义马市是河南省西部的一个普通城市，全市总面积112平方公里，辖两镇和五个街道办事处，总人口16.1万人。在2005年，在这样一个普通的小城市里发生了一场“信访扩权”的变革。这一变革虽说较为平常，却引起了社会各界的广泛关注，一时间被定为“义马模式”的信访体制成为媒体、学者议论的焦点。这场信访变革之所以引起各界关注，源于“信访强弱”的传统争论。反对者以法治现代化为基点，认为依靠行政手段处理信访问题，偏离了法治的建设方向，远离了现代国家建设既定的轨道。赞成者看到的是中国的现实国情及信访模式带来的效果，改革让信访数量下降，获得群众的高度认同，政府的合法性也随之增强。在当前国家高度重视社会稳定及强烈要求社会管理创新的背景下，有必要重新回顾义马“信访扩权”的事件与过程，理解转型期信访问题的困局及出路。
为什么要改革
信访制度是一项独具中国特色的政治制度，这项政治制度必须符合不同时期面临的中心工作。因此，根据不同历史时期的社会政治、经济状况及面临的社会矛盾，信访被赋予的主要任务和职能也有所不同。自1980年开始，信访制度逐渐从文革时期的“拨乱反正”回归到“反映现实问题”中来，信访制度在变革中走向正规。随着改革开放和市场经济的实践，社会迅速进入了一个转型发展期，在经济发生巨大变革的同时，各类社会矛盾和利益冲突加剧，尤其在2004年以来，信访总量也随之增加，信访内容呈现多样化，信访诉求形式日益尖锐，社会稳定成为国家高度关注的问题之一，信访面临的压力迅速增大。
义马同样面临这一问题。义马是新兴煤炭工业城市，随着急速的工业化、城镇化进程，拆迁、土地等社会矛盾越来越突出，信访形势一度很严峻，2001年全市信访总量239件，2004年462件，全市信访总量年均递增26％赴省进京访、集体上访由偶发向普遍蔓延。信访量的增加，使义马市委、市政府主要领导90％的精力用于接访。全省大会上，义马也多次被点名批评。2004年，三名乡镇干部被降职，义马信访局长被免职，信访问题成为义马市必须加快解决的中心工作。一旦各类信访问题的解决不能在短期内取得效果，将会降低群众对政府的信任度，危及到社会的基本稳定。在这种情况下，要从根本上解决问题，必须对信访体制进行改革。义马果断决定扩大信访部门的行政权力，建立以解决问题、服务群众为主的信访体制，用“群众工作”思路解决群众诉求，化解矛盾，减少上访量。
“信访扩权”与有效治理
义马“信访扩权”的第一步就是撤销处理信访问题的信访局，转而成立群众工作局（后来的群工部），办事处设群众工作站，社区（居委会）设群众工作室，由副市长兼任群工部长。群众工作局在保留原信访局职能的基础上，整合民政、人劳社保、司法、科技、公安、国土资源、城建等部门与群众利益密切相关的部分职能和人员，到群众工作局集中办公，现场答复群众诉求。形成了以群众工作部为龙头、群众工作站为纽带、群众工作室为基础、群众工作信息员为前哨的四级群众工作网络。同时，群众工作局被赋予直接交办督办权、重大决策评估权、社会建设指导权、考核奖惩建议权等四项权力。从群众工作局设置的背景、职责、职权及目标来看，都高度重视群众工作，以解决群众的诉求为出发点，努力提高为民服务的责任和能力。
按信访条例规定，信访局对群众诉求能做的是上传下达，不能直接查办，且不能直接受理经济纠纷、涉法涉诉问题，义马的群众工作局却被赋予超于一般信访机构的权力。这种权力的扩大也让其处理问题的能力明显提升，能够及时解决群众的诉求，并因此获得群众的高度认可。义马向阳小区用水问题的解决是最好例证。向阳小区自1995年建成后，有207户居民由于没安装自来水，一直自备井抽水，四楼以上，只能买水。居民为安装自来水，多次向自来水公司交涉无果，便去义马群工部反映问题。群工部与自来水公司联系，发现费用较高，居民不愿意出钱，自来水公司也无法自支。为保障居民有水吃，由市长直接督办此事，最终由财政拨款解决了群众的吃水问题。问题得以有效解决，主要是在于信访扩权后，群众工作局不再是问题的“中转站”，仅仅按照程序被动处理问题，而变为处置问题的职能机构，让问题第一时间“上传”，快速进入行政执行阶段，化解了繁琐程序带来的拖延与推诿问题。
“信访扩权”是否会脱离法治的治理轨道，步入“权大于法”的怪圈，并致使行政权力的负面影响的不断释放呢？从实际运作来看，义马并没有否定法律的治理功能，反而积极推动法律在问题解决中的使用。为解决难题和涉法问题，义马市2008年设立了巡回法庭，它是义马法院在群工部设立的派驻机构，办案程序与其他法庭一致。巡回法庭主要是回应群众“信上不信下，信访不信法”的问题，巡回法庭不收诉讼费，且司法局每天派律师值班，免费代写诉状。巡回法庭延续了中国法律中的调解功能，极大降低了依靠法律解决问题的成本，提高了解决问题的效率。2009年的一起案例最能体现巡回法庭的这一功能，义马邻县渑池县柳荣枝的丈夫崔守才在送工人回家途中发生车祸后死亡，崔家认为属工伤，公司则认为是个人行为，不同意赔偿。在多次交涉无果的情况下，柳荣枝到义马群工部上访，群工部巡回法庭遵循“多调少判”原则，通过调解让柳荣枝获得6万元补偿。巡回法庭的功能不仅在于对涉法难题的破解，更重要的是能够降低法治的使用成本，在法、理、情之间寻找基本平衡，尽力维护群众的利益。按信访条例，涉法涉诉案件信访局不能受理。义马群工部副部长张雪亭指出，“巡回法庭本身是给上访群众提供便利的，受理后，还是要按法律程序走。”义马“信访扩权”变革依托行政力量，又不完全抛开法律，在法治的范围内巧妙利用了行政的力量。
当前，法治建设确实相对滞后，这种滞后并不是法治建设的重视不够，而是法治理念与中国传统文化理念不吻合，这一转变是一个艰巨而长期的过程，伴随这个过程而至的是国家的转型发展，以及各类复杂性、激烈性矛盾的涌现与凸显。法治不仅难以高效解决数量庞大的社会问题，且求援法治的社会成本极高，加上相关的利益表达机制不够完善，各类问题必然涌入信访渠道。当前，基层对待各类信访事件往往是以“堵”为主，长期压制底层群众的利益诉求，导致大量的利益诉求无法表达，不满、抱怨、怨恨等情绪充斥在社会的边角，越来越多的社会问题转变为稳定问题，呈现出越强调稳定越不稳定的局面。义马“信访扩权”力图避开传统的维稳思路，缩短行政程序的链条，以“疏”代“堵”破解信访困局。义马的“信访扩权”及时回应社会诉求，结合中国的体制结构与治理模式，直接把群众诉求的问题解决在基层，有效避免了问题的积压和激化。义马信访体制改革后，信访量逐年减少，非正常进京访和集体进京访、集体省上访，2007年后一直为零。义马市内的集体诉求，也从2004年的165批次，逐年减少到2009年的81批次。
群众路线：信访改革的精髓
激活群众路线是义马“信访扩权”的主导思路。义马政府对信访改革的总结，就是用“群众工作”统揽信访工作，建立协同治理的格局。群众路线是党的根本路线，其一直贯穿于各项具体工作之中，它直接呼应群众的要求，依靠群众来维护稳定，主动接近群众来了解群众的诉求。且宪法明确规定，信访权是公民的基本权利，一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。不言自明，信访工作不是完成行政任务，而是主动贴近群众，给予群众表达诉求的平台，让群众主动反应问题，及时解决群众的问题，从群众工作中增强党和国家政权的合法性。实际是在地方的遭遇公共事件时，倾向于动用专政机器、采取强制措施来维稳，而义马信访工作的“群众路线”强调的是官民之间的良性沟通和顺畅互动。义马“信访扩权”宗旨明确、程序规范、制度有效，在服务群众为第一要义的宗旨下，把信访定义为民生，重要领导亲自督办，第一时间答复群众的要求。群众工作也被纳入到干部奖惩考核体系中，对“群众工作不力”的进行适度惩罚。2009年义马先后通报批评了12个单位，诫勉谈话7人，党纪处分4人。虽然依靠行政力量为民办事，但并不是所有问题都靠行政力量，而是把涉法问题纳入到巡回法庭，让法治的问题法治，让行政的归行政。对群众工作的积极态度让信访工作呈现出高效、有序的样态，社会环境得到根本性扭转，由此为经济创造了发展经济，2009年，义马市综合经济实力在全省的排名，由2001年的第33位提升至第5位。义马“信访扩权”的效果不容置疑，这一变革本身的制度诉求也基本实现。反思起初的质疑与困惑，如果没有基于群众路线的扩权，社会矛盾不仅难以化解，而且问题会变得更为严重。
法治为我们提供的是一个自由和自我规范的理想图景，图景毕竟与现实相差较远，完全依靠法治将会让更多的利益诉求无法表达，矛盾无处释放而长期积压，进而给政府带来更大的维稳压力。其实，行政介入只是手段而不是目标，法治反对的仅是行政力量的泛滥，义马“信访扩权”显然没有违背法治的要求，只是重新找回了丢弃的法治传统，在法治建设中纳入了群众路线。在群众路线的指导下，通过充分利用有限的行政力量，实现了为民服务的制度改革目标。一个社会的稳定需要法律，更需要良俗和伦理，义马信访制度变革之所以能持续进行并长期存在，根本原因在于它与国情和传统之间的契合。今天，面对社会多元利益构成和多元价值取向，政府应该付出更多的热情与真诚，配合符合实际的高超的治理技能，奉献给需要政府扶助的群体，以真诚的沟通和应对，赢得群众的信任。
法治建设是转型中国的善治诉求，也是时代演进中不可或缺的环节。然而，对于地域广阔，发展不平衡的中国来说，在法治的理想治理图景未实现前，不能完全依靠法律来应对多元、复杂的社会诉求，必须合理使用行政力量，让其成为社会转型期的一种“助力”。从义马的“信访扩权”实践来看，恰恰是通过对行政资源的合理利用，让群众表达利益的渠道得以完善，各种不可预期的社会矛盾被快速化解。可以说，义马“信访扩权”是当前地方政府在处理问题时的一种常规做法，被经常使用在各种中心工作中。义马只是在处于被动状态时，首先使用了这一治理技术，并且被各界高度关注，成为公共性的重大事件。由于其成为社会焦点，行政权力的行使难以越出职权范围，也没有像我们所担忧的那样偏离法治的轨道，相反在提升政府合法性的同时，为法治建设营造了宽松的社会环境。因此，对于义马经验的借鉴，要汲取其治理模式的精髓，而不是技术上的照搬照抄。
（刘涛：郑州市社会科学院；华中科技大学中国乡村治理研究中心）
