6]以上观点值得商榷，首先，认为土地承包经营权和宅基地使用权构成独立的征收客体并非基于其用益物权属性而是基于其所承载的集体福利和社会保障利益，这不仅否定了物权法第121条和132条关于用益物权构成独立的征收客体的立法精神，而且使征收补偿失去了客观的标准和依据；其次，以取得用地的非市场性否定其权利的存在更难以服人，集体建设用地的非市场性是制度的设计造成的而非使用权人自身的原因，让权利人承受制度设计不合理的结果是不公平的。在物权法起草过程中，有学者建议：“在设计建设用地权时，不应当再区分国有土地建设用地权和集体土地建设用地权，以避免造成权利之间的不平等。”[7]150但因受制于土地管理法、城市房地产法等法律的规定，物权法在设计建设用地使用权时未能将国有建设用地与集体建设用地的使用权统一起来，仍将建设用地使用权的客体局限在国有土地上，⑤但基于集体建设用地客观存在的事实，物权法第151条规定，集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理法等法律规定办理。而土地管理法第11条第2款规定，农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。依土地管理法的规定，集体建设用地使用权人经登记的使用集体土地进行建设的权利不仅是一项法定的权利，而且也称“建设用地使用权”，但因为物权法未直接规定，因而，集体建设用地使用权是否构成一项独立的用益物权不甚明确。我们认为，只要存在集体建设用地，集体建设用地使用权就是一种客观存在的、具有用益物权性质的权利，因此，在土地征收立法时，应当明确将其作为土地征收的权利客体并赋予集体建设用地使用权人独立的被征收人主体资格。

关于抵押权人在土地征收中的地位，物权法等法律未作直接规定，但物权法第174条规定，担保期间，担保财产毁损、灭失或者被征收等，担保物权人可以就获得的保险金、赔偿金或者补偿金等优先受偿。被担保债权的履行期未届满的，也可以提存该保险金、赔偿金或者补偿金等。鉴于：第一，抵押权构成一类独立的物权；第二，在担保期间担保财产被征收的，抵押权人享有优先受偿权，故在土地征收中抵押权人应具有独立的被征收人主体资格。

至于土地承包经营权的转承包人、承租人等权利人在土地征收中的法律地位，因转承包权、承租权等权利不能构成独立的用益物权，它们与承包经营权人之间只是一种债权关系，而债权在我国立法上尚不能构成独立的征收客体，他们的转承包权、承租权等权利的保护以及因土地征收受到的损失可以通过与承包经营权人之间的合同约定解决。

此外，受集体土地征收影响的人还有接连征收土地的土地所有权人和使用权人，他们虽不是征收土地上的权利人，却是因征收而使用权利受影响的人，他们是否具有被征收人的资格呢？在我国台湾地区，依“土地法”第216条的规定，征收之土地，因其使用影响于接连土地，致不能为从来之利用，或减低其从来利用之效能者，该连接土地所有权人得要求需用地人为相当补偿。而其他相关立法及司法实务中，更是承认连接征收土地的土地所有权人在存在征收之土地，因其使用影响于接连土地，致不能为从来之利用，或减低其从来利用之效能的情形的，有请求其征收土地所有权的权利。[1]1704-1705因此，台湾地区因征收而受到影响的接连土地的所有权人亦享有被征收人的主体资格。在中国大陆，立法上尚未对接连征收土地的所有权人和使用权人的被征收人的主体资格及其权利保护作出规定。我们认为，当征收土地的使用影响到接连土地的正常使用的，也应当赋予接连土地的所有权人和使用权人以被征收人的主体资格，譬如受到高速公路、高速铁路产生的噪音、震动影响的居民，可以请求损害补偿，如果影响严重致其无法正常居住和生活的，也可以请求对其住宅所有权和宅基地使用权一并征收。

四、结语

在我国现行涉及土地征收的立法中，多笼统规定征收补偿的权利人，对被征收人的资格范围则缺少清晰、明确的规定。殊不知，在土地征收中，获得补偿仅仅是被征收人的权利之一，但被征收人的权利远不止获得补偿，还包括征收程序中的各项程序性权利以及对征收活动中的具体行政行为譬如征收决定、征收补偿决定、征收强制执行行为等提出行政复议与行政诉讼的权利，对违法的征收行为请求国家赔偿的权利等。因此，清晰界定土地征收中被征收人的资格范围是我国集体土地征收立法首先需要解决的基本问题，唯有如此，集体土地上的权利人特别是农民的权利才能得到充分的尊重和保护。

在集体土地征收法律关系中，被征收人的身份在很多场合是重叠的。譬如，宅基地使用权人、住宅所有权人、自留山与自留地使用权人、土地承包经营权人在一个征收法律关系中可能集于一体。但在法律上，他应当是各自独立的被征收人和权利主体，立法上和实践中均不应将其不同的身份混于一体；在权利行使上，他们应分别以宅基地使用权人、住宅所有权人、自留山与自留地使用权人、土地承包经营权人等不同的权利主体的身份参与土地的征收活动，分别享有相应的权利。譬如，宅基地使用权人与住宅所有权人虽为同一人，但由于宅基地使用权与住宅所有权分别构成独立的征收客体，因而，在法律上宅基地使用权人与住宅所有权人也就分别成为两个独立的被征收人，并分别享有宅基地使用权的补偿和住宅区所有权的补偿等相应的各项权利。此外，当他们作为本集体成员时，还有权以集体成员的身份直接或间接参与对土地所有权的征收，包括作为被征收人的代表参与征收过程，或者以集体成员的身份共同决定土地征收中涉及所有权人利益的各项事项。因此，土地征收立法在规定被征收人主体资格时，应当仔细甄别并清晰区分各种不同形态的权利人，以使各种不同形态的权利人都能获得与其权利损失相对应的补偿及其他权利。

注释:

①农村土地承包法第39条规定，承包方可以在一定期限内将部分或全部土地承包经营权转包或者出租给第三人。

②从1949年至1982年，中国农村土地所有权的主体经历了从农民个人所有权到集体所有权的演变，1982年宪法确认了农村土地的集体所有。

③物权法起草中曾有人建议，农民集体作为集体土地所有权的主体，应将其构造为法人，由农民集体成组成权力机关直接行使所有权。参见张安毅：《论农村集体土地所有权的行使》，《法学杂志》2006年第5期。

④物权法第59条第2款规定，“下列事项应当依照法定程序经本集体成员决定：(一)……(三)土地补偿费等费用的使用、分配办法；(四)……”该款规定存在两个方面的问题：第一，土地征收是涉及农民土地权益的最为重大的事项，但该事项未列入应当经本集体成员决定的事项，第(三)中的“土地补偿费等费用的使用、分配办法”实际上与土地征收并无直接关系；第二，本集体成员应如何形成决定？是全体同意方能决定、还是多数通过方能决定？对此该条没有明确规定。

⑤物权法第135条规定，建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。

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作者简介：苏州大学王健法学院暨东吴公法与比较法研究所教授、博士生导师。

来源：《苏州大学学报：哲学社会科学版》2013年1期。引用请以正式发表版本为准。