宏观平静，微观紧张

纵览近年以来发生的群体性事件，可以简洁地概括为：无论是大城市或者小县城，大规模群体性事件少了，但是单个的个人恶性事件增多了。

一方面，基层治理和社会控制在加强，使得集体的、公开的大量人员聚集的机会趋小，风险趋大、趋难，大规模群体性事件发生的空隙收窄。这是前两年奥运安 保、国庆六十周年安保模式化、常态化后，又经过2010年上海世博安保，广州亚运安保进一步完善推广，各地政府加强社会政治动员，强化区域性社会治安、社 会管理，对群体性事件直接约束、消解的结果。

另一方面，微观环境里结构性怨恨依旧，尤其是底层社会结构性张力实际并未消减，且随着近年来拆迁、征地矛盾、环境污染、劳资关系紧张、干群间不信任， 再夹杂上地方政府官员腐败、公权私用等，表面上群体性事件减少了，但是个体恶性事件却在增加，微观环境里的结构性矛盾的郁积仍在继续。

从地域上来看，中国的群体性事件分布呈现出的特点是，平和、理性、非暴力的一般发生在大城市，而暴力形式的则多发生在中西部偏远的小县城，如汉源、大 竹、瓮安，或者小乡镇，如湖南永州的珠山镇，云南孟连的勐马镇等，这些地方都是边远之地，穷乡僻壤，处于权力末梢，因此中央权力对于这些小县城的控制比较 弱，中央的很多政策，包括社会控制、意识形态的管理等在逐层消解。

这些地方有一个共同特点是经济相对比较落后，群体性事件表现为官民利益之争，或者百姓与企业以及地方权势阶层的利益之争，行动者的抗议都是指向县域 “微观环境”里的具体的经济、民生问题，他们并没有政治企图，不是要用规制之外的方式去谋求政治权力的重新分配，不是要政府下台或者谋求政党的席位。

易发生在县域有多种原因

群体性事件比较容易发生在县域跟县级政府的事权变大有关。1994年的税费改革后，财权上移，事权下移。财权上移的事儿，暂且不说。事权下移使得县级 政府管得越多，矛盾也越多，而且群众是直接面向县级政府的。过去县级政府躲在中央政府后面，中央有政策县级政府照着执行就可以，改革以后县级政府的事权扩 大，中央政府和省政府的政策怎么说的，到了县一层可能他们不一定完全照办，本级政府觉得怎么合适就怎么处理。县政府直接和老百姓面对面，没有过渡了，所以 很多矛盾直接指向县级政府了。

小县城比大城市更容易发生群体性事件，另一个重要原因是政府的社会控制力差异较大。大城市里的警备力量投入大，而且动员快，所以一旦发生群体性事件， 大城市政府的控制力较强。但是在县城就不一样了，本人曾到云南某个发生群体性事件的县城调研，那个地方的县委书记就说，群众闹得很凶的时候，他手里面可以 支配的警察只有三十多个，其他全都派到别的地方了。

此外，与大城市相比，县域熟人社会的特点也使得群体性事件更易发生。大城市规模大，是开放性、复杂性高的社会，与小县城相比，她的社会分化、阶层分 化、利益多元化程度更高，同质性差，人员的聚集、组织和动员不易，是个陌生人的社会。小县城社会分化不如大城市分明，人际关系相互依赖性较高，县域群体性 事件的动员往往就依靠行动者的人际关系网，尤其是家族、亲属、同乡、同学网络，他们的利益认同很明显，团结能力很强，四里八乡的人都能团结起来。小县城里 传统文化的氛围很浓厚，“有物相通，疾病相扶，患难相助”的风气远较大城市盛。再加上这个环境里，官民互动中的心理分野很明显，老百姓对于“当官的”除了 常怀敬畏、畏惧之心外，还有隐忍的怨恨和拒斥。所以有矛盾很容易就能把各种对“当官”的有怨恨的人聚集起来，暴力性也比城市大。

县级政府直接面对群众

县域与大城市的干群关系最大的区别在于，县级官员的社会关系在群众看来是非常清楚的，因为地方小，他家里有几口人，干什么的，有什么亲戚，几年下来升 迁如何，添置了几处房子、买了什么车子，都非常容易了解到。到了省里面，可能群众对于领导干部的情况就比较陌生，中央就更不知道了。所以，县级领导要在群 众中建立起威望就要靠政绩和自己的品德。如果做不到这些，那他在百姓心目中的威信肯定不高，发生大事儿的时候，要想说话管用就比较难了，做什么事儿大家也 不信服。

这样的干群关系怎么改善呢？我认为，就是要成为老百姓的自己人。中国是个乡土社会，差序格局，最亲的血亲是直系亲属，然后是旁系的、姻亲，越往外越疏 远一些，中国人心里有个自己人和外人的区分，关系不同处事的方式也就不一样。在一个熟人社会里，要想获得认同，就要想办法把自己从陌生人变成老百姓的自己 人。

现在有些干部作威作福，欺压百姓，那哪儿是自己人，陌生人可能都不那样，老百姓心里他们就是“坏人”。真正想要改变这种状况，想要密切干群关系，就要成为老百姓的自己人。

具体而言，不能单纯追求政绩，要先成为一个在道德上能够得到老百姓认同的人。从机制上来说，领导干部德性的建立，我觉得一个是要给老百姓监督权，一个是给媒体监督权，光靠纪委是不够的。

现在都讲善治，什么是善治？一个就是有好的政府，一个是有好的政策。好的政府要开明、开放、公开，好的政策就是要有老百姓认同的政策，要允许老百姓监督，允许他们提批评意见，允许媒体监督。

政府在应对群体性事件中存在的问题

为了加强基层治理，解决影响社会和谐稳定的源头性问题、基础性问题，近两年，各地政府在“维稳”方面进行了大量投入，但社会管理的“敌对思维”仍有市 场。很多地方政府认为社会管理就是管老百姓，他们将下岗失业人员、失地农民、被拆迁户、还有企业退休人员等等，视为“不稳定因素”，或者是“麻烦制造 者”，人为制造许多假想敌，理由是这些人现在逐渐成为了信访和群体性事件的行动主体。

“维稳”概念被泛化。一些基层干部在“上面层层加码，下面矛盾重重”的双重压力下，将“维稳”放大成一个“具体指涉不清，经验内含不详，抽象定义过宽”的概念。“维稳”往往成了掩盖社会矛盾的说辞，或成为推卸社会责任、拒绝司法监督和媒体监督的借口和挡箭牌。

在处理群体性事件的方法上也有些欠妥当的地方。有一些地方政府一味退让，不管合理不合理，合法不合法，都一概允诺处理，另有一些政府，则一味压制，不 管合理不合理，一概拒绝。表面看似风平浪静，实际上积累了更大的冲突和矛盾，甚至可能诱发更激进、更激烈的集体行为发生。

政府公信力亟待加强

我对基层政府处置群体性事件的建议包括：一改变社会管理是管群众的错误理念，二加强政府公信力建设，三厉行规制。

社会管理最根本的是要解决社会矛盾，解决老百姓的问题，把经济搞得更好，让社会更加稳定。关注底层，因为底层社会成员对社会的绝望往往是引发社会动荡 的主要原因。对于年轻人，要提供更多的社会流动的平等机会，鼓励而不是限制他们的灵活就业。穷人对民生很敏感，弱者对公平很敏感，知识分子对民主很敏感。 政府要善政善治，就要把这些问题都处理好。

近些年来各地发生的群体性事件，处理不当的往往影响政府的公信力，不过从调研中，我们也明显感觉到，很多基层政府在面对群体性事件时，缺乏可供应急使 用的信用资源，他们面对表达诉求而聚集起来的群众，显露出无能、无威望、不能服众的窘态，在群情激奋、众声喧哗的群众面前，惊慌失措、进退失据、形象狼 狈，这说明政府信用存在很大缺陷，公信力低。

厉行规制，就是说对于老百姓的诉求渠道，法律允许的一定要予以保护并帮助其实现，法律禁止的要坚决制止、反对，对于处于两者之间的形式，不发生暴力的 要宽容对待。也就是说，司法诉讼、上访、联名上书、求助新闻媒体，向当事人讨要说法，向上级部门讨要说法等，这些本来都是国家法律明文规定的处理矛盾的方 式，法律上应该保障弱势群体用这些手段维护自己的权益；对于暴力行为则严格制止；介乎两者之间的，比如“散步”等，政府要采取宽容或者默许的态度。现在的 问题是，一些法定允许的表达诉求形式，比如上访遭到一些基层政府的阻止、禁止，甚至于压制；而一些绝对禁止的暴力行为却没有被控制住，屡屡发生。

(作者为中国社会科学院研究员；人民论坛记者杜美丽采访整理)