摘要：村干部公职化管理围绕薪酬财政化、管理公职化、发展持续化等目标，在村干部队伍选拔任用、激励保障、监督考核、培训提升等方面实现从兼业化管理向公职化管理转变。公职化管理确立了依照科层规章行事的管理规则，形成了规范化和精细化的管理程序、组建了体制化和专职化的官僚队伍，标志着现代国家管理制度体系和理性的官僚制在基层的全面延伸。公职化管理有利于提升管理效能，打破村干部队伍过去“家庭为主、工作为辅”的松散模式，变人情管理为制度管理，但同时也面临社区公共空间缺失、官僚化倾向、选择性执行以及地方适应性等诸多现实困境。推进公职化管理仍需处理好公职化与官僚化、合法性与可行性、统一性与地方性、行政推动与民众基础等方面的具体关系。

关键词：村干部、公职化管理、制度路径、治理逻辑

陶振，男，中共上海市委党校、上海行政学院公共管理教研部副教授，管理学博士，研究方向：城乡基层治理、公共政策分析。本文系国家社会科学基金青年项目“提升农村基层政权组织公信力研究”（12CZZ043）阶段性成果。

一、问题提出

村干部公职化管理萌芽最早可追溯到1998年山东平邑县推行的打破村支书选任不出村的惯例，采用面向社会，公开遴选候选人再交由村党员大会选举产生的办法。

随后江苏泗阳、张家港、安徽黄山、湖北江陵、贵州清镇、海南澄迈等地围绕村干部工资、坐班、考核、养老保险以及离任补贴等方面相继进行了更广泛的公职化管理探索。从地方实践看，村干部公职化管理对象主要是依据《村民委员会组织法》选举产生的村委会成员以及依据《中国共产党农村基层组织工作条例》推选产生的村党支部成员，部分有条件的乡镇还将管理对象延伸至群团组织负责人和组级干部。

2009年中组部专门制定印发了《关于加强村党支部书记队伍建设的意见》（中组发〔2009〕7号）文件，就加强村党支部书记的工作职责、选拔培养、管理监督、教育培训、激励保障等方面做出规定，提出建立村党支部书记队伍建设“一定三有”（定权责立规范、工作有合理待遇、干好有发展前途、退岗有一定保障）的长效机制。“一定三有”规范性文件的下发，标志着村干部公职化管理试点开始由地方向全国推广，逐渐形成了村干部选拔任用、激励保障、监督考核和培训提升等一体化的管理新模式。[①]

学界目前对村干部公职化管理全面的研究成果尚不多见，主要集中在对公职化管理模式的介绍、必要性和可行性分析、体制障碍与政策建议等方面。研究成果大致形成两种截然相反的观点。一种是肯定型，认为村干部公职化管理是适应新时期农村改革发展形势和促进村干部管理规范化、制度化的客观要求。（唐晓清、刘杰，2012；潘宁，2011；赵森、廉茂岭、胡金有、王金豹，2010等）。

核心理由有三方面，首先，改革开放以来，农村内部社会分工日趋多元，大量原先单纯从事农业生产的群体已逐渐分化流向加工制造、工商服务业等多个领域，客观上为村干部脱离农业生产，专职从事农村社会管理和公共服务创造了条件，是农村社会经济发展到一定阶段后社会再分工的现实要求。其次，大规模合乡并村后，建制村面积增大，人口增加，社会管理职能和公共服务需求凸显，客观上为村干部专职从事村域社会管理和公共服务提供了实际需求。

再次，税费改革后，传统的农村生产经营关系发生了深刻变化，特别是在城镇化建设过程中，大量资金和项目进驻农村，村一级成为落实国家农村方针政策的主战场，村级工作艰巨性和复杂性大为增加。这些新变化对村域管理方式和村干部的素质能力均提出了更高的要求。推进公职化管理有利于提升管理效能，打破村干部队伍过去“家庭为主、工作为辅”的松散模式，实现由兼业化向科层化管理转变，从粗放型向集约型管理转变，变模糊管理为标准管理，变人情管理为制度管理。

另一种则是否定型，认为无论是从国家财力承受度、法律法规相容性、农村传统习惯以及村干部素质能力等方面看，目前村干部公职化管理条件还不成熟，尤其是中西部传统农业型地区的农村。（宁泽逵、柳海亮、王征兵、柴浩放，2005；赵予新，2010；余彪，2014等）。否定的理由主要集中在合法性缺失和地方适应性不足两方面。公职化管理与现行《村民委员会组织法》、《中国共产党农村基层组织工作条例》在候选人资格限定、产生方式、范围、工资性质界定、发放程序和标准等方面均存在合法性冲突，法理上不具可行性。

此外，村域治理更多是熟人社会背景下的地方性治理，村域风土人情、民俗习惯、村庄社会结构均有差异，需要有一定的机动性和灵活性，过于推崇统一化、程序化的公职化管理容易出现统一性与地方性的冲突。

已有研究为进一步探讨村干部公职化管理提供了较好的知识积累，但尚未揭示出公职化管理背后农村基层政权建设的内在治理逻辑与政治逻辑以及国家一农村精英一农村社会三方关系在这一过程中的型塑和演变。

二、公职化管理：体系与架构

从地方实践看，村干部公职化管理主要围绕薪酬财政化、管理公职化、发展持续化的制度路径来建立健全一整套管理机制。

（一）薪酬财政化。薪酬财政化的核心是实现村干部工资保障财政化，改变以往依赖从村提留和乡统筹中提成的支付模式。公职化管理后的村干部工资主要由基本工资+绩效工资（奖励工资）两大部分构成，部分地区还引入工龄工资，以激励村干部长期任职。薪酬财政化的制度保障体现在：一是明确薪酬标准。村干部基本工资标准一般是不低于当地农村劳动力平均收入或农民人均纯收入的1.5至2倍来确定村党支部书记薪酬。村委会其他成员的工资标准，参照低于村支部书记的标准进行综合评定。[②]

工资标准可根据当地社会经济发展状况、城乡居民收入水平以及实际工作需求，在财政保障标准的基础上适度提高，并根据地方财政增长等情况建立村党支部书记待遇正常增长机制。

二是明确资金保障。目前，普遍的做法是建立村党支部书记和村委会主任岗位报酬集中统一发放制度，以县为单位，在金融机构开设账户，实行专户管理，专款专用，一人一卡，按月或按季度发放。中、西部地区主要由省级财政预算列支，不足部分由市县级财政统筹来确保财政资金渠道，东部地区经济基础较好，一般由县（市、区）财政统筹。

绩效（奖励）工资同考核监督相挂钩，综合考虑坐班考勤、村庄治理绩效、群众满意度、完成上级政府部门交办工作情况等方面来确定比例，按年度或季度发放，各地存在地区差，东部地区总体高于中西部地区。

三是优化福利保障。为解决后顾之忧，各地逐步建立起村干部养老保险、医疗保险及村“两委”主要干部正常离任补贴制度。[③]按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的原则，将村干部纳入社会保障体系办理养老、医疗保险，其中村干部医疗保险纳入新型农村合作医疗保险，养老保险基本上是按政府和个人分担相结合的方式统筹，到达规定年龄后按月发放养老保险金。此外，有的地方还还建立了村干部定期体检、奖励补助、困难慰问等关爱制度。

（二）管理公职化。管理公职化旨在管理主体、选拔任用、岗位职责、考核监督等方面将过去村干部兼业化的管理方式纳入正式的公职化管理。从管理主体看，不少地区在区、县组织部门增设村干部管理服务部门并配以相应的人员编制，一般为科级事业单位，负责将游离于体制外、兼业化、非脱产的村干部队伍纳入制度化管理。

在选拔任用上，实行面向社会的，不受地域、行业及身份限制的公开选拔机制，主要有两种方式：一是组织选派。主要是针对一些经济基础和村党组织力量薄弱的村，在本地难以选出合适的主职干部，则由乡镇（办、区）、党（工）委采取自上而下组织选派的办法从党政干部或事业单位中择优选拔能力较强的干部到村担任第一书记。二是倡导能人治村，如鼓励种养殖专业大户、复员退伍军人、外出务工经商人员、返乡大中专学生等多元主体积极参与竞选，优化村干部队伍结构，完善村干部后备人才建设。

在职责界定上，各地普遍制定了村干部相应的岗位职责和工作目标，并通过党务、村务公开栏进行公示。根据村域范围大小，采取“纵横交错”的方法，实行村级工作分片包干负责制，将管理责任明确分解到个人，避免村干部推诿扯皮现象。同时，完善相关监督制度，如村务党务公开制度、村党组织议事规则、决策程序和党务公开制度、村党支部书记个人重大事项报告制度和乡镇领导谈话制度等。

在管理规范上，参照国家公职人员管理模式，推行档案化管理、坐班制、请销假制、目标责任管理制以及异地交流任职等公职化管理措施。按照“一人一档”的管理要求，将其工作履历、职务任免、奖惩情况、述职情况、廉政状况等内容纳入档案，由县、乡村干部管理服务部门统一管理。同时，将其日常考勤、坐班、请销假情况台账化并与年度考核相结合，作为评奖评优的重要依据，强化考核激励。有些地方如内蒙包头市、山东平邑县还采取异村任职的管理办法，将村党支部书记参照聘用制干部的有关规定进行单独列编管理，鼓励村与村之间进行交流，有条件的实行跨乡交流，将村干部从人情世故中解脱出来，摆脱“关系网”的束缚。

（三）发展持续化。发展持续化，重点是解决村干部职业发展空间、知识更新、能力提升以及廉洁自律的问题，关系到公职化管理的稳定性以及能否全面持续推进。在拓宽职业发展空间上，目前的主要做法是给予村干部适当的身份待遇和晋升通道，如优秀村党支部书记和村委会主任可按照有关规定享受副科级干部待遇。加大从优秀村干部中招考乡镇公务员、事业单位工作人员的比例，并积极选拔推荐优秀村干部到乡镇或县直部门挂职锻炼等。如海南澄迈规定，每届按不超过10%的比例，将部分符合条件的村党支部书记选拔到乡镇领导班子或招聘为乡镇事业编制人员。对连续三年考核为“优秀”的村党支部书记，符合规定条件的，可组织推荐参加乡镇公务员招录，同等条件下优先录用。此外，各地还积极推荐政治素质好、参政议政能力强的优秀村党支部书记作为各级党代表、人大代表、政协委员人选，为优秀村党支部书记参政议政、发挥作用搭建平台。

发展可持续化的另一方面是加强培训学习，提升村干部队伍综合素质，解决“本领恐慌”问题。从培训形式看，采用长期培训与短期培训、集中培训与分散培训相结合的方式进行，以集中培训、主题教育、自我教育为主要手段。从培训内容看，以政治理论、岗位业务、廉政教育、科技知识和实用技术为重点，采取“走出去”与“请进来”，理论学习与挂职锻炼相结合等多种教学形式。同时，还积极鼓励在职村干部、村级后备干部参加学历教育，有计划、有步骤地引导村党组织书记、村委会主任参加大专以上学历教育，全面提升村干部的学历层次和综合素质。

发展可持续化还包括强化村干部队伍党风廉政建设，保障队伍肌体健康。目前，较典型的做法是推行廉政保证金制度，如海南澄迈、江西大余等地，廉政保证金制度利用经济杠杆来规范干部的行为倾向，建立一种与基层干部经济利益挂钩、使其主观不愿意违法违纪的机制。其主要做法是设立党风廉政建设保证金，村党支部书记、村委会主任等“两村”主要领导及其他干部每月均需缴纳一定数额的保证金，由县财政局从其个人岗位津贴中代扣。同时，县财政按个人交纳数额拨付同等金额的奖励金，共同存入专门的保证金账户。县有关部门年终根据保证金扣除办法细则对各单位和个人进行年终考核，没有出现问题的村干部不仅可以领回自己缴纳的保证金，还能得到相同数量的奖励金。对于连续两年被扣除廉政保证金100%的干部，则就地免职。

总的来看，村干部公职化管理是一项包含薪酬财政化、管理公职化、发展持续化等诸多方面的综合制度体系。（如图一所示）

图一：村干部公职化管理的制度架构

来源：根据主要试点省份方案归纳。

三、公职化管理：从简约治理到科层治理

长期以来，中国地方行政实践广泛使用半正式的行政方法，依赖由社区自身提名的准官员来进行县级以下的治理。[1]在国家正式行政体系外建立一套相对独立的“以本地人、本地财办本地事”的自治系统，而不是通过国家机构和人员的广泛植入，将村域社会各种经济、文化和社会事务完全纳入国家官治的轨道，国家正式行政机关“只有在发现控诉纠纷时才会介入”。这种“半正式行政”的简约治理运行基础依赖于大量具有“公共身份”的地方精英。

“公共身份”的获取除了仰仗于地方精英自身的财富、学识、道德声望积累外，更重要的是地方精英需要与所属的地方社会建立起普遍利益的地方共同体，具备将私益事（扩充自家财产）和公益事（地方社会的发展、安全及秩序）一致起来的能力，使得共同体内部不同成员的利益得到表达和满足。[2]

地方精英“公共身份”的获取和维系决定了他们会自觉规范自身行为，关心村民生产，兴办地方学务、经营地方公产；在歉收年份，会作为地方社会的代表出面与国家政权协商租赋减免等有关事宜，承担一定的国家政权赋予的职责，发挥着“地方当家人”和“国家代理人”的双重角色。地方精英凭借自身的威信和能力成为沟通官府和民众的中介和缓冲，国家则通过地方精英来具体履行地方治理的诸多职能如税赋征缴、纠纷调解、礼治、村规民约等地方规范的教化，以此实现对地方社会的整合。

这种简约治理体现了地方治理中的体制与非体制、结构与非结构、正式制度与地方文化的贯通与统一，较好地避免了官僚机构的膨胀，降低了国家行政成本；同时也增进了治理效率，有效解决了在资源、信息有限条件下国家与地方社会的沟通问题。

“简约治理”实践在清末新政后逐步趋向瓦解，清末新政试图完成国家政权对乡土社会的全面整合，开启了地方精英官僚化的进程。[3]新政通过机构延伸和人员配备的方式将分散在地方的权力上收到中央，开始在县一级以下设立区一级新的行政单位以完成行政组织向乡村的扩展，打破以往“皇权不下县”的惯例。同时，督管推选和任命新的村正和村佐，以完成不断增加的国家税赋的征收。这一过程致使农村内部不断分裂，大量具有公共身份的地方精英逐渐被官方化的“准行政人员”所取代，地方精英的权威来源从民众认同转向官方认可，“准行政人员”官方化的背景并不意味着国家在农村建立起了现代官僚体系。相反，这些“准国家行政人员”在赋税征收中大量中饱私囊，鱼肉百姓，日益脱离农村地方利益共同体，蜕化成各色“营利性经纪”，加剧了基层政权内卷化进程，预示着国家正式力量对乡土社会整合的失败。

传统中国政治下，受制于农业社会有限的税收支撑，难以将基层政权组织完全向县以下全覆盖，国家对基层治理不得不依赖大量形色各异的非正式官僚来完成地方庞杂的公共事务治理。

新中国成立后，财政基础仍是国家正式力量进入乡村的主要制约因素，对乡以下基层干部的管理某种程度上也还是简约治理路径的延续。我国《村民委员会组织法》明确规定村干部不改变农民身份，不脱离农业生产，不纳入公务员编制序列。村干部的报酬性质上是误工补贴而非工资，主要来源于向村民征收的“三提五统”而不是政府的预算。国家对乡村社会的控制主要通过政党组织的渗透而非官僚机构的延伸来实现，村支书和村长均是基层党组织的代表，依靠政党内部的组织层级和组织原则，实现国家意图的上传下达。政党组织内部的纪律性、组织性和动员能力，是官僚机构的层级节制、利益诱导等机制所无法比拟的。

由于乡村党员主要依靠自己劳动收入维系生计，因此，以基层党组织代替国家政权机构向乡村渗透实际上将管理乡村所需的行政成本转嫁到乡村社会本身，从而大大降低了管制成本，同时也避免了官僚机构和队伍的膨胀。[4]

改革开放以来，受市场经济和城镇化的影响，乡村人口流动日益频繁、村民收入来源日趋多元，对土地和乡村社会的依赖性大大降低，基层治理面临乡村社会日益空心化、乡村治理资源日趋萎缩的现实困境。可以说，村干部公职化管理正是在这一大背景下，国家力量再度进入村域社会的尝试，试图实现村域治理从依赖非体制内的民间资源向体制内的行政资源、法律资源和制度资源的转变，从简约治理到科层治理的转变。

“科层治理”强调一种以规则为主体的组织体系与管理方式，表现为组织运行的规则化、理性化以及管理的非人格化。[5]其主要特征包括：（一）明确的组织分工。组织权力横向上按职能分工，明确部门和成员的职责权限并据此进行目标管理；（二）层级节制的权力体系。组织权力纵向上按职位层层授权，形成自上而下的指挥-服从、集权-统一的权力体系；（三）非人格化的组织管理。依据法理化的正式文件来规范组织构建、部门分工、职位设置、成员选拔、权责划分等；（四）正式的决策文书。组织间的指示和命令下达均以正式文件形式传递。[6]

村干部公职化管理通过薪酬财政化、管理公职化、职能行政化等一系列公职化管理的措施试图在村域社会建立“横向到边，纵向到底”的科层治理架构，实现村域管理从简约治理到科层治理的转变。这一转变体现在两方面：一是管理方式行政化。公职化管理后，村干部有了专门的人事主管部门、近似科级的身份待遇、固定的办公场所、严格的坐班考勤制、多元的晋升通道以及纳入预算保障的薪酬体系等一系列公职化的管理规定，使得村干部身份、角色、工作方式均完成了从“体制外”到“体制内”的转变。二是考核管理目标制。公职化管理后的村“两委”主要负责人实行“一诺双评”目标承诺制。即：年初围绕党委政府的主要工作安排，向乡镇党委和本村党员、群众公开承诺年度工作目标，签订目标责任书，承诺内容在村党务公开栏上公示，接受群众监督；年底向乡镇党委和本村党员大会述职，并接受评议。村干部年度考核由乡镇党委组织实施，采取“双述双评”（村“两委”成员述职述廉、乡镇党委和本村党员群众共同评议）方式进行。考核结果与村干部的绩效工资、晋升相挂钩，在政治和经济待遇两个层面发挥激励作用。这种村级管理目标的层层分解、落实和考评制度实际上是中国政府间特有的“压力型政治”在基层管理的延伸和细化。[7]

考核管理目标制的确立使得原本在正式官僚体系适用的考核体系、规则和方法得以完全复制到村域治理当中，这一过程也重新型塑了村干部的责任导向、行为逻辑。公职化管理凭借预算保障、人事安排、规则导向、考核监督等方式实现了国家权力对基层末梢的全面渗透，村级组织成为官僚体系行政链条的重要末端。

自此，村域社会治理在权力分配、机构设置、资源获取、服务供给、考核监督等方面均带有明显的国家色彩，村域治理更多是一个落实国家政策、完成上级指派任务、延伸国家管理、维持属地秩序的过程，遵循的是行政逻辑而非自治逻辑。

从国家政权建设角度看，村干部公职化管理是现代国家“基础性权力”在基层扩展的重要一环。“基础性权力”是指一个国家对社会的直接控制和渗透的能力，不仅包括国家组织体系和管理人员的下沉，还包括国家以其制定的规则体系取代社会自发形成的行为规则并有效实现资源再分配的能力。[8]

公职化管理确立了依照科层规章行事的管理规则，形成了规范化和精细化的管理程序、组建了体制化和专职化的官僚队伍，标志着现代国家管理制度体系和理性的官僚制在基层的全面确立。公职化管理的过程亦是强化国家对社会统一规制能力的过程，传统中国乡村社会与国家权力间微弱联系的格局被彻底重构，国家意志和政党意图不断扩张，管理方式日益精细、职能范围不断拓宽，国家对资源的垄断和分配决定了基层治理变迁的路径选择。基层治理被最大程度上纳入到现代国家政权建设体系当中，按照有利于国家统治的逻辑对基层社会进行积极改造，提供稳定运行的秩序和有效的政策执行，从而实现国家治理的意志及其权威合法性，构建了一幅“中心”国家政权与“边缘”基层社会间权力关系的图谱。[9]

四、公职化管理：功能限度与治理转型

从制度变迁路径看，村干部公职化管理本质上是由县、乡政府主导、村干部自觉配合参与的自上而下行政推动型的制度变迁。国家采用由点到面、自下而上与自上而下相结合的推进方式将公职化管理延伸到村干部一级，以完成国家对农村基层治理体制和权力配置的重构，实现村域治理的科层化，解决后税费时代村干部队伍“难选、难留、难有作为”的困境，但这一过程也难免存在诸多非预期的外部性。

（一）社区公共空间的缺失。“科层化治理”方式的优势是集中和统一，有利于实现行政力量在基层的无缝隙渗透和维持较高水平的政治动员，但行政权力的过度下沉，容易使基层公众生活的社区共同体成为行政序列的延伸而不是公众围绕社区共同议题进行自组织管理的公共空间。公众在社区中的定位更多是作为政策的被执行对象而不是参与政策制定的相关方，不是参与协商公共事务管理规则的形成而是如何配合和有效执行上级的相关任务。全面的科层化扩展过程也是农村社区独立性降低，社区自我管理和自我服务能力日趋萎缩的过程，社会力量容易出现依附性强、参与度低、自治能力弱的弊端，对社会空间的挤压和主宰无助于在基层培育以信任、互惠、公约为载体的农村社区自组织力量的生成和壮大，不利于提升社区公共参与的水平和公众对社区认同感、责任感的形成。

同时，村域社会的科层化治理模糊了政府、社会和市场组织的职能边界，行政力量的过度越位容易助长政府全能主义思维的蔓延，基层政府也往往成为各类社会矛盾和纠纷的兜底责任主体，基层公众对政府资源的依赖和服务需求越来越多，政府无形中负有无限连带责任，从而使基层治理陷入“行政社会”的困境。村域治理科层化后，相当于又新增了政府行政管理的层级，必然会带来公共财政支出的大幅增加，也不利于“小政府，大社会”目标的实现。

（二）统一性与地方性冲突。科层化管理推崇专业化、程序化管理，强调管理内容、方法、标准的统一性，尽可能减少人为因素的影响。村干部公职化管理在选人用人、日常管理、绩效考核、工资福利、培训晋升等方面均遵循科层化统一管理的内在要求。但农村社区居住的分散性、熟人和半熟人社会的地域特性决定了村域管理需要保持适度的灵活性和扩展性。如村干部坐班制虽有利于实行统一管理，适合处理具有稳定性和常规化的事务。但对于生活在熟人社会或半熟人社会的村民来说，民间的纠纷和矛盾往往具有突发性和复杂性，大量的调解工作很难在固定的办公场所和办公时间内就能化解，也很难完全通过程序化或格式化的方式解决。甚至很多熟人社会的纠纷更适合在非正式场合下私下沟通解释而非正式场合下的对簿公堂，正所谓家丑不可外扬，保持适度的不公开，维护双方的颜面和形象反而有利于纠纷的调处，这也是熟人社会治理逻辑的特殊性所在。村域治理更多是熟人社会背景下的地方性治理，村域风土人情、民俗习惯、村庄社会结构均有差异，治理过程离不开“人情”、“面子”、“风俗惯例”、“乡规民约”等简约治理方式的补充。村庄文化资源所产生的隐性权力可以简化治理程序，降低治理成本，提升治理实效性。同时村庄文化资源的内生规范和监督也有效约束了村干部的治理行为，节约了外部监督的成本。因此，村域治理过程需要保有一定的机动性和灵活性，需要最大限度地整合利用村庄内生的各类文化资源，过于推崇统一化、程序化的科层治理容易出现水土不服。

（三）目标管理与选择性执行困境。目标管理亦称“结果管理”，是一种广泛运用于各类市场组织的现代管理方法。目标管理以组织目标实现为导向，管理过程是组织间目标分解的过程，同时也是权、责、利关系明确的过程，目标的实现程度是组织内部考评和奖惩的主要依据。目标管理因其有利于改进组织内的职责分工、破解部门本位主义以及在提升管理效能上的显著优势也被广泛运用在公共管理领域。

村干部公职化管理同样复制了目标管理的主要做法。首先是定岗定责。如明确村干部基本岗位职责包括推动科学发展、带领农民致富、密切联系群众、维护农村稳定等方面。同时，围绕基本岗位职责，实行村级工作分片包干负责制，将管理责任进一步分解到个人并在村域范围予以公示。如维护农村稳定职责可分解为社会治安综合治理、平安创建、人民调解等具体工作并确定相关负责人。

其次，明确考核关系和奖惩办法。公职化管理后的村干部年度考核由乡镇党委组织实施，采取“双述双评”（村“两委”成员述职述廉、乡镇党委和本村党员群众共同评议）方式进行。考核内容围绕“德”、“能”、“勤”、“绩”、“廉”五个方面进行指标考核，考核等级分“优秀”、“称职”、“基本称职”、“不称职”四个等次。考核结果在政治和经济待遇两个层面发挥导向作用，如乡镇党委对考核“基本称职”的村干部进行诫勉谈话，限期整改；对考核“不称职”的村干部实行“留村察看”；连续两年考核“不称职”的村干部按规定程序予以辞退或罢免。同时，考核结果与村干部的绩效工资、奖励工资、是否晋升挂钩，考核“不称职”的干部则取消当年的绩效工资和奖励工资。引入目标管理后的村干部队伍虽有利于建立起责、权、利相结合，绩、奖、惩相统一的激励约束机制，但自身也存在诸多难以克服的外部性。

一是目标分解难以科学化。村级工作范围不像专业条线部门相对固定和明确，其综合性、复杂性、临时性特征较明显。村委会成员具体的职责分工难以存在固定的边界，基层工作的落实往往是村委成员集体合力的结果而不是依赖单个部门和个人。“上面千条线，下面一根针”的现状决定了在村干部层级进行目标分解难度较大，一味强调目标责任分解到个人，反而容易造成互相推诿，不利于整体工作的推进。

二是选择性执行困境。由于村干部公职化管理实行严格的与个人政治、经济待遇挂钩的考评体系，因此难以避免会出现选择性执行的行为倾向。在村级治理中，村干部可能过于关注考评体系内的工作事项，对不在考核范围内的工作则重视不够；同为考评体系内的工作事项，可能更为关注哪些考评中分值较高、容易加分、上级部门和领导更关心的事项。在资源有限的情况下，唯上不唯下，对上级党委、政府交办的工作事项可能更为关注，而对涉及村民生产生活的日常事务则关心不够。基层治理容易出现上级“考什么，做什么”、“重形式合规性，轻管理实效性”、“重经济效益，轻社会效益”、“重短期效益，轻长期效益”等一系列弊端，这一现象在目前村干部三年有限任职周期的压力下会进一步加剧。

三是诱发“正式权力非正式运作”现象。过于强调结果导向的目标管理容易诱发村域治理中大量“变通”、“违规”、“擦边球”甚至公然钻政策空子的行为产生。表现为以完成考核指标为最高法则，对治理过程中的行为合法性、程序正当性、结果公正性等方面考量不足。这一行为逻辑同样容易诱发基层治理表现出以“攫取式的行为取向、高压式的管理方式和策略式的管理过程”为特征的“不出事”行为逻辑。[10]

（四）公职化要求与官僚化倾向的冲突。村级组织是一个特殊的组织层级，性质上属于群众性自治组织，但功能上又履行着部分政府公共管理职能，承接了大量行政性事务，是新农村建设的直接组织者，是推动农村经济发展、民主政治建设和社会服务管理的实体。村级组织属性的复杂性决定了村干部既是国家意志的代理人，又是村民利益的代言人，扮演“双重角色”。[11]

公职化管理前的村干部更多是村级事务代理人和当家人的角色，村干部与村民在生产、生活上高度融合，干部身份并不明显，治理村庄主要是依赖自身的权威、面子、人情等农村文化资源，通过“做工作”、“主持公道”、“说理”的方式来化解村域矛盾和纠纷，村民的认可和个人威信的高低是衡量其工作能力的主要标准。公职化管理后的村干部有固定的办公场所和上下班时间，执行严格的坐班和考勤制，办事过程讲究制度化和程序化，工资福利也纳入政府财政统一保障，这使得村干部无论在身份上还是形式上都具备了干部特征。身份的转化使得村干部经常陷入“政府取向”与“村民取向”的角色冲突中。村干部坐班后，与村民面对面接触互动的机会少了，尤其是村组合并后，村域规模扩大，村干部与村民间越来越陌生，办事过程越来越程序化和刚性化，治理手段更多依赖的是科层化的行政资源、法律资源和制度资源等，表明上看村级管理比以前更规范了，实际上干群关系却因此日渐疏远，村干部角色在这一过程中逐渐由“当家人”变成了“国家代理人和办事员”，容易助长村干部官僚主义作风的形成。

公职化后的村干部日常考勤、请销假、年度绩效考核、基础工资和奖励工资、职业晋升等方面均由上级党委、政府来负责决定，这种考核关系难免会诱发村干部唯上不唯下的官僚作风，更关注上级需求而不是村民动态、关注上级考核什么而不是村民需求什么、关注上级是否满意而不是村民是否认可。公职化的过程其实质是村干部作为国家代理人角色强化的过程，村干部顺应了上层，却因此疏离了下层。[12]

五、余论

公职化管理通过国家正式机构的延伸和人员的下沉，以正式的科层化管理体系和规则逐渐取代传统的非正式的社会自发管理秩序，国家在基层配置资源以实现特定目标的能力大为增强。如何在增强国家管制有效性的同时，保障社会必要的自主性是公职化管理需要解决的深层次问题。加强村干部公职化管理，不应只停留在机构与人员官僚化的表象上，而应该在充分结合区域特性的基础上，关注村域治理科层化后公共权力运作的制度化、规范化与常规化，真正实现村干部队伍管理方式从兼业化向专职化转变，从依靠威信治村向依靠制度和管理治村的转变。

现阶段，推进村干部公职化管理，需要充分结合区域的社会环境状况进行具体分析，需要集中处理好以下几对关系：

一是职业化与官僚化关系。村干部公职化管理后，无论是其身份上还是管理方式上都与基层公职人员无明显差异，很容易在干群当中形成将村干部当作一种职务而非职业的错觉，容易出现村干部行为官僚化的倾向，表现为惟上是从、形式主义、文牍主义等官僚作风。村干部“公职化”强调的是村干部“管理者”的身份而不是将其“官僚化”，赋予其“官”的名分，但不改变其“民”的身份。公职化管理最主要的功能是通过专业化、标准化、规范化、制度化的管理机制搭建，来创造一个公开、平等、竞争、择优的用人环境，建立一支具备职业技能，能上能下、能进能出、充满活力、纪律严明、的基层管理者队伍，使得村干部队伍在知识、技能、观念、态度、心理上符合职业规范和标准。[13]

二是合法性与可行性关系。目前，村干部公职化管理的要求与《村民委员会组织法》、《中国共产党农村基层组织工作条例》的部分规定还存在法律和政策层面的冲突，全面实施公职化管理还需加强相关制度建设，为村干部职业化提供法制环境保障。首先，要重点突破制约优秀人才到农村任职的种种瓶颈，打破传统村干部人选受地域、身份限制的规定，拓宽选人用人渠道。建议修订《村民委员会组织法》，改变把村干部选举限定在本村村民中的提法，在注重选拔使用本村优秀干部的同时，也应注重从农村致富能手、务工经商人员、复退军人、回乡大学生、外出务工返乡人员等其他优秀人才队伍中选拔培养村干部，拓宽用人渠道。

长期来看，应逐步改革现行户籍制度，建立城乡统一的户口登记制度，使得愿意留在农村服务的各类优秀人才有资格参加村级选举，从根本上消除“第三者”的身份差异。同时，对村干部工资性质的界定以及不脱离农业生产的规定也应做适当修改，以适应农村改革的实际。

其次，为适应公职化管理长期性和稳定性的需要，建议适当延长村干部任期，可参照国家公职人员普遍五年任职周期的做法，改变目前“一年干，二年看，三年等着换”的三年任期现状，节约选举成本，保持队伍的稳定性。

三是统一性与地方性关系。长期以来，我国农村社区是世代聚族而居的“熟人社会”，村庄的社会构成、宗族分布、地域风俗状况对村域治理有着直接的影响，地域差异性非常明显。因此，不应简单套用国家机关或事业单位人员的公职化管理办法，也不应照搬企业经理人的职业化管理模式，而是要充分考虑区域地理环境、历史沿革、群众心态、现实状况等多种因素来探索建立适应我国农村实际的公职化道路。公职化管理转型要求村干部具备现代性知识，掌握专业化的治理技术，但由于乡村社会转型与治理转型的非同步性，以及乡村社会自身的非均衡性，地方性知识在村级治理中仍然不同程度地发挥着作用。[14]

因此，公职化过程中，村干部不仅要熟悉和掌握现代的管理技能，更要善于依靠地方性知识、村规民约、个人权威以及农村文化资源来进行辅助治理，把握好正式制度与非正式制度、统一性与地方性的关系。

四是行政推动与民众基础的关系。把握好二者的关系是要在公职化管理中实现行政推动与增强民意基础的平衡，避免村域治理过度行政化。公职化管理是为了更好地实现基层民主和村民自治，二者是手段与目标的关系，位置不能颠倒。处理好行政推动与民众基础的关系要按照民主决策、民主管理和民主监督的要求，做好选拔任用、民主测评等方面工作。在选人用人上，需坚持公开招聘与群众公认的原则，完善村党组织“两票制”，村委会“直选制”的做法，增强村干部任用工作的透明度和民意基础，形成民主、公开、竞争、择优的村干部选拔任用机制，把好入口关。在民主测评上，坚持党组织考核与群众评议相结合的办法。乡镇党委、政府要根据村干部的岗位职责，兼顾其他分工情况，制订考核细则，形成科学的考评体系，由乡镇党政领导带队到村召集党员、组长和议事代表对村干部进行民主测评。村民对村干部的满意度测评应作为村干部绩效工资确立的重要依据，并适当扩大绩效工资在村干部工资构成中的比例。此外，村干部公职化管理过程中，需摒弃事无巨细、大包大揽的全能主义思维，应积极倡导通过行政力量与居村委会、行业协会等社会多元自组织力量的合作，充分发挥乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在村域治理中的作用，推动行政力量与社会自治力量的衔接与互动，提升基层公众自我管理、自我教育、自我服务的能力，实现上下联动。

参考文献

[1] 黄宗智：“集权的简约治理——中国以准官员和纠纷解决为主的半正式基层行政”，《开放时代》，2008年第2期。

[2] 张静：《基层政权乡村制度诸问题》（增订本），世纪出版集团，上海人民出版社联合出版，2007年版，第45页。

[3] 张仲礼：《中国绅士———关于其在 19 世纪中国社会中作用的研究》，上海社会科学院出版社，1997年版，第37页。

[4] 彭勃：《乡村治理：国家介入与体制选择》，中国社会出版社，2002年版，第104~105页。

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[10] 钟军伟：“地方政府在社会管理中的 “不出事” 逻辑： 一个分析框架”，《浙江社会科学》，2011年第9期。

[11] 徐勇:“村干部的双重角色：代理人和当家人”，《二十一世纪（香港）》，1997年第8期。

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[13] 唐晓清、刘杰：“农村基层干部职业化管理的理论分析与措施建议”，《学习论坛》，2012年第2期。

[14] 申端峰：“治理转型下村干部不胜任难题—兼论乡绅模式的终结”，《探索与争鸣》，2014年第7期。

[①] 截至2012年底，全国31个省区市96.7%的涉农县（市、区）按照不低于当地劳动力平均收入水平实现了村党支部书记薪酬改革；85.7%的涉农县（市、区）为现任村党支部书记办理了养老保险；92.1%的涉农县（市、区）建立了正常离任生活补助制度；各地共从村党支部书记中选拔进入乡镇领导班子5692人，考录乡镇公务员5215人，招聘乡镇事业编制人员4399人。同时，93.1%的涉农县（市、区）统筹解决其他村干部报酬待遇问题。参见http://www.gdszjgdj.org/g/2013-01/29/content_63024283.htm（中央组织部“加强党的基层组织建设”系列调研报告）。

[②]  全国约有20个省区市村党支部书记与村委会主任报酬待遇相同，其余11省区市村委会主任报酬待遇约为村党支部书记的80%—90%。有18个省区市的其他村干部报酬约为村党支部书记的70%—90%；其余11个省区其他村干部报酬约为村党支部书记的50%—70%。参见 http://www.gdszjgdj.org/g/2013-01/29/content_63024283.htm（中央组织部“加强党的基层组织建设”系列调研报告）。

[③] 离任补贴普遍采取给予定额补贴和一次性补偿两种方式。对没有参加养老保险、正常离任的村党支部书记，连续或累计任职达到一定年限的，按月或按年给予一定的生活补贴；任职未达到一定年限的，给予一次性离任补偿，以县为单位自行确定。所需经费由省、市、县财政按比例承担或县级财政承担。