[摘 要]取消农业税后乡村治理应该从乡、村两个方面入手，一方面要改革乡镇体制，另一方面要完善村庄建设。乡镇政府改革必须与建设社会主义新农村结合起来，重点是统一乡镇政府的事权与财权。村庄建设是一项复杂的系统工程，应该有序展开，当前应该着重解决一些突出问题，如村级收入、村级债务、土地权益等，同时应该有长远目光，主要是通过制度建设来规范村庄治理结构，提高村级治理的绩效。此外，还要解决城乡二元结构问题，为乡村治理成效提供制度保障。

[关键词]农村税费改革；乡镇政府改革；新农村建设

一、引言

取消农业税后，关于乡村关系的讨论变得热烈起来，从否定乡镇政府到虚化乡镇政府再到强化乡镇政府，各派观点泾渭分明。笔者以为，取消农业税后，乡镇政府与村庄关系的重点有所转移，一个大致方向就是从以前着重于税费收取，转向计划生育、公共服务、公益事业等方面，原来的乡镇政府与农民的紧张关系变得缓和，这一变化为规范乡村关系提供了契机。从国家与社会关系角度看，规范乡村治理结构的实质是规范乡村关系。规范乡村关系必须从乡、村两个方面同时入手，在完善村庄建设的同时，改革乡镇体制。

在西方发达国家的基层治理问题上，国家权力控制与基层社会的民主化并不是必然矛盾的，而是一种和谐与统一。在制度的严格约束和社会力量的制约监督下，国家权力对基层社会的政治管理不但不会产生专制问题，而且还有利于民主精神的生长。当前中国农村政治的现状是国家基层政权主导农村社会的格局没有发生根本性的变化，基层国家权力仍然掌握着乡村社会的主要资源，对乡村社会的政治、经济、文化的发展起决定性的作用。由此形成的国家与社会关系是非常不平衡的，乡村社会制约监督国家权力的能力和水平还比较低。

乡村治理的目标就是从国家权力和乡村社会两方面同时入手，一方面，要以制度来规范国家权力进入乡村社会的方式、权限；另一方面，要发展和培育乡村社会力量，提高村庄的自主性。就前者来说，目前的当务之急就是推进乡镇政府改革，规范乡村关系。其重点是合理规定乡镇权力，规范乡镇政府行为。在乡镇权力的规定方面，可以参考和借鉴国外地方自治条例及中央与地方的权力划分方式，按照“乡事乡办，乡财乡理，事权跟着财权走”的原则，明确划分乡村两级之间的财权和事权。同时要转变乡镇政府职能和行政方式，明确规范乡镇政权应具备的基本功能和职责，并据此确定相应的机构和人员。[1] 就后者而言，就是要加强乡村社会对国家权力的制约和监督，维护乡村利益。当前，要完善村委会和村民代表会议的功能。村委会和村民代表会议是乡村社会力量的代表，发展乡村社会力量，就要在这个问题上下功夫。在提高村委会直接选举的水平和质量的同时，完善村民代表会议制度，拓展村民代表会议的利益表达功能和监督制约功能，使之成为乡村社会的第三种力量。从长远眼光看，要在共同利益的基础上形成农民的联合，把农民扶上合作之路，通过合作提升村庄社会关联，增强乡村社会的自主性。[2]

二、取消农业税后的乡镇政府改革

当前，乡镇政府的事权与财权存在着严重的不相匹配问题。从乡村治理的实际看，乡镇政府承担了很多的社会事务，如税费征收、计划生育、发展农业经济、财政金融、基础设施建设、参与式整村开发扶贫、社会公益事业、党建、精神文明建设、护林防火、退耕还林、小城镇建设、信息化建设、年度各项目标管理责任督查等等。相比之下，乡镇政府的财权还较弱，乡镇财政困难重重。取消农业税后，乡镇政府从税费征收中解脱出来，工作重点有所变化。同时，在建设新农村的形势下，各级财政支持农村的力度逐步加大，乡镇财政困境有所改观。这些为促进乡镇政府事权与财权的匹配提供了契机。

首先，合理确定乡镇政府的事权。乡镇政府改革应该以新农村建设的目标任务为导向，以建立现代的公共服务型政府为总体目标，在《宪法》或相关法律法规的范围内展开。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，乡镇政府有下列七项职能：执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业的财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；保护各种经济组织的合法权益；保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；办理上级人民政府交办的其他事项。笔者以为，取消农业税后，在法律规定的职责范围和新农村建设的总体要求下，乡镇政府的主要事权可从以下五个方面来考虑。第一，促进农村经济建设。第二，抓好乡村教育工作。第三，为乡村提供公共服务和公共产品，做好乡村公益事业。第四，普及科学、文化和卫生知识。第五，乡村秩序维护与维权工作。

其次，合理确定并用好乡镇政府的财权。乡镇政府要完成上述任务，必须配备相应的财权。同时，要通过乡镇财政体制的改革，对乡镇财政进行有效的监督与管理，以保证各项支农资金能够发挥应有的效益。笔者以为，目前可以通过以下措施来处置乡镇政府的财权。一是中央政府和省级政府应该在农村公共服务、公共物品方面承担更多的责任，如农村基础教育、卫生医疗、社会保障等，这样就可以减轻县、乡财政在这方面的压力。如果转移支付的力度达到成熟市场经济国家的水平，不发达地区地方政府的财政危机应能大幅度缓解。[3] 二是发挥财政转移支付制度的平衡功能，继续加大对中西部省份的财政转移支付。为适应新农村建设的需要，今后财政转移支付应该加大对农村地区特别是中西部农村地区的的支持力度，重点支持农村基础教育、基础设施、卫生医疗、社会保障等建设。三是要监督乡镇财权。缓解乡镇财政压力之后，还必须对乡镇财政的支出进行必要的监督和管理。如果不加强相关管理监督，这些资金的效益很可能会大打折扣。笔者认为，解决这个问题的有效途径在于注重发挥乡镇人大和基层群众的管理监督功能。目前，要把加强基层人大的乡镇财政预算监督功能提到议事日程上来。同时，大胆尝试基层参与式预算改革实验。现在上海、江苏等地在基层试点公众参与式基层财政预算管理，主要做法就是让民众参与基层财政预算的整个过程，把基层政治民主真正落到了实处。基层政府财政预算一般与基层社会需求密切相关，基层民众对这些与自己相关的事务也比较熟悉，容易参与到政府关于这些问题的预算中去。

三、取消农业税后的村庄建设

村庄建设是一项复杂的系统工程。取消农业税后，村庄建设面临一些突出问题，如村级收入、村级债务、土地权益、农民收入增长等等，这是当前和近期内必须首先考虑解决的。从长远来看，村庄建设主要是解决政治领域内的问题，通过制度建设来规范村庄治理结构，提高村级治理的绩效。

（一）村庄建设的近期目标

村庄建设的近期目标是解决取消农业税后村庄面临的突出问题，主要包括以下方面。

第一，提高支农资金的效益。近年来，中央财政逐年加大了支持农村发展的力度，支农资金从不同的渠道流向农村。但是由于缺乏管理，支农资金的效益受到了不同程度的影响。主要表现为：一是财政支农资金中间截留现象严重。目前全国财政支农资金挤占、挪用的90%以上发生在县乡两级。[4] 二是财政支农资金投入渠道多，资金分散，部门多头管理、各自为政，难以形成合力。中央政府各部门之间以及部门内部机构之间分配管理的财政支农资金在使用上还没有形成一个有效的协调机制，基本上是各自为政，资金使用分散和投入交叉重复现象比较严重。三是政府支农资金重视大项目、忽视小项目，对农民急需的水利和道路等中小型基础设施建设的支持力度远远不够，造成农村中小型基础设施建设进程非常缓慢。针对这些问题，必须建立科学合理的支农资金管理运行机制，整合财政现有各项支农资金，优化投入结构，统筹使用，优先集中用于解决农村最薄弱、农民最急需的问题，提高支农资金的效率。[5] 一是统筹安排来自各种渠道的支农资金，突出重点，集中使用。要根据财政支农的目标和重点，逐步改变财政支农资金渠道多，分类不合理的状况，适当归并设置支农资金，突出财政支农资金的公共性。在适当归并资金分类的基础上，对现有财政支农资金进行整合。其次，长远的政策选择是通过调整机构和职能实现农业资金整合，按照“减少交叉、强化协调、适应市场、增加服务”的原则，明确各部门的职能，尽量减少职能的交叉。二是实行直接集中支付方式，保证财政支农资金足额、安全、及时到位。通过金融机构作为支付的桥梁，形成财政——金融——农民的“一条线”资金运行轨迹，有效避免县乡政府和职能部门截留、挤占、挪用支农资金的现象。三是改变财政转移支付方式，把以村为单位下拨转移支付资金改为以村人口为基数核算标准，保证人口多的村所得到的转移支付资金多于人口少的村，体现财政支农的公平性。

第二，妥善处理村级债务。有效化解村级债务是当前村庄建设的一项重要任务，解决这个问题的关键在于政府化解乡村债务的决心。根据《学习时报》刊登的一篇文章提供的数据，2004年全国公车消费为4085亿元，公款吃喝2000亿元，公费出国3000亿元，“三公消费”近1万亿元，是中央财政支农资金总量的3倍。从资金来源上看，如果政府下定决心解决乡村债务问题，那么，通过相关政策的运用从“三公消费”中挤出一部分来，应该是比较容易的。乡村债务的化解要遵循一定的原则，严格按照该程序来处理。建议在清理回收债权的基础上，对剩下的乡村债务提出分类处理意见。主要处理好以下问题：一是对村级组织办理原本属于政府应当出资兴办的事业，如“普九”教育、“双基”达标而形成的债务，由政府财政予以核销。二是对过去上级强制性的政策性贷款，如产业结构调整，推广新农药、新种子、新化肥而造成的村级债务，也应由上级政府核销。三是对过去村级组织和村干部个人用于借（贷）款完成上级政府下达的经济指标而形成的债务，由上级政府斟情减免。四是对村级组织自身原因形成的债务，则由村级组织分期分批偿还。[6] 化解村级债务，还要坚决避免新债务的形成。如果不从根源上堵住乡村债务的口子，即使目前的债务化解了，新的债务也很可能又出现，乡村债务将是一个永远填不满的黑洞。

第三，深化农村土地制度改革，切实保障农民土地权益。深化土地制度改革是一个重要而敏感的问题，做好这项工作，必须遵循一定的原则，分清轻重缓急，采取渐进式的改革。首先，明晰土地产权关系，村民集体作为主人委托村员会来管理土地。在此基础上，由村委会在尊重全体村民意愿的前提下，对土地的相关权益事项作出处理，比如土地承包等。其次，积极探索多种方式，稳妥推进农村土地流转。农村土地流转应注意以下问题：一是在稳定家庭承包制的基础上，明确所有权，稳定承包权，搞活使用权。二农村土地流转必须符合国家法规政策，依法签定合同；必须坚持自愿原则，尊重农民的选择和意愿，遵循价值规律，坚持有偿流转，实行合理经济补偿。再次，在现有农民土地权益的基础上，增加农民的土地权益内容。可以适当考虑实行土地在农民之间的有保、有禁、有限的买卖。农村土地买卖限定在村集体之内的农民之间进行，禁止一切社会工商资本购买农民土地。规定农民拥有土地的最高限额，防止土地过度集中。农户人均拥有土地低于口粮田面积的，不准出售土地，以确保农民的基本生活资料。最后，可以考虑通过建立土地公积金制度来解决“增人不增地、减人不减地”的困境。从本质上看，土地公积金是土地集体所有制的实现形式。要视各地不同情况，根据不同地类，由村民代表会议、村民会议等法定程序，确定好土地公积金的提取额度及使用范畴。以后的农用地改建没用地，土地转、承包等都应体现提取公积金内容。土地公积金提取可以缓解农村诸多土地矛盾、纠纷（如给缺地人口以补偿等），可以解决水利设施、道、桥、涵维修、兴办公共、公益事业，可以用于建立社会保障体系，可以完善村级组织功能等，当然，这些需政府规范，由村集体组织按法定程序决定后实施。[7]

第四，发展壮大集体经济，拓宽农民增收渠道，努力增加农民收入。要通过各种渠道发展壮大集体经济，强化集体的“造血”功能，要发动那些在外有一技之长的打工人员，回家创办企业，将在外地学的技术与本地的实际结合起来，为发展壮大集体经济作出贡献。要结合农村的实际情况，采取多管齐下的办法，发展农村经济，增加农民收入。一是因地制宜，大力调整农业产业结构，改变农村生产模式；二是转移农村富余劳动力。农业人口过多，农民收入增不起来，必须将农村劳动力向城镇第二产业、第三产业转移，盘活农村劳动力资源；三是要带领农民进入市场，引导农民走出家门闯市场，依托农村拓市场，瞄准市场赚钱。村级实力强了，村干部讲话有人听，村委会才有凝聚力、号召力和战斗力。[8]

（二）村庄建设的远景目标

村庄建设的远景目标在于通过制度建设来规定各村级组织之间的关系，明确村庄的职能定位，规范村庄的内部结构，主要包括以下内容。

1．提升乡村治理制度设计水平。具体来讲，可以从以下几个层面着手：第一，加大相关立法力度，完善乡村治理的法律法规体系。应该根据乡村治理的进程，有计划、有步骤地开展有关立法工作，把乡村治理逐步纳入法制化的轨道。第二，完善省级地方法规。丰富有关乡村治理的省级地方法规类型，注意细化一些关键程序，加强针对有关违法行为的处罚力度，完善处罚内容、明确责任主体、加大处罚力度。第三，提升村级规约的质量水平。注意克服村级规约制定的形式化、随意性问题，使村级规约真正成为乡村治理的制度依据。要解决村级规约在具体内容上的某些不合法的规定，使得村级规约能够与法律法规相一致，真正体现法治精神与民主精神。

2．规范村庄内部治理结构。首先，要提高村委会直接选举的水平和质量。主要应做好以下方面工作：一是进一步规范村委会民主选举。要着手制定关于村委会选举的专门性法律，用相应的程序法对民主选举进行法律引导，做到有法可依。二是要加强法制宣传和教育，让广大村民知道村委会民主选举的相关法律、法规和办法，在有法可依的基础上做到知法、懂法。三是要自觉守法和严格执法，尤其是基层干部应做自觉守法的模范，在指导工作中严格遵照法制进行。四是通过多种途径加强对村民民主素质的训练和提高，培育他们的主体意识、权利意识、竞争意识、自由精神和平等观念等，提高他们的参与意识。其次，规范两委关系。主要应该作好以下工作：一是明确区分领导权与管理权，处理好政治领导与处理具体事务二者之间的关系。党支部的领导主要是政治领导、组织领导和思想领导，主要管理好党务工作和党支部自身的建设。村委会主要办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映意见、要求和提出建议。[9] 二是充分发扬基层党内民主，促进两委关系协调发展。通过直接选举当选的村委会成员中党员占有很高的比例，通过发展党内民主，切实保证党员的党内民主权利，把党员在党内的关系理顺，两委关系失调也就自然而然地解决了。三是正确处理“两委一体化”。“两委一体化”是指通过法定程序，村党支部书记和村委会主任由一个人来担任，两委成员广泛兼职，既减少了摩擦，又减少了领取干部人数，减轻了村民负担。针对关于这个问题的不同观点，笔者认为，只要是通过合法程序，村支书担任村委会主任也是正常的，这是村民自由选择的结果。再次，完善村民代表会议制度，拓展村民代表会议制度的功能。应该做好以下工作：一是规范村民代表产生程序，完善村民代表结构，提高村民代表会议质量。首先要规范村民代表的产生；其次，要完善村民代表结构。二是细化和完善村民代表会议的民主决策程序，要建立明确的议事规则，完善村民代表会议的民主决策程序；再次，正确处理村民代表会议与村民会议、村委会以及村党支部的关系。四是强化村民代表会议的监督制约功能，使村民代表会议成为乡村公共权力中重要的平衡性力量。村民代表会议的主要成员能够通过掌握村庄政治、经济、社会、文化资源，有效动员普通村民，在选举中利用他们在选民中的影响力决定谁能最终当选为村干部；在日常乡村治理的事务中，他们可以站在村庄和村民立场上，在利益和权力的搏弈中，与村党支部和村委会形成的均衡态势，为普通村民利益和村庄公共利益争取实现的机会；在参与乡村治理过程中，他们可利用其对村民的动员能力和广泛的村外联系，形成对村级权力运行的各种监督。一些地方的村民代表会议在处理村级公共事务的过程中，充分表现出其在乡村利益格局和权力格局中的重要作用，所通过的处理程序最大限度地保护了普通村民的利益能够被公平对待。[10] 这些都表明，村民代表会议制度是村庄内部权力结构中的重要力量，可以对村委会进行监督制约，完善村民代表会议的这一功能，可以优化乡村治理结构，提升乡村治理制度绩效。

3．发展农村非政府组织,提高农民的组织化程度。一般来说，农村非政府组织具有、整合功能、合作功能、沟通功能、发展功能、教育功能，对村庄建设具有积极作用。推进农村非政府组织建设，应该从以下几个方面着手：第一，规范管理。首先要赋予农村非政府组织合法性。政府必须降低登记门槛，适当放松限制条件，通过正式程序使农村非政府组织获得法人地位。其次是加强立法，有关非政府组织的法律法规存在较多问题，直接限制了农村非政府组织的发展，应该通过加强立法来规范农村非政府组织。最后转变政府职能，由过去的直接管理变为间接管理，由过去政府包办变为政府引导而不是主导，应坚持“民办、民管、民受益”的原则。[11] 第二，自我建设。针对多数农村非政府组织内部结构不完善的状况，致力于内部制度建设；针对管理手段落后，特别是专门管理人才匮乏的问题，要加强管理，采纳现代管理方法，积极发展和开拓专门管理人才；针对依靠熟人社会维持内部团结的问题，要逐渐改变传统关系，加强契约意识的灌输，构筑契约性社会。第三，理顺关系。主要是指调整农村非政府组织与政府、社会的关系，即构筑新型的、和谐的合作关系。主要致力于两个方面：一是增强互信，即政府、农村非政府组织必须具有很强的公信力，必须积极承担公共责任，二是针对合作观念比较淡薄，合作能力缺乏问题，培养合作能力。第四，加强监督。监督主要靠自律和他律，自律则表现为农村非政府组织内部的节制和监督，要变道德自律为制度自律，通过制度进行约束。他律，则表现为社会、政府对农村非政府组织的外在监督，从政府角度看，应该是扶持和管理双向强化；从社会角度看，应该完善和强化多元监督体系；从公共责任的层次看，应该实现高层次的公共责任，即有效利用资源。[12]

四、破除城乡二元结构：乡村治理的制度保障

城乡二元结构是一个体制问题，是当前地方治理困境的制度根源。要真正使乡村治理取得长效，还需要解决城乡二元结构问题，实现城乡统筹发展，主要注意解决以下问题。第一，在公共教育方面，要建立现代公共教育制度，进一步调整农村义务教育的管理体制和投入机制，真正把农村义务教育的主要责任从农民转移到政府，从根本上消除由体制性因素造成的农民教育负担。第二，建立城乡平等的就业制度，给农民平等的就业权利。应该逐步实现党政机关、企事业单位一律对包括农民在内的全体公民开放，农民与市民一样有到党政机关、企业事业单位工作和就业的权利，有直接参与管理国家事务、经济事务和社会事业的权利。此外，还应该让农民能够拥有职业培训的机会、平等就业竞争的机会和享有劳动保护的权利。第三，建立原则统一的现代公共服务制度，使农民和城市居民能够大体平等地享有政府提供的公共服务。第四，构建城乡统一的新型社会保障体系，要着眼于全体公民的社会保障权利，统筹兼顾，让包括农民在内的全体公民平等地享受国家提供的社会保障。第五，建立城乡统一的公共财政制度。一般都认为，取消农业税后，农民就不用再交税了，不是纳税人了。其实，这是一种片面认识，取消农业税后，农民仍然是纳税人，还要交纳除农业税之外的其它税。主要包括农民在生产过程中购买生产资料时需要交纳的增值税、车辆购置税、车船使用税、在日常生活过程中消费日常用品所要交纳的增值税以及其他的个人所所得税。因此，中国农民距离无税时代还有很长的一段路程。据国家税务总局副局长许善达透露，目前中国农民在购买生产资料等生产过程中缴纳的增值税，每年估计在4000—5000亿元之间。就目前的财政收入的构成看，4000——5000亿元相当于增值税总收入的一半左右，相当于税收总收入的1/6到1/5，相当于每个农业人口（共约9亿）平均缴纳税款400—500元。这对收入远比城镇居民低的农民来说仍是沉重的负担。[13] 当前取消农业税仅仅是处于“免税”这个初级阶段，下一步的主要目标就是要把暗加在农民头上的那些不合理税赋彻底去除，实行真正意义上的“零税率”。“如果中国学习欧美国家的经验，返回农民购买生产资料时所付的增值税，并给农民其它补贴，农民收入可以向上跨一个大台阶。那时，如果引入税基宽、易征收的不动产税，乡镇财政就会有一个稳固的基础。”[14]

（该文发表于《长白学刊》2007年第2期）

[1] 项继权“乡村关系行政化的根源与调解对策”，《北京行政学院学报》，2002年第2期。

[2] 参见曹锦清《黄河边的中国——一个学者对乡村社会的观察与思考》，上海文艺出版社，2000年版，第764——767页。

[3] 王绍光“中国基层财政之困——专访王绍光博士”，《南风窗》，2006年3月4日 。

[4] 李昌平“当前影响新农村建设的五个问题”，《学习时报》，2006年3月9日。

[5] “新农村建设起步——访国务院发展研究中心农村部部长韩俊”，《瞭望新闻周刊》，2005年12月31日。

[6] 虞烈东“全面取消农业税对村级组织建设的影响及对策——对江西省31个村的调查”，《乡镇论坛》，2005年11月11日。

[7] 潘远臣“农业税取消后村级组织面临的问题及对策”，中国欧盟村务管理培训项目《“中国村民自治的过去、现在和未来国际学术研讨会”论文集》，2006年4月，北京。

[8] 彭水扬：税费改革给村委会村民自治工作带来的新情况新问题，中国选举与治理网，2003年6月13日。

[9] 参见白钢“走出解决“两委”关系失衡问题的理论误区”，中国选举与治理网，2002年10月31日。

[10] 孟伟“第三种力量：村民代表会议在乡村权力结构中的地位与作用——以深圳西乡镇后瑞村‘村民议事小组’为例”，《马克思主义与现实》，2002年第4期。

[11] 于洪生 “农村专业经济协会”，仝志辉等著，《农村民间组织与中国农村发展》，社会科学文献出版社，2005年版，第172页。

[12] 周志忍、陈庆云《自律与他律——第三部门监督机制个案研究》，浙江人民出版社，1999年版，第41-45页。

[13] “中国基层财政之困——专访王绍光博士”，《南风窗》，2006年3月21日。

[14] “中国基层财政之困——专访王绍光博士”，《南风窗》，2006年3月21日。