党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》提出了“到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制”的总体目标，要求“通过改革，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变，实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变，实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变，建设人民满意的政府。”现在，改革进程已近过半，距离这个总体目标的实现还有7年多的时间。我们通过什么方式来保证这个总体目标的实现，对比需要进行认真思考和系统谋划。当前，行政体制改革面临的热点难点问题，重点推进的具体改革内容，这些都在很大程度上决定着总体目标的实现，本文将简要加以解析。

一、以强化公共服务职能为重心推进政府职能的根本转变

可以说，政府职能转变是改革开放以来历次行政体制改革的第一要务。改革开放以来，我们就在行政管理体制改革中提出了转变政府职能这个目标。多年来我们在这个方面作了很多努力，取得了一些成效。但实际上，政府职能转变还远远没有到位，距离社会主义市场经济的要求还有相当差距。究其原因，其中的重要一条，就是政府特别是地方政府经济职能过强，对微观经济活动参与和干预过多，而对社会管理和公共服务职能关注不够，导致多年来政府职能难以实现真正的转变。

当前和今后一段时间，行政体制改革必须在政府职能转变这个第一要务上实现重点突破，推进政府职能的真正转变。首先，最重要的一项工作，就是继续强化政府的公共服务职能。这是当前和今后政府职能转变的一个重要方向。为此，要尽快明确公共服务在政府职能中的主导地位和核心地位。2011年，我国人均国内生产总值已经达到5432美元，人民群众对基本公共服务的要求和期待越来越高。《关于深化行政管理体制改革的意见》明确要求各级政府“更加注重公共服务，着力促进教育、卫生、文化等社会事业健康发展，建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系，推进基本公共服务均等化。”但是，从政府职能转变的实际情况看，公共服务在政府职能中的主导地位或核心地位还没有完全明确。针对这个问题，我们必须采取切实有效的措施，强化政府的公共服务职能。在具体步骤上，我们可以先以推进基本公共服务均等化为突破口。基本公共服务均等化是政府的基本责任，尽管我们这些年取得了长足进步，但是，从实际情况看，基本公共服务均等化仍然面临很多亟待解决的问题，实现基本公共服务均等化任重道远。当前和今后一段时间，在基本公共服务均等化方面，我们要努力缩小不同地区之间的基本公共服务差距，努力缩小不同群体之间的基本公共服务差距，努力提高农村基本公共服务水平，注重提高基本公共服务的可及性。

与强化公共服务职能密切相关的政府职能转变，就是进一步推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开。只有真正把这些分开了，政府才能把“不该管”的彻底不管，把“该管的”真正管好。要做到这一点，除了转变观念、提高认识以外，根本的途径是加强法制建设，以法律为准绳，划清政企之间、政资之间、政事之间和政府与市场中介组织之间的权力界限，割断政府与企事业单位和市场中介组织的利益关联，实现政府责权的法定化，用法律的刚性手段规范和约束政府行为。划清了这些权力界限，也就割断了他们之间的利益关联。政府职责明确了，各级政府才能自觉地把不该管的事项转移出去，也才能把更多的精力、物力和财力转移到公共服务上来。

二、以大部制改革为突破口优化政府组织结构

党的十七大以来，我国开始探索实行职能有机统一的大部门体制。但这一改革还远未到位，主要问题是：(1)已经实行大部门体制的部门，内部职能、机构和人员整合不到位，实质变动不大;(2)有的一开始就存在整合不到位现象，如交通运输部整合了原交通部和国家民航总局，铁道部至今未整合在内，使交通运输领域的大部制改革带有明显的先天不足。类似的情况也不同程度地存在于社会保障等领域。(3)在农业、文化、民族宗教等领域，应该实行大部门体制的，至今尚未实行。(4)大部制改革的一项重要内容，就是减少领导职数。但从已经实施大部制改革的部门看，有的领导职数不仅没有减少，反而还有明显增加。(5)在推行大部门体制改革中，有的上边未改，下边已动，导致上下不对接，运行机制不顺畅。[1]

针对这些问题，应当按照精简、统一、效能的原则，进一步推进大部制改革。对已经实行大部门体制的，要进行工作流程的优化再造、管理职能的重新分配和内设机构的整合调整，真正做到职能有机统一;在已经推行大部制但尚未整合到位的部门，如交通运输部，要继续推进并整合到位，真正建立起大交通管理体制;在应该实行而尚未实行大部门制的系统，应适时推出大部门体制改革;要按照建设服务型政府的精神和要求，积极探索和推进公共服务领域的大部门体制改革，明确公共服务的职责分工，减少职责交叉;在推进大部制改革中，坚决贯彻中央精神，严格执行政府组织法，严格控制编制和领导职数，不能以“过渡期”为由，突破编制和领导职数限额;在推进大部制的过程中，要注重加强权力监督机制建设，尤其要通过科学的权责划分推进“行政三分制”改革，实现决策权、执行权、监督权科学分离和相互监督、相互制约。不能以大部制为借口，刻意强化部门权力和部门利益。

在地方层面，要积极鼓励和支持各级地方的大部制改革。近几年，一些地方积极探索大部门体制改革，如广东顺德在优化组织结构方面作出了有益探索，将党政机构进行统筹考虑，将原有的41个机构，大规模地整合为16个机构;深圳市积极探索建立职能有机统一、功能定位准确、部门数量精干的大部门体制，政府部门由46个精简为31个，精简幅度达三分之一;珠海市政府工作部门由36个减为27个，精简25%，力度也比较大;阳江市政府工作部门由原来的37个减少为25个，精简30%。[2]今后在地方政府机构改革方面，要鼓励支持各地大胆探索大部制改革，优化地方政府组织结构，提高地方政府行政效率。

三、以事权财权合理匹配为目标改革调整中央和地方关系

在中央与地方关系上，目前的改革主要集中于省直管县改革。今后要以公共服务为重点深化改革，合理确定中央和地方的事权和财权，真正调整好中央与地方关系。

一是继续以公共服务为重点推进省直管县改革。近10年来，党和国家重要文件和领导人重要讲话中，多次出现省直管县改革的内容。特别是近几年，中央批复了8个省37个县进行省直管县改革试点。截至到2010年，我国有20多个省份陆续进行了财政体制省直管县和扩大县级政府经济社会管理权限的试点。两项合计超过1000个县。[3]这一探索收到了积极成效，为新的行政体制突破和新的区划调整积累了经验。在这个问题上，要特别重视加强省直管县改革的顶层设计和规划，着重研究推行省直管县改革的条件，尽快制定相应的《中央与地方关系法》，真正推进中央和地方关系的调整。

二是以公共服务为重点合理划分中央和地方的事权与财权。目前，中央和各级地方政府的公共服务职责权限还不明确，比如说，我们的中央与地方在核心公共服务支出中还存在错位现象。根据政府间公共服务职责划分的原则和国际经验，社会保障与福利总体上应属于由中央政府提供的全国性公共服务，而我国中央政府支出的比重只占政府总支出的8%;教育和医疗卫生应属由各级政府共同提供的公共服务，其中中央政府支出的比重只分别占政府总支出的8%和3%;而地方各级政府支出则分别占到社会保障补助政府总支出的92%，教育事业政府总支出的92%，卫生事业政府总支出的97%。这种政府间公共服务职责划分，造成“上级请客、下级埋单”现象，使地方政府特别是基层政府不堪重负。再比如，中央政府和地方政府之间的公共服务事权与财权还很不对称。目前，我国地方各级政府支出占政府总支出的比重达到70%，也就是说，大部分公共服务是地方各级政府提供的。按照现行财政体制，地方各级政府收入占政府总收入的比重为45%，收支差额部分应由中央财政补助或转移支付弥补，而现行转移支付制度存在的层级过多、层层截留等缺陷，使地方政府，特别是基层政府和欠发达地区政府实际得到的资金非常有限，县乡财政普遍困难，地方隐性债务越来越大，服务提供地区差别拉大，落后地区基本公共服务供给不足等问题。[4]为此，必须尽快合理确定中央和各级地方政府公共服务的事权与财权，切实解决这些问题。

三是以公共服务为重点推进乡镇和街道改革。在这个问题上，一些地方做出了富有成效的试点工作。广东省于2009年在佛山、东莞市开展简政强镇事权改革试点，选择佛山市顺德区容桂街道、南海区狮山镇，东莞市塘厦镇、石龙镇进行简政强镇事权改革试点。佛山市对容桂街道和狮山镇实行简政放权，扩大镇(街)管理权限，赋予其部分县级管理权限，顺德区属部门第一批就向容桂街道下放了316项管理权限。同时在规范机构设置和编制配备，创新公务员和人员管理制度等方面也迈出了重要步伐。东莞市对石龙镇、塘厦镇通过直接放权、委托放权、调整派驻机构管理体制、内部调整放权的方式，下放事权、扩充财权、改革人事权。此外，这些试点单位还积极推动政府向社会简政，通过政府购买服务等办法，将一些管理和服务事项放权给社会。[5]广东省的基层政府改革，加快了县镇行政管理体制创新，加强了地方政府的公共服务职能，促进了县镇经济社会发展。对这些成功做法和有益经验，在今后的改革中要积极加以鼓励、扶持和推广。

四、以政府管理创新为重点推进政府自身建设

当前，要真正建设人民满意的政府，就必须通过政府管理的不断创新，加强政府自身建设与改革。在这个问题上，我们可以选择社会关注程度很高的两个问题作为突破口。

一是尽快完善内容和程序，切实推进政府预算公开制度。政府各部门的行政经费，包括出国出境、公务接待、公务用车、会议等支出，都要详细公开。各类预算执行和决算的审计报告也要向社会公开。2011年，有92个中央部门公开了部门预算，90个中央部门公开了部门决算，98个中央部门和北京、上海、广东、陕西等省市公开了“三公”经费使用情况，全国审计机关向社会发布预算执行及财政收支等方面审计结果公告8000多篇。[6]今后，必须尽快完善这项制度，进一步细化公开项目，真正让人民群众知道政府的钱是怎么花的，办了什么事，真正使人民群众更方便地了解和监督政府工作，真正发挥“三公”公开对于防治腐败的重要作用。

二是坚定信心、勇于改革，着力推行官员财产申报制度。官员财产申报制度是防止干部贪污腐败的重要措施，也是反腐倡廉的根本制度保障。因为官员财产申报制度可以真正增强政府的透明度和公信力，可以真正实现社会对政府的有效监督，可以争取民众信任，提升政府形象，可以强化政府官员的自我约束。近几年，一些地方，如新疆阿勒泰、浙江慈溪、四川高县、重庆开县和江北区、上海浦东、湖南浏阳和湘潭所辖的湘乡等相继开展了领导干部财产监督的试点。但是，这些试点都是局部的零星的，而且具体的申报措施和内容还很不完善，除了采取公职人员申报财产和有限范围内的公示以外，相关的配套措施也不够健全，还不能发挥应有的作用。对此，我们必须有改革的勇气，有长远的眼光，从战略上高度重视官员财产申报制度，借鉴国外有关官员财产申报制度建设的有益经验，逐步推进官员财产申报制度。要明确财产申报制度的功能定位。在实践中，循序渐进，采取由点到面的方式，恰当地选择切入点，自上而下逐步推行。同时要注重建立健全相关制度，对实施财产申报涉及的有关部门的执法权限、公众监督权、知情权与公职人员及其近亲属的隐私权等问题，通过法制建设来加以解决。

五、以科学分类为基础积极稳妥推进事业单位改革

应当说，当前推进的事业单位改革，是历次事业单位改革中规模最大的一次改革。这次事业单位改革的最大特点就是分类推进。所谓分类，大体上就是行政类、公益类和生产经营类。在这三大类中，各自又有更具体、更细致的分类。基本原则就是，承担行政职能的事业单位将行政职能回归行政机关;从事生产经营活动事业单位转企改制;公益类的事业单位或转为民间组织或转为“公立事业法人”。

一是行政管理类的划归政府机构。通过职能审核，明确哪些事业单位行使着行政职能;明确其行政职能是划归相关行政机关，还是将事业单位划归行政机关;明确是一次性将行使行政职能事业单位回归行政机关，还是暂时保留在事业单位范围内;对暂时保留在事业单位范围内单位的人员参照(依照)公务员管理，机构按照政府机关管理与运行。最终目标是实现主要承担行政职能的事业单位逐步转为行政机构或将其行政职能划归相关行政机构。

二是生产经营类转企改制。生产经营类事业单位转企是事业单位分类改革难度最大、最易引发矛盾的改革。同时，也是标志着事业单位分类改革是否取得明显成效的改革。因此，转企改制绝不可简单地“一改了之”、“一卖了之”，事前、事中、事后大量困难的组织、协调、攻坚、安抚等工作必须科学设计、精心实施。

三是部分公益类转为社会组织。事业单位向民间组织转化符合社会转型与公共事业发展趋势，可以推进事业单位改革与民间组织的发展。推进事业单位向社会组织转化必须立足于社会转型、政府改革、公共事业创新，立足于事业单位改革与社会组织发展，必须明确方向，制定科学、现实、可行的战略目标与推进措施。

四是部分公益类转为“公立事业法人”。事业单位转为“公立事业法人”不涉及组织性质改变，但“公立事业法人”不是传统事业单位简单的现代翻版，体制重塑成为转化的核心问题：建立现代公共事业体制，使适应传统体制的事业单位体制机制向适应社会转型与公共服务型政府建设的传统公共事业体制转变，涉及事业职能调整、政事关系理顺、组织机构再造等多方面重大而深刻的变革。这些问题，都是社会公益类事业单位转为“公立事业法人”面临的艰巨任务。

可以看出，事业单位改革的关键问题在于如何分类，它直接关系到事业单位的去留和未来发展，也关系到事业单位中每个人的命运。改革过程中，既不能大包大揽，更不能一推了之。要科学分类、严格分类，稳步推进。既要关注每个事业单位的去向，通过改革，让事业单位健康持续发展。同时也要重点关注事业单位中每个人的未来发展，不能因为改革而影响到个人利益。

【参考文献】

[1]薄贵利.建设服务型政府必须深化行政体制改革【J】,国家行政学院学报.2011(1).

[2]广东省机构编制委员会办公室，广东省深化行政管理体制改革情况介绍【J】，2010.4.12.

[3]张占斌.加强省直管县改革的顶层设计和规划【J】,行政管理改革.2011(6).

[4]沈荣华.纵向行政体制改革:重点领域和思路选择【J】,行政管理改革.2010(5).

[5]广东省机构编制委员会办公室，广东省深化行政管理体制改革情况介绍【J】,2010.4.12.

[6]温家宝.让权力在阳光下运行【J】,求是,2012(8).(马宝成)