编者按 今年全国两会期间,广东省委书记汪洋以东莞部分村集体一面债务压身、一面每年还要向村民支付巨额分红的现状为例,指出:在转型升级过程中,一些村民不愿意忍受转型的阵痛,处理得不好,有些村可能会变成东莞的“希腊”。
东莞一些村借债分红的困局,拖出了传统集体经济步履蹒跚的背影。传统集体经济的“枕木”,能否托动正在不断提速的农业经济列车?东莞如何在艰难的蜕变中,继续为中国农村的改革发展积累经验?
本报今日独家刊发中国社会科学院农村发展研究所宏观室主任党国英的文章《可以不要集体经济 不可不要集体产权》,从学理与实践角度,重新审视传统集体经济在新时期农村发展中的地位与作用。
◆农民土地承包权不仅在官方的政策表述中被看作是农民的财产权,更在经济分析中被看作是“私人物品”,但在法律规定中,也在实践中,常常由公权处置。法律规定,三分之二的村民表决通过,就可以变更所有人的土地承包权。这种私权自由受公权干预的现实,是引起农村社会冲突的重要原因之一。
◆农地被不合理地用作了建设用地,或建设了有污染的工厂等等,这类问题一般可以靠政府与社区规划及用途管制来解决。而土地的私人属性则决定了土地的使用者应该有独立的处置权,不能靠“少数服从多数”这类公共事务处理原则来处置土地。例如农民的承包地被征收这件事,不论征地是不是与公共利益有关,开发商或政府都应该和土地承包者一对一地谈判,绝不能由多数人的决策替代少数人的意志。即使是因公共利益征地,在发生异议的情况下,法院也要针对农户走法律程序,不能依多数人的态度对少数人直接采取法律行动。
◆乌坎村事件给我们的启示是,在一定层次和一定历史时期,自由的价值甚于民主的价值；充分尊重农民的权利,特别是农民的土地财产权,让他们在私人事务中享有充分的自由,应是超越其他的首要任务。温家宝总理新近发表的关于尊重农民土地财产权的文章,与中共十七届三中全会作出的土地制度改革决策一脉相承。尊重农民土地财产权不是要搞私有化,只要落实农民土地承包关系长久不变就够了。
改革开放以来,思想解放的实用主义态度解决了一些问题,但也保留了许多改革“死角”,“壮大集体经济”的主张,便是其中一个。对发展集体经济的反省,在少数干部和一些学者中间早已有之；如今,在乌坎村事件以后,更多的反思已然在更大的范围里出现了。先是有广东省委书记汪洋的若干讲话披露,接着有新闻报道跟进。这也许是中国思想解放的特点。对这样一个重大问题,若不是领导人说话,人们还会三缄其口、默不作声。
关于集体经济,我们有三方面问题需要回答。
弊端
公权越位干预私权
中国传统集体经济的特点有四:第一,资产由一个社区的成员共同所有,成员退出社区时不能将资产量化分割后带走,使成员事实上没有退出权。第二,社区共有资产不仅包括了经济学所定义的“公共物品”,更包括了经济学所定义的“私人物品”。第三,社区共有资产的处分权事实上掌握在社区领导人手里,社区领导人由社区成员选举产生。第四,在传统集体经济的产权结构中,公共事务与私人事务交织在一起,属于私人物品的经营性资产所产生的收益通常会被用来支付社区的公共需求。
传统集体经济在一定历史时期有其政治上的优越性。在革命政权建立之初,传统集体经济因其对经济资源的直接控制,有利于初生革命政权在财力困顿条件下动员物质资源维护政权稳定。在计划经济条件下,传统集体经济有利于集中最主要的物资,实现全社会关键物资的统一分配。
传统集体经济的弊端也十分明显。
第一,公权越位干预私权。在传统集体经济系统中,公权按科层制的集权原则或少数服从多数的票决原则直接处置资产,例如,农民土地承包权不仅在官方的政策表述中被看作是农民的财产权,更在经济分析中被看作是“私人物品”,但在法律规定中,也在实践中,常常由公权处置。法律规定,三分之二的村民表决通过,就可以变更所有人的土地承包权。这种私权自由受公权干预的现实,是引起农村社会冲突的重要原因之一。在珠三角地区就发生过同意拆迁的“大部分”农户殴打“钉子户”的事情。
第二,公权覆盖私权后,放大了集体经济成员权利合理性“无解”的难题。社区公共品的分配限于社区成员。在公共品数量较少时,人们不会对社区成员做严格的资格甄别；在更大的区域里,如果不同社区的公共服务水平差别不大,人们对不同社区成员的流动更不会计较。社区成员的资格如何确定,其合理性事实上是“无解”的。但是,一旦在社区成员间分配的不只是公共品,例如珠三角地区广泛存在的集体分红,一个社区的成员就一定会计较本社区成员的数量变化。珠三角等地常见的外嫁女保留成员权、复转军人与大学生回迁农村户口、市民身份回归农民身份等等问题,至今在困扰各地的政府。
第三,公共品分配与私人物品分配交织在一起,既造成了私人物品分配的平均主义,又破坏了公共品分配的普惠原则,产生了分配的“双重扭曲”。因为受经营性资产的影响,社区原住民反对将来自集体资产的收益作为公共品分配给社区居住的外来人口,破坏了公共品分配的普惠性原则；又因为集体资产被作为公共品产生的源头,以至于在分红时以社员身份为对象进行,而不论社员对资产的关心与负责程度,产生了平均主义的低效率。在珠三角地区,我们看到总有集体成员反对外来人口享受社区的公共品,造成社区公共生活的封闭性和本地原住民与外来人口之间的裂痕。
第四,传统集体经济的公权扩展结构造成广泛的“无责任负债”现象。在比较成熟的市场经济条件下,多个自然人组成的按份共有的有限责任债权结构、个体户与民间借贷者构成的无限责任债权结构,均是成本与收益对称的结构,不容易发生过度负债情形。但传统集体经济体制将成员的资产完全掌握以后,会产生“分红刚性”,村干部借此获得集体成员的“合法性认同”。这种分红刚性所产生的压力,是珠三角地区集体经济负债的基本原因。
第五,传统集体经济存在一种“内部人控制”自增强机制,产生显性的和隐性的两种监督成本。在一个社区范围里,对公共品很难产生过度需求。但因传统集体经济包含了对私人物品的控制,所谓权力的“含金量”很大,内部人控制的激励作用也相应增大。集体经济越是强大,这种内部人控制的激励作用越大。在传统集体经济越是强大的社区,家族控制公权运作的特征越是明显,最突出地反映了内部人控制的自增强机制。社区通常存在的监督会发生成本,同时,因对内部人控制的无奈,社区成员消极作为也是一种成本,可称隐性成本。
症结
对公有制认识不清
过去倡导解放思想多年,在理论上对传统集体经济的认识却没有突破。笔者认为,需要在理论上澄清的有三个方面。
第一,要分清土地资产公共性与私人性两种属性,公共性问题通常需要公权处置,但私权的维护要靠权利的自由行使,公权应尽量避免干预私权行使。
公共性问题由其使用的所谓“外部性”引起,例如农地被不合理地用作了建设用地,或建设了有污染的工厂等等,这类问题一般可以靠政府与社区规划及用途管制来解决。而土地的私人属性则决定了土地的使用者应该有独立的处置权,不能靠“少数服从多数”这类公共事务处理原则来处置土地。例如农民的承包地被征收这件事,不论征地是不是与公共利益有关,开发商或政府都应该和土地承包者一对一地谈判,绝不能由多数人的决策替代少数人的意志。即使是因公共利益征地,在发生异议的情况下,法院也要针对农户走法律程序,不能依多数人的态度对少数人直接采取法律行动。
私人领域和公共领域的边界如何划分才好?拿土地来说,其使用会有公共性,所以要有规划和用途管制；但土地的交易一般不会影响用途,因为所有权(或承包权)变化以后,新的权利主体也可服从规划和用途管制。所以类似征地行为一般不要用少数服从多数原则强制不愿意交易的权利主体。乌坎村事件给我们的启示是,在一定层次和一定历史时期,自由的价值甚于民主的价值；充分尊重农民的权利,特别是农民的土地财产权,让他们在私人事务中享有充分的自由,应是超越其他的首要任务。温家宝总理新近发表的关于尊重农民土地财产权的文章,与中共十七届三中全会作出的土地制度改革决策一脉相承。尊重农民土地财产权不是要搞私有化,只要落实农民土地承包关系长久不变就够了。
第二,要区别集体经济与集体产权,不能在二者之间划等号。
集体产权在法理上也可被称为“社区共同共有产权”。这种产权形式自古以来就存在,例如,社区道路、社区宗教设施、基于宗法关系的祭祖设施、社区公学、社区公地(通常以低租金租给穷人)等等。这种集体产权,通常只涉及社区的公共生活,与社区的平等和秩序有关,而与社区农户的经济活动无关,所以,它不能等同于集体经济。
集体经济在历史上很少见。符合本文前述四个特征的传统集体经济更少见。19世纪有空想社会主义者做过一些实验,很不成功。目前在以色列有存在多年的集体经济,但它与以色列处于战争状态有关,且效率相对不高,特别对年轻人缺乏吸引力。大规模的集体经济在第二次世界大战以后出现在社会主义国家。中国目前的农村集体经济已经有了较大变化。
从理论上说,集体产权有其存在的根据,甚至可以说它会伴随人类社会永久存在。但集体经济则完全不同,它只是一定历史时期的政治产物。我们需要集体产权,但不需要集体经济。集体产权具有合理性,并不等于集体经济具有合理性,这个新理念需要树立起来。
第三,要正确认识公有制内涵。
笔者赞成社会主义社会的产权结构应包括公有制,甚至可以说公有制应占主导地位,但在土地产权关系上要重新认识“公有制”的内涵。其一,国家对公共性极强的土地可以实行国民共同共有,建立土地的国家所有制。我国70%以上的国土不能直接成为企业和个人从事经营性活动资源,而只是一般公共资源,可以实行国家所有制。其二,国家对其他土地的使用进行用途管制和规划约束,用税收杠杆对其“公共性”导致的成本和收益进行调节,也是土地公有制的实现形式,而不必对这些土地直接建立国家所有制。通常,这些土地的使用需要利用市场关系,其所有权制度可实行按份共有或社区共同共有。其三,公有土地的使用权也可以“物权化”,成为公民的财产,例如农民的土地承包权可以通过“长久不变”政策成为农民的土地财产权。国家要像保护农民的私人存款一样去保护他们的土地财产权。
按照这个思路,土地公有制其实无处不在,只是公有的形式不同而已。在这个理念基础上安排土地制度改革,我们将会摆脱很多束缚,建立起城乡统一的土地市场,提高土地资源的配置效率,为建立适度土地密集型农业、提高我国农业竞争力创造制度基础。
出路
发展按份共有产权
解决传统集体经济问题的根本出路,是彻底与目前这种集体经济切割开来,在适当范围里保留集体产权,树立全新的公有制为主导的观念。
广东在农村集体经济体制改革中的两个步骤有重要实际意义。
第一步是建立股份社。股份社的建立虽然没有根本解决传统集体经济问题,但通过股份的量化固化,为新的改革奠定了一种技术基础。
第二步是佛山顺德、南海等地先后开展的“政社分开”改革。笔者以为,这项改革的意义重大。政社分开以后,前述“集体产权”继续保留,由村委会或社区居委会行使管理权,主要解决公共服务问题。股份社管理与社区公共管理分开,股东大会或股东代表大会行使股份社的管理,前述公权与私权交织一起的弊端就有条件克服。股份社相对独立,和社区公共服务的关系更加清楚,为进一步深化改革创造了条件。
更深入的改革要做下面几件事:
第一,对集体产权(社区共同共有)要视不同情况,或者完善管理,或者过渡为国民共同共有产权。在农业区,可以保留集体产权,但应仅仅限于公共性资产,用于公共服务,并且要向所有居民开放。在城市,考虑到公共品的规模效益利用,可以将集体产权过渡为国民共同共有产权。地方政府可以将集体公共性资产收归政府,同时全部承担公共服务责任。
第二,发展私人物品(对应经营性资产)的按份共有产权,如发展农民专业合作组织等。
第三,对现有股份社,要进行彻底改革,由目前仍具有社区共同共有产权特征的组织,改造为按份共有产权组织。改造的主要办法是适度开放农户股权交易,建立股份社的自由进退机制。
第四,通过清产还债的办法,解决村级经济的债务问题。对于没有足够现金流还债的村社,可以拍卖经营性资产还债。拍卖所得不足以还债的村级经济组织,可以按破产处理。
