摘 要：随着中国现代化快速发展和社会结构深刻转型，传统城市社区治理的弊端凸显，难以契合现代性之价值诉求，城市社区治理亟需现代转型。20世纪90年代以来，中国城市社区治理开始孕育现代性元素，但高度集权管理体制、严重行政化倾向、社区权威空场、政府角色紊乱、居民参与意识失衡等仍然困扰着城市社区治理现代转型的根本完成。城市社区治理现代转型的现实困境，需要从构建多元化治理格局、建设高效互动社区组织体系、重塑现代社区权威、促进政府角色转型、培育社区居民公共精神等方面构建转型之路。

关键词：现代化；城市社区；社区治理；现代转型

社区是由一定数量成员组成的、具有共同需求和利益的、形成频繁社会交往互动关系的、产生情感联系和心理认同的、地域性的社会生活共同体，是“人们以聚落的方式形成的社会实体，是人们参与社会生活的基本场所”。[1]社区治理是指以社区地域为基础，政府与社区组织、社区居民共同管理社区公共事务的活动。[2]社区治理的基本价值理念是“社区居民利益的主体性和本位性”。民主是社区治理的价值基础，自治则是它的政治基础。随着工业化、城市化、市场化、信息化的快速发展以及社会结构的深刻转型，传统社区治理难以适切现代性的价值诉求，社区治理现代转型日益成为中国社会当下流行的公共话语，支配着人们的政治想象力。

一 现代化：城市社区治理现代转型的时代语境

当下中国正处于从传统社会向现代社会的转型过程中，社会转型成为当代最为深刻的时代特征。社会转型是传统因素与现代因素此消彼长的进化过程，对于迟发外生型国家来说，社会转型又往往表现为现代因素由外到内、由表及里、由名到实的生成和发展过程 [3]。根据金耀基的研究[4]，社会转型是一个特殊且复杂的过程，它具体表现为，一是异质性。即传统因素与现代因素杂然并存。二是形式主义。即应然与实然不相吻合，“什么应是什么”与“什么是什么”的相互脱节。有许多事物形式上，表层的是现代的，但实际上，潜层的却是传统的，徒具现代化之名或之形。三是重叠性。即传统社会是结构不分化和功能普化，现代社会则是结构分化和功能专化，如企业家只是“经济人”，官员只是“行政人”等。转型社会则是结构的分化与不分化、功能的专化与普化相互重叠。

这一传统向现代转变的过程就是现代化，现代化是指一个国家或地区从传统农业社会向现代工业社会的变迁过程，涉及经济、政治、文化、社会心理、思想观念、行为方式等诸多因素，因而具有系统性、综合性、整体性、动态性等显著特征。[5]现代化最大的冲击作用体现在社会结构的型变，按照滕尼斯的说法，这是一个由共同体走向社会的过程。传统社会是自然形成的、整体本位的有机“共同体”，而现代社会则是非自然的即有目的人的联合，是个人本位的“社区”[6]。城市社区是现代社会出现之后的产物，它由现代性引发所致，因为现代性带来了社会的分化，正如童星教授所指出的，我国城市社区发展的直接动因是“改革开放以来原有的“单位制”松动，出现了许多“单位人”退出单位，许多“单位事”社会化的新形势”。[7]

城市社区是现代化所催发的传统整体性社会解体、分化的结果，是国家和社会出现二元分野的现代表征。然而，我国城市社区并没有像如社区理论所讲的那样实现民主自治，而是刚从国家“解放”出来又迅速被国家权力全面“俘虏”，城市社区治理表现出明显的国家底色。随着现代社会发展，行政权力主导下的城市社区治理的弊端日益显现，城市社区治理实现从行政主导向居民自治的现代转型成为学界的普遍共识。20世纪90年代以来，中国城市社区治理现代转型快速发展。一方面，各地探索出许多符合现代治理理念、蕴涵现代性元素的社区治理模式；另一方面，普遍遭遇各种发展困境，仍然是一项“未完成的规划”。

二 城市社区治理转型的现代审视

中国城市社区治理现代转型之路可谓是步履蹒跚，各种复杂因素纵横交织，构成转型道路上的一个个“死结”，一个个“困境”。如果无法破解、甚至超越这些“死结”和“困境”，实现中国城市社区治理现代转型犹如海市蜃楼之虚无飘渺。因此，从某种意义上说，城市社区治理转型之路就是一个不断解开各种“死结”，突破各种“困境”的过程。要解开各种“死结”，突破各种“困境”，其逻辑前提必然是对各种“死结”和“困境”的全面审视和理性反思。城市社区治理现代转型是中国社会转型的微观基础，其发展困境是中国现代化发展矛盾的缩影与折射，因此，只有把城市社区转型置于中国社会转型的这面“巨镜”之中才能准确剖析其转型过程中所呈现的各种困境和障碍。

1、 高度集权管理体制

高度集权管理体制是中国传统社会主义模式的基本特征，其突出特点就是高度集权、缺乏民主[8]，这种高度集权管理体制是由当时的国家与社会关系决定的。传统社会主义模式是以生产资料国家所有制为基础，国家机构几乎垄断了全部社会财富，生产者只能通过国家这个中介才能和生产资料相结合。国家作为社会资源的垄断者，掌握着物质资料、资金、技术、劳动力，而且包括权力、威望、地位、机会等各种社会资源的配置权。民间没有任何独立的提供资源和机会的源泉，因而也不可能形成任何独立的社会力量，社会大众只是国家配置资源的被动接受者。

改革开放以后，随着市场经济的发展以及经济体制改革、政治体制改革的推进，国家权力的边界重新调整，社会获得一定的自主发展空间。伴随社会结构转型、非单位组织的发展、公民社会的发育，国家与社会围绕权力分配和资源分享进行互动博弈，国家与社会之间的权力分配渐趋合理，社会力量在中国社会治理中的作用开始加强。但受传统集权管理观念、社会心理的惯性影响，中国高度集权的管理体制并没有发生根本性改变，高度集权管理体制在一定时期内仍然是中国城市社区治理发展的最主要障碍。 集权型管理体制是“以压制人们的政治参与和大众民主为代价”，“容易滋生官僚主义低效率”，因而“具有过渡性，经济社会发展到一定程度就会面临着改革”。[9] “在社会治理的控制性质未实现根本改变的情况下，要求社区治理的民主化只能是一种简单的很庸俗的理论追求，是不可能取得实质性进展的。”[10]因此，在集权管理体制未被根本撼动的情况下实现城市社区治理现代转型只能是一种虚幻的“乌托邦”。

2、行政化倾向严重

社区治理属于社会治理的范畴[11]，是社会治理的微观基础。目前，中国城市社区治理的行政化倾向十分严重[12]。城市社区治理的行政化倾向主要表现在三个方面：首先，社区治理主体的单一化。街道等基层政府行政机构是城市社区治理中最为主要的、甚至唯一的治理主体，而社区组织、社区居民或者成为行政机构的附属物、或者成为治理客体，他们作为社区治理主体的地位被遮蔽。其次，社区自治组织的行政化。居委会职能行政化、成员公职化、工作方式机关化、运行机制行政化和权力行使集中化是社区自治组织行政化的最佳注脚，居委会的自治功能难以真正体现。最后，社区治理自上而下的行政工作方式。社区治理主要采用行政工作方式，这种工作方式尽管不是命令式的，但事实上使政府与社区组织、社区居民多元治理主体之间的互动、协商、合作的理念和工作方式付诸阙如。

社区治理行政化倾向是中国现阶段社区治理的显著特征，造成社区治理行政化倾向的原因十分复杂。首先，传统行政全能主义管理理念的惯性影响。中国城市社区治理正处于现代转型过程中，虽然传统行政全能主义治理理念在社区治理中发生很大改观，但社区治理中对传统行政全能主义治理方式的“路径依赖”还十分明显。其次，中国城市社区建设和治理是由政府倡导、推动的，社区治理一开始就被赋予强烈的行政功利性，“政府设立社区的主要目的在于满足单位制解体后将模糊的城市空间改造为标准化和清晰化的国家治理空间，主观上并不是为了构建独立于国家的自主公共领域与市民社会”。[13]虽然政府主导城市社区建设和治理可以弥补城市社区治理内在动力不足的缺陷，但政府主导所造成的社区治理行政化倾向与现代社区治理理念相悖逆。最后，社区居民参与意识淡薄和自治能力缺乏。社区居民参与意识淡薄与自治能力欠缺导致社区治理自下而上的内在动力严重不足，其运演逻辑很容易为政府对社区治理的行政主导提供合法性，结果更加阻滞社区居民参与意识的增强和自治能力的提升。

3、社区权威空场

社区权威是指在“社区内享有威望的组织、人或事物”。[14]社区权威是社区治理中的重要领导力量和组织力量，是社区治理有序开展的重要保证。综观中国社区发展，社区权威空场是社区治理中存在的普遍现象。社区治理缺乏权威容易使各种制度、规定无法达成，即使达成也会因执行不力而使各种制度形同虚设，比如社区治理中存在的“议而不决，决而不行”现象。社区权威空场是城市社区治理现代转型中传统权威流失而现代权威又没有形成所出现的权威“真空”状态。在传统社区中，社区党组织曾经享有很高的政治权威，社区居民对其高度认同、信任和支持。随着现代化进程的加快，社区党建滞后，社区居民对党组织的认同度下降。党内存在的贪污腐败行为以及各种社会问题在社区层面的积聚更是加快了党组织权威的严重流失。

改革开放后，人们的权利意识显著增强，各种社会组织日益壮大，潜藏着巨大的治理能量，但受现行制度约束还无法成为社区新的合法权威。在现代社会，社区是一个自组织的社会单位，居民的自我管理尽管体现出管理的民主化、平等化，但缺乏社区权威的主体力量，在实践中，很容易造成管理效率低下和组织涣散。实践证明，法律无疑可以赋予社区组织合法性，但社区组织仅仅具有合法性还不足形成有效权威。有效的社区权威必须“既具有合法性，又被社区居民认同而具有合理正当性”。因此，探索形成新型社区权威的有效机制成为社区治理中的一个崭新课题。

4、政府角色定位模糊

现代社区治理是由政府、社区组织和社区居民等多元主体共同管理社区公共事务的活动。政府在现代社区治理中理应承担责任、履行义务、发挥作用，但政府必须对其在现代社区治理中扮演何种角色进行合理定位。当前，政府角色定十分位模糊，因而造成政府在社区治理中的缺位、越位和错位现象非常严重。一方面，政府超权限行使权力，大量介入应当由社区自治组织或社区服务组织管理的事务；另一方面，政府又放弃了对自己应该承担的责任，没有行使好自己应有的职权，管住、管好自己的分内之事。[15]政府的缺位、越位和错位不仅严重影响社区健康发展，而且还会弱化社区居民对政府的信任和认同。

在中国特殊治理场景下，政府角色转型是社区治理现代转型的关键环节。随着中国政治体制改革和管理体制改革的推进，政府急需顺应社会现代化发展而主动进行角色调整。在“政府再造”过程中，政府受传统管理理念的制约出现角色转型不到位，在不同的角色之间摇摆穿梭。我们认为政府在社区治理中的正确角色是制定规则、提供支持、规划协调、监督保障，以保证社区沿着居民自治的方向向前发展，保证社区居民合理需求得以满足，而非“事必躬亲”的领导者，政府应该有所为，有所不为。政府要改变传统统治管理的行为偏好，实现向服务型政府的现代转型。

5、社区居民参与意识虚弱

公民参与是现代政治区别传统政治的主要特征，是现代民主政治有效运转的重要条件。社区治理是现代社会基层民主政治的重要形式，显然离不开社区居民的积极参与。改革开放以来，随着市场经济发展和现代民主政治文化传播，社区居民的政治参与意识显著提高，但这种意识主要是公民个人利益上的维权意识彰显，从总体上看，社区居民的参与意识仍然与现代城市社区治理发展的需要有较大差距。

人类意识的形成、发展是极其复杂的过程，影响和制约它的因素亦非常繁杂。至于为何中国城市社区居民参与意识虚弱，学者们见仁见智，不过大家还是达成三点共识：首先，中国传统文化的影响。中国传统文化使中国人养成了依附性的人格特征。曾炆煜指出，中国人顺从权威，通过遵守一种实践伦理，通过恪守“顺从”和“互惠”规范在内的难以把握的礼仪规矩，来与人相处，从而学会避免“羞辱”的制裁。[16]中国传统文化“公共精神缺乏”。中国传统文化是一种建立家族联系之上并只关注家族利益的利己主义。这种家庭中心主义导致了中国人往往对公共事务缺乏关注，即人们常说的“各人自扫门前霜，莫管他人瓦上霜”。[17]在中国传统文化中，虽然“天下”是社会主流意识形态所倡导的道德价值，但个人最主要的利益关怀是“家”。中国传统文化造成“个人”的不发展，缺乏个人自由、个人权利等主体性意识。随着现代化和城市化的迅速发展，很多农村人转变为城市人，但其传统思维方式、文化观念没有同步“现代化”，有学者就认为中国城市文化是“农村的扩大版”。其次，传统高度集权管理体制的影响。政府掌握着所有社会资源的分配必然造成居民的依附性，其主体性被窒息。再次，在传统社会，国家和社会管理由专职官僚阶层掌控，社会大众在很大程度上被排斥在外，民众参与意思的养成缺乏制度支撑和现实土壤。最后，当前社区治理偏重“硬治理”，忽视“软治理”。当下中国城市社区治理中偏重道路修整、楼房出新、环境美化等“硬治理”，而忽视社区文化培育、现代意识培养、精神家园营造、社会资本构建等“软管理”，社区出新没有促成社区居民意识的“现代性启蒙”。

三 城市社区治理现代转型之路

尽管中国城市社区治理现代转型之路困难重重，但这并不意味着中国城市社区治理现代转型是“不可完成的任务”。只要针对各种“困境”设计出合理有效的应对之策，那么中国城市社区治理现代转型就有最终完成之光明图景。中国城市社区治理现代转型所遭遇的各种“困境”纵横交错、相互强化，这意味着如若想实现中国城市社区治理的现代转型就必须以系统性思维把各种“困境”的解决纳入整体性考量而设计出一个综合性方案。这样的方案应该主要包括以下几个方面内容。

1、构建多元化社区治理格局

现代社会是结构分化的多元社会，构建多元化的社区治理格局是现代社区发展的政治逻辑和价值诉求。社区治理多元化主要是指社区治理主体多元化、社区治理方式多元化和社区治理结构多元化。一，社区治理主体多元化。现代社区治理既需要政府指导以确保权威存在，更需要充分发挥社区组织、社区居民参与社区治理的积极性与主动性。因此，现代社区发展急需改革高度集权管理体制，充分调动各种社会力量对社区进行社会化治理，惟有如此才能使社区治理最终回归其原初价值理念---社区自治， “我们需要一个灵活的和亲民的政治运行氛围，而不是高高在上的官僚主义”，“必须让人们接受自我统治”。[18]社区自治是城市社区治理的终极价值规定性，但考虑到我国城市社区治理的特殊性，社区治理的理性选择也许是构建一个涵括政府、社区组织和社区居民等多元治理主体的“社区治理共同体”。社区治理共同体，首先，要通过各社区治理主体的平等协商达成一套对其都有约束力的规范 并得到各方严格执行；其次，社区治理的各项决策、执行必须是各治理主体充分协商的结果，而“不受之前建立的隶属或等级关系的限制”；最后，各治理主体之间要形成一种通力合作的精神，成为合作伙伴，但“成为合作伙伴并不意味着必然成为朋友，而是共同采取或参加相关活动”。[19]二，社区治理方式多元化。社区治理方式多元化是社区治理主体多元化的逻辑推演，要求改变行政命令式的行为习惯，强调互动、协商等现代治理方式的合理运用，增强社区社会资本。社区治理方式多元化既要体现民主协商等现代治理理念又要克服社区治理的低效率，而社区治理共同体因共享经协商制定的规范可以使二者发生冲突的可能性最小化。最后，治理结构多元化。社区治理要实现物管理、硬管理和软管理三种力量的有机整合。物管理是以解决居民实际困难和服务民生为主的社区管理，硬管理是以刚性方式维护稳定为主的社区管理，软管理是以价值观影响的思想文化为主的社区管理。社区治理要以软管理为引领，以物管理为基础，以硬管理为保障，既发挥它们的各自特点又强调综合优势，实现社区治理结构的优化升级。

2、建设高效互动社区组织体系

现代社会是一个高度分化的社会，同时又是一个高度组织化的社会。社会的高度组织化意味着各种组织成为社会整合资源、促进社会运行、发展的重要力量。社区作为社会运行的微观基础，高效互动的组织体系是实现社区有效治理的组织保证。因此，社区组织体系转型是社区治理现代转型的组织基础。社区组织体系转型涉及国家宏观层面的管理体制改革和微观层面的社区组织体系重构两个层面。首先，“社区自治应该是建立在成熟的公民社会基础之上的基层社会自治。”“城市社区”问题本质上就是基于国家意志的居民生活世界中公共领域的发育问题。[20]因此，在宏观层面，国家要因应现代社会多元化发展趋势，加快政治体制改革，促进国家与社会之间权力边界的合理划分，积极为公民社会发育和公共领域的孵化提供制度保证和文化支撑。其次，在微观层面，要以社区自治为价值旨归构建多元化的社区组织体系，明确界定社区党组织、社区自治组织和社区公益组织的职责和权力，实现社区各类组织之间的合作互动。鉴于我国社会组织的孱弱，应该“通过社区建设营造一种属于社区层面的公共领域,发育一批社会性的自组织，并以某种制度化方式使其参与到城市公共管理的过程,从而增强社区生活的自我实现能力”。[21]从中国社区治理实践考量，社区组织体系重构要充分重视基层党组织在社区治理中的重要作用。社区基层党组织要肩负社区文化价值引领的责任，确保社区自治的社会主义方向。

3、重塑现代社区治理权威

在中国现代化进程中，权威仍然是社会正常运转的重要力量。中国传统社区权威流失和现代社区权威缺失的时空遭遇所造成的社区权威空场是中国社区治理现代转型过程中的突出问题。马克斯•韦伯认为，现代社区权威本质上是一种法理型权威，由国家“法制”所塑造。法理型权威“依靠对法律条款之有效性和客观性‘功能’的信任而实行支配；这些法律，则是以理性方式建立规则为基础的。”[22]法国学者皮埃尔•卡蓝默则认为，“在一个‘契约社会’里，治理者行为的合法化不足以奠定他们的权威”，治理不仅要合法而且要正当合理，“治理的有效性和正当性互为消长”[23]。社区权威为了增强其正当性，必须具备五种品质：一、满足共同体的需要。“任何治理都在保护每个人的自主和以共同利益的名义施行的强制之间找到平衡。一旦共同利益不再紧迫或显而易见，所追求的目标就暗淡不清了，一旦达到这些目标的手段不透明，以共同利益实施的强制措施就失去正当性。”二、依靠共同的被认可的价值和原则；三、做到公平；四、由值得信任的负责任的治理者进行有效的治理；五、施行最小强制原则。[24]”中国社会还不是一个发育成熟的法理社会，法理权威还不能形成社区治理权威，中国社区权威需要政府权威主导下多权威整合。所以考虑到中国社区治理的现实语境，由社区正式权威主体和非正式权威主体构成的多元权威格局是一种理性选择。

4、促进政府角色的现代转型

伴随中国社会现代转型，“政府再造”必然诱使政府改变自己的角色扮演。然而，由于受观念制约和利益支配，政府角色转型普遍不到位。政府转型不到位必然困顿于传统和现代两种角色之间，从而患上“角色紊乱症”。政府角色紊乱使政府在社区治理中经常出现缺位、错位和越位现象，社区治理现代转型受到严重干扰。因此，促进政府角色现代转型，明晰政府扮演的角色就成为社区治理现代转型的关键。学界普遍认为政府应该是社区治理的“掌舵者”，而不是“划船人”，应该是“裁判”而不是“运动员”。社区自治的实质是重构国家和社会的关系。在中国社会结构严重分化，国家与社会二元分野凸现的时代语境下，政府理应告别在传统社会中扮演的全能主义角色。现代社会历史发展已经证明，全能主义政府在现代社会既不可能更不可取，政府应该有所为有所不为。“虽然政府在社区自治中的作用是弱化还是强化，不是一个简单的问题，不能以加碱法来解决，而应该根据具体的社区情景作相应的选择。”但政府角色转型的主导价值理念应该是，相信和承认社区居民的活力和创造性，相信他们会成为社区治理的专家。政府要更新观念，革除思想意识中的集权主义意识、等级特权意识，同时，要顺应社区发展积极改革社区管理体制，以制度明确界定政府在社区治理中的合理角色，逐渐弱化城市社区治理的国家底色。

5、培育社区居民的公共精神

社区居民广泛参与是现代社区治理的主要表征，是社区建设和社区治理的内在动力，而“公共精神是扩大公民政治参与的根本精神动力”，它是一种“为共同体利益而超越自身利益的良好品质”[25]。受文化传统、社会历史条件等多种因素交织影响，中国社区居民参与社区治理的公共精神长期处于“休眠”状态。改革开放以来，随着市场经济发展和现代文化传播，社区居民参与社区建设和社区治理的意识有了很大提高，但这种意识主要表现为个人利益上的维权意识。虽然这种以个人利益为中心的维权意识相比传统社会有了很大进步，但“要使得公民自觉地参与政治，仅仅依靠他们自身的个人利益驱使是远远不够的，还必须有足够的公益心，即对公共事务的关怀。”[26]密尔认为，“人类发展的内在要求绝不是让人成为自私自利之徒，只专注于可怜的自我存在而对其他一切麻木不仁；而是在于某种更高的追求，即充分体现人何为人的实质”。他在《代议制政府》一书中一再强调政府有责任培养公民的公共德性，改造人心，培养他们的政治参与能力。[27]许纪霖教授甚至认为，中国社会转型问题的严峻性与其说是在政治，在制度的滞后，不如说在核心价值和公共文化的匮乏。因此，社区治理要善于利用各种渠道和载体推动社区居民参与意识的提高，培育社区居民的公共精神。首先，国家要充分利用公共媒体弘扬公共精神。其次，公共精神的培育和弘扬应该坚持以宣传教育和实践教育相结合的原则。最后政府要积极扫除社区居民参与的制度障碍，使社区居民参与渠道保持畅通。

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