【摘要】作为一部改善和保障民生的重要法律，《物权法》做了若干保障民生的制度创新。落实《物权法》，应制定配套的法律法规如《征收征用法》、《住宅法》等，明确和细化《物权法》的有关原则性规定。
【关键词】《物权法》；保障民生；制度创新；配套法律法规
一、《物权法》是一部保障民生的重要法律
近几年来，适应构建和谐社会的需要，一系列关注和保障民生的立法相继出台。关注民生、保障民生是我国新时期立法发展的重要趋势。其中一个重要的体现就是《物权法》的颁布。我国《物权法》历经13年起草，8次审议，该法的正式颁行可以说来之不易。《物权法》是一部关系国计民生，维护经济制度，保障人民基本权益的民事基本法，也是关注民生、改善和保障民生的重要法律。
对于什么叫民生，不同的学科可能存在不同的解释。从法学研究的角度来看，最大的民生就是广大百姓的权利问题，特别是百姓的财产权问题。财产权关系到百姓的基本生产生活条件和基本衣食住行，关系到我们通过自己辛勤劳动所创造的成果能否得到确认和保障，关系到我们的基本权利能否得到保障的问题。如果百姓基本的财产权利不能得到保障，根本谈不上对民生的关注。比如有媒体报道个别地方出现野蛮拆迁，导致一些被拆迁人无房可住，甚至流离失所。保障民生，要从保障百姓的基本财产权利出发。
在此，首先需要明确什么是物权及物权法。许多人误以为物权即财产权和所有权。其实不然，财产权、物权和所有权在概念关系上是种属关系。财产权包括一切有形和无形的财产。物权主要是指有形的财产（包括动产和不动产），同知识产权、有价证券一样是财产权的一种类型，是权利人依法享有的对特定物的直接支配和排他的权利。物权包括所有权、用益物权和担保物权，这三种物权又可以根据不同的标准进一步区分，例如，用益物权包括又建设用地使用权、宅基地使用权、地役权等等。《物权法》在调整平等主体之间因物的归属和利用产生的财产关系过程中，不仅注重对国家、集体和私人的各类物权的保护，而且特别注重对百姓财产权的保护。党的十七大文件提出要创造条件，增加人民群众的财产性收入。我个人理解“创造条件”这四个字首先是指通过制度的安排来充分保障公民的财产性收入得到增加，其中就包括通过《物权法》这样的法律来保障百姓的权利。
为了实现保障民生的目的，《物权法》首先确立了平等保护原则，可以说这是对民生最有力的保障。《物权法》第4条第一次以基本法的形式确立了平等保护原则。该原则是具有中国特色的民事法律基本原则，是物权法的首要原则，也是《物权法》中国特色的鲜明体现。因为西方国家以财产私有制为主体，其《物权法》以维护私有财产为主要目的，所以没有必要对所有权按照主体的差异进行类型化，并在此基础上提出平等保护的问题。我国实行以公有制为主体、多种所有制共同发展的基本经济制度，在法律中尤其是物权法中确立平等保护原则，对维护社会主义基本经济制度具有重要意义。我国《物权法》突出了平等保护原则。例如，其他法律第一章都是一般规定，而《物权法》第一章规定的是基本原则，其重要原因就是要确立平等保护原则。这是我们国家的法律第一次在立法上明确的宣告，不管是公共财产还是私人财产，在受到侵害的时候都要平等保护。
即使是百姓的财产，也要和国有财产一样同等对待。平等保护还要求对每一个公民的财产都要平等保护，不管是穷人的还是富人的，法律都要一视同仁。在《物权法》制定过程中，曾有个别学者强烈的批评《物权法》，说“富人的宝马、别墅怎么能和穷人的打狗棍放在一起保护呢？”这种说法是完全不正确的。法律面前人人平等，在财产保护方面具体的体现就是平等保护原则。我们说平等保护每一个公民的财产，特别是强化对百姓财产的保护，实际上就是保护百姓的基本生活条件和基本人权。公民的财产权和公民的生命权、健康权一样，是公民的三大基本人权之一。保护财产权，也是在我们这个社会建立恒产、恒心机制，鼓励人们创造财富，促进社会财富充分增长。这也是搞市场经济的基础和前提条件。
二、《物权法》有关保障民生的制度创新
《物权法》制定了若干关系民生利益的重要制度，主要包括：
（一）《物权法》确立了预告登记制度
《物权法》不再以不动产权权证作为取得物权的依据，代之以登记制度。首先，通过登记确认产权。据《物权法》第16条规定，不动产登记簿是确认物权归属和内容的依据。诸如房产、地产等权益的归属以登记簿为准。第17条规定，不动产权属证书与登记簿不一致时，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。其次，以登记确立时间先后顺序作为不动产权归属的重要依据，登记在先者优先保护。其三，根据《物权法》第15条的规定，将登记效力与合同效力分开对待。没有办理登记不能够取得物权，但当事人之间订立的有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同仍然有效。
上述三点与预告登记制度密切相关。如购买期房时业主应要求开发商到登记机构办理预告登记。按照《物权法》第20条的规定，办理预告登记后业主即取得相当于“物权效力”的权益。如果开发商在房屋建成后将其用于银行抵押，银行有法律上的义务查阅该房产是否作过预告登记，如果银行没有在设立抵押时查阅登记，由此形成的风险应当由银行一方承担。业主藉此获得的权益优先保护，在房屋建成之后，如果开发商对该房产进行其他方式的处分，未获得预告登记权利人同意，处分不能够发生物权效力，但相关合同是有效的，当事人可以根据合同要求开发商承担相应的责任。
过去的《城市房地产管理法》只是要求开发商办理预售登记备案，这是备案而非登记。备案只是国家对商品房预售的行政管理措施，购房者因此取得物权性质的期待权，不属于物权公示方法，既不对外公开，当事人也无法且无法律上的义务查阅。预告登记可以有效的保护商品房预售中买受人的利益，防止“一房数卖”等欺诈行为的发生。
（二）《物权法》完善了我国的征收制度
1.《物权法》第42条建立了完善的征收补偿规则。主要表现在：第一，在法律上严格区分了“征收”和“征用”两个概念，并分别在《物权法》第42条、第44条加以规定。过去“征收”和“征用”这两个概念在法律上经常混淆使用，一般而言，提到农村土地征收往往用“征用”，两者的区别在于“征收”转移所有权“，征用”属于临时使用不发生所有权的转移。第二，区分了农村土地征收和城市房屋拆迁，并分别规定了不同的补偿要求和补偿原则。第三，明确了征收的目的。公共利益是征收的目的及其合法性的基础，应在政府的指导下进行。我个人理解，按照《物权法》第42条的规定，基于公共利益的需要拆迁，应当是政府的公权利行为，凡基于公共利益的征收或拆迁行为只能由政府主导。第四，规定了严格的征收法律程序。这些程序必须由法律予以明确规定，而不能由行政规章、地方法规来规定，当然如果经法律授权，也可以经由国务院制定行政法规予以规范。
2.有关农村土地征收制度的创新。《物权法》有关农村土地征收的创新主要有：一是强调足额补偿，足额发放，不允许截留，不允许少数人擅自决定侵害村民利益。为保证征地款公平合理的分配，《物权法》第59条规定农民集体所有的不动产和动产属于本集体成员集体所有，补偿款的分配方案必须依法征地补偿时，定程序经本集体成员共同制定。二是《物权法》第63条有特别的规定，如果集体经济组织、村委会或其负责人的决定侵害了集体经济组织成员或村民的合法利益，被侵害人有权向法院起诉，请求撤销。这是《物权法》第一次作出的新规定，目前已有相关案例出现并适用该法律规则。三是《物权法》将土地承包经营权人也确认为法定被征收人。不仅要对集体土地进行补偿，而且要对土地承包经营权人同时补偿，这是一个重大的制度改变和创新。承包经营权作为一种物权，征收土地不仅仅使集体土地所有权移转给了国家，而且导致土地之上的承包经营权也随之消灭了，因此对承包经营权人也要补偿。《物权法》第121条、132条等条款专门对这一问题作出了规定。至于具体补偿办法还需要制定配套的法律法规来落实。四是《物权法》第42条明确规定，在征收土地进行补偿的时候除依法支付各项费用外，必须要安排被征地农民的社会保障费用。过去征地采用一次性补偿的方法，被征地农民没有社会保障，严重的甚至影响了社会安定。《物权法》的规定对于保障8亿农民的利益十分重要。
3.关于城市房屋拆迁。《物权法》有关房屋拆迁的条款确立了一个标准，这就是应当保障被拆迁人的居住条件。法律虽然不保障被拆迁人在拆迁过程中得利，但是要保障被拆迁人在拆迁过程中利益不受损害，现在有些城市房价涨得很厉害，若对被拆迁人进行货币补偿，被拆迁人以所得到的补偿款买到的房子不能小于原居住面积。《物权法》的规定包含着关注民生、改善民生的思想。政府拆迁是为了公共利益，而公共利益最根本的是为人民服务。
《物权法》对公共利益并没有作出明确界定，而是作为弹性条款由法官根据个案实际情况，考虑当事人、国家、社会的发展需要，平衡各方面当事人的利益，对公共利益进行认定。公共利益是一个发展的概念，不同时期有着不同的理解。目前，《物权法》对其作弹性规定是有必要的，但是也需要有配套的法律法规出台，从而能在发生有关公共利益的争议时，从法律上明确要依据怎样的机制和途径来解决。
（三）《物权法》明确了业主的权益
1.《物权法》规定了业主的建筑物区分所有权问题。《物权法》第6章专章规定了业主的建筑物区分所有权。所谓业主建筑物区分所有权，是指业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权。对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利。“区分所有”指的是在建筑物内，按照横向、纵向所区分出的一套套的具有独立产权的空间。当消费者购买商品房后，就对此房屋具有了专有物权的所有权。根据专有物权的所有权，业主对与房屋相关的电梯、走廊以及小区绿地等共有财产享有共有权。业主在获得了专有物权所有权的同时，不仅获得了共有空间的共有权，也同时获得了共同管理权，这三种权利结合在一起就共同构成了区分所有权。这一权利结构在法律上是非常复杂的，与传统的独门独院的产权有很大差别。《物权法》关于建筑物区分所有权的规定具有如下特点：
第一，《物权法》规定了业主对绿地、道路等共有财产的共有权。《物权法》第73条明确规定，建筑区划内的道路、绿地及其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有。因此，开发商在卖房子的时候，无权出售共有空间，也无权在房屋销售合同中保留对绿地、道路等公共空间的所有权，甚而将共有空间改作他用从而牟利。在《物权法》实施之前，不少开发商在业主入住后向规划部门申请改变小区规划，将小区绿地改建成停车场，或者干脆改建成新楼盘，这种行为损害了业主利益，业主可以申请撤销该行为。《物权法》实施后，小区公共空间要改变规划，只能由业主申请改变。“其他公共场所、公用设施”，指的是除绿地外，能够为业主共同使用的和利用的其他公共场所。这里的“公用设施”指的是属于业主专有部分的配套设施，比如铺设到小区内的管道、管线、变电箱、亭园等等，也应归业主所有，但是需要强调指出的是，有关“其他设施”的维护、维修，仍需相关公司根据合同承担相应的服务及维修维护的义务。《物权法》第74条提出了“其他场地”的说法，这指的是小区中存在的空地。属于小区规划一部分的空地也是全小区业主的共有财产，如果空地要改作他用，所产生的收益也应属于内业主共有。
第二，《物权法》规定车位车库应当通过约定来确定归属，同时要求车库车位必须首先满足业主的需要。《物权法》第74条明确提出了“车库”、“车位”应按开发商与业主双方购房合同所规定的明确产权归属。归属方式根据合同可分为开发商所有、小区业主共有及属于某业主专有等几类。我国城市存在着严重的停车难的问题，如果硬性规定小区内的停车位、车库属共有空间，归业主所有，必将导致开发商在小区规划时尽量削减此类设施面积，最终损害消费者的利益。因此，要找到提高开发商修建车位、车库的积极性和保护业主利益的双赢点。基于这种考虑，《物权法》规定小区内的车库、车位应首先满足本小区业主的需要，也就是说，车位、车库修建起来后，首先要出售或者租给本小区的业主，开发商对外出售的车位、车库必须是满足本小区业主满足后额外的。
第三，《物权法》第一次规定了业主对物业享有共同管理权，首次在法律上理顺了业主和物业服务企业的关系，使业主真正成为物业的主人。《物权法》中业主对物业共同管理权的具体内容为：第一，聘任权。即业主有聘任物业服务企业或其他管理人的权利。当小区前期业主入住率不高的时候，物业由开发商聘请，但当业主入住率达到一定程度后，则应由业主大会按法律程序投票，选出聘用的物业服务企业。第二，解聘权。业主若对所聘物业服务企业不满意，有权利按照合同规定解除对该物业服务企业的聘用，但解聘过程需遵照法律程序，召开业主大会投票决定，投票结果要达到专有部分所占建筑物面积过半且业主人数过半方有法律效力。第三，自行管理权。业主有权决定对物业自行管理。第四，聘请管理人的权利。根据第81条和第82条的规定，通过业主大会业主有权决定是否将物业委托给某一物业服务公司，或是交给物业服务企业以外的其他企业或自然人管理。第五，监督权。业主享有监督权。业主所聘用的物业服务企业或自然人有义务定期向业主汇报有关财务情况和管理情况等，受业主监督，对业主负责。
第四，《物权法》强调了“业主自治”。业主可以制订管理规约的方式对共有财产、共同生活的问题通过业主大会和业主委员会依法进行管理。依第83条，业主应遵守法律、法规以及管理规约。诸如住宅改为商用、物业费收纳等问题应在管理规约中明确规定，违反规约的行为首先应由业主大会或业主委员会解决，在业主自治机构管理无效的情况下，可以向法院提起诉讼，由法院依照规约做相应处理。
（四）《物权法》确立了住宅建设用地使用权自动续期规则
在我国，房屋所有权无期限和占用土地有期限的冲突和矛盾在法律上一直没有很好的解决。按照《土地管理法》的规定，所有的土地使用权到期后，权利人应该向政府申请办理续期延长的手续，如果政府不批的话，就要收回。这个规则对商业用地来说是合理的，但如果运用到每一个百姓购买的房屋所有权上，那就会存在很大的问题。因为对绝大多数公民来说，其购买的房屋就是终身的积蓄。保护公民的房屋的所有权，可以说也是保障每个公民最重要的财产，尤其是房屋所有权关系到每一个公民基本的生活条件，因为它是我们居住权的基本保障。为此《物权法》对《土地管理法》做了重大的修改，第149条规定：如果住宅用地使用权到期之后，不需要经过政府审批就可以自动延长，就可以自动续期。这实际上是遵循“地随房走”的原则。以此特别保护老百姓的财产权利，保护老百姓的住房的权利。
三、制定配套法律法规，落实物权法的规定
（一）建议尽快制定《征收征用法》
要落实《物权法》第42条和第44条有关征收征用制度的规定，还必须尽快制定《征收征用法》。所谓征收征用法，就是指调整有关政府征收征用权的行使以及因此而产生征收征用补偿关系的法律规范。其在内容上主要是程序性的法律规则，从程序上保障征收征用权的正当行使，防止政府公权力的滥用。因此，没有必要再重复《物权法》关于征收征用条件的规定，而应当通过制定合理的权力行使程序，以保证征收征用权的行使符合“公共利益”这一根本需要。这也是行政程序原则的重要体现。
《物权法》有关补偿标准的规定仍然比较原则化，《征收征用法》需要做以下完善和明确：
首先，进一步明确土地承包经营权征收征用后的补偿规则。仅就征收来说，土地承包经营权人也享有补偿请求权。在征收集体土地时，对承包经营权人进行补偿究竟应该如何补偿，其与集体经济组织之间的补偿比例究竟如何，必须要立法做出细化的规定。同样，征用也可能导致土地承包经营者既有财产的损失，相应的补偿问题也需要规定。
其次，进一步落实被征地农民的社会保障费用的相关规则。“生活补偿”是现代西方国家采用的一种新的补偿理论。根据《物权法》第42条规定，在征收农民土地之后，要对其社会保障费用加以足额安排。这个规则实际上是提出了“生活补偿”的标准。但是这些规则也需要进一步具体化，例如社会保障费用如何支付、具体怎么支付等，需要立法明确规定。鉴于我国各地经济社会发展不平衡，各地社会保障制度健全程度、收入差别也比较大，因此对于社会保障费用发放的具体标准，不宜在法律上“一刀切”。各地如何确定社会保障费用的标准，怎么样在支付社会保障费用过程中，明确和落实社会保障资金的渠道，有关的审计部门和主管机关如何对于社会保障费用的支付予以监督，都有待于进一步完善。
再次，进一步制定城市房屋拆迁的补偿标准。城市房屋所占用的土地属于国家所有，城市房屋被征收后，不存在着征收土地并移转土地所有权的问题。城市房屋拆迁实际上主要限于房屋征收，对于房屋的征收一般不考虑地价如何补偿的问题，其关键在于如何解决好居民的居住问题。《物权法》第42条第3款有关规定只是确定了对房屋拆迁进行补偿的基本原则，即应当保障被征收人的居住条件。但这一规定仍然相当抽象，我国现行《城市房屋拆迁管理条例》对此也没有具体规定。实践中之所以发生大量纠纷，大都因为补偿标准不够明确，征收后的补偿不到位。这些都要求在《城市房屋拆迁管理条例》修订过程中对补偿的标准进行明确和细化。
《征收征用法》应当规定被征收征用人和利害关系人的权利救济程序。如果不符合法定的征收、征用条件和程序，被征收征用人有权通过行政诉讼程序请求撤销征收征用行为，对已实施的行为，应当及时予以补救。此外，如果征收征用的补偿违反法定评估程序和标准，被征收征用人和利害关系人可以通过民事诉讼程序而获得救济，请求给予及时合理的补偿。
《征收征用法》还应当进一步明确征收过程中被征房屋所有权的移转时间。《物权法》第28条规定，“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。”据此，一旦有关人民政府做出征收决定，下达征收令，该决定生效之后，就发生物权移转效果。但对于征收令从何时开始生效，则有不同的看法。一种观点认为，只要政府做出了征收的决定，征收令就发生效力。另一种观点认为，仅仅只是政府做出了决定，还不能导致征收令的生效。还有一种观点认为，政府做出征收决定之后，必须予以公告，自公告之日起该决定即发生效力。第28条所说的生效具有其特定的含义：必须在征收补偿完成之后、被征收人对征收决定未提起行政复议或诉讼，或者提起了诉讼或行政复议后原征收决定被维持的，才能认为征收令发生了效力。如果政府征收令一经做出即生效，则不利于保护被征收人的利益。被征收人可能对于征收本身是否基于公共利益提出异议，也可能对于征收补偿是否合法合理、是否到位提出异议。在这些争议没有解决之前，就移转被征收人的财产，不利于保护被征收人的利益。根据体系解释的规则，结合《物权法》第42条的规定，征收必须满足基于公共利益需要、符合法定权限和法定程序、依法做出补偿这三个要件才能产生效力，否则，征收令不发生法律效力，被征房屋所有权并不转移。
（二）建议及时修订《城市房屋拆迁管理条例》《物权法》实施之后，我国需要尽快完善城市房屋的拆迁程序。经全国人大常委会专门修订的《城市房地产管理法》第6条规定：“为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。”国务院也专门就城市房屋拆迁问题制定了行政法规，即《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称“《拆迁条例》”）。鉴于当前该条例的特殊作用和一些实际情况，我国应当对其及时予以修订。一方面，由于《征收征用法》内容复杂，涉及问题很多，客观上一时难以出台。在这之前，我国仍然要保证有相关法规对房屋拆迁问题予以规范和调整。另一方面，需要指出的是，《拆迁条例》早在2001年就已经制定，距今长达8年之久，从理念和具体制度上已比较陈旧，实践中也暴露出很多问题，难以适用新形势发展的需要。在《物权法》制定之后，该条例的许多内容显得不相协调。例如，《拆迁条例》并没有规定拆迁的目的必须基于公共利益的需要，这就与《物权法》关于不动产征收的目的是相违背的。因此，及时修改该条例确有必要。我们建议对《拆迁条例》在如下方面作重大修改：
1.明确拆迁行为的征收性质。根据《物权法》第42条的规定：“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”拆迁属于房屋所有权征收的一个环节。严格的讲“，拆迁”一词如果要使用规范的法律用语，应当使用“房屋征收”更为准确。但是这一概念已经长期使用并约定俗成，可以继续沿用，但必须明确《拆迁条例》中拆迁的概念应当与《物权法》保持一致。在原《拆迁条例》中，拆迁所应具有的征收属性并不明确，甚至在该条例中并没有涉及公共利益的规定，这显然是不符合《物权法》的规定的。拆迁应当按照征收的程序进行，其后果应当按照征收来进行补偿，在此基础上才能完善拆迁的程序。
2.明确拆迁的政府主导性。我国现行的《拆迁条例》中拆迁是开发商主导性模式。这种模式虽然可以保证拆迁的效率但存在弊病，且与《物权法》的精神不符。《物权法》第22条和第42条没有明确征收征用的主体是政府，但是仔细领略其精神就可以看出，这两条规定基于公共利益而实施征收征用的主体实际上就是政府，而《物权法》规定征收征用条件的目的就是要限制征收征用行为。我们建议《拆迁条例》应当根据《物权法》的精神进行修改，明确拆迁由政府主导，其具有重要的意义：第一，政府主导型拆迁体现了征收的法律属性。我国《物权法》中的征收性质上属于行政行为，这就决定了具体实施应当由政府来主导以保障程序的公平、公正、公开。而如果由开发商主导，很难严格按照程序进行拆迁。第二，政府主导型拆迁，有利于减少甚至避免拆迁中的纠纷和矛盾。开发商基于利益驱动，往往不顾及拆迁人的利益保障。由政府来主导，基于政府的公信力、权威性和合法程序，可以减少拆迁中的纠纷和矛盾。第三，政府主导型拆迁有利于保持政府权力义务的一致性。既然政府从房屋征收中取得大量的财政收入，就必须承担责任，更何况政府的征收权是一种公共权力，其本质上是为了实现社会公共利益，增进人民的福祉。政府主导拆迁行为，也能够关注被拆迁人的利益，通过征收最大限度地服务民生、改善民生、保障民生。这也符合本届政府所提出的“有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿”的要求。
3.明确补偿和安置规则。现行《拆迁条例》关于补偿、安置问题的规定不够明确和具体，执行过程中被拆迁人的权利得不到有效的保障。按照《物权法》第42条的规定：在拆迁的时候必须要安排好被拆迁人的居住问题，不能因为拆迁，使被拆迁人无房可住，甚至流离失所。补偿不能使被征收人的居住条件比以前降低。必须保障被征收人最基本的居住条件。政府基于公共利益的征收，最终还是为了保障和改善人民群众的生活，这也是政府关注民生的具体体现。即使被征收人原来居住的是危房，在补偿的时候也尽可能使其居住条件得到改善。这也是《物权法》所体现的保障民生原则的基本要求。为了落实《物权法》规定拆迁补偿制度，有必要尽快的修改拆迁条例，将拆迁补偿的规则加以细化。
（三）建议制定《住宅法》
《住宅法》是调整居民和村民对住宅用地及房屋的权属关系即利用等问题的法律。住宅是人民安家立命之本，是百姓居住权的基本保障，也是一生积累的最重要的财产。因此，通过专门立法保护人们的这一重要财产对于维护广大人民群众的利益，维持稳定的社会秩序具有重要意义。《住宅法》的制定对《物权法》的配套实施也有重要意义。比如，《物权法》第149条确立的规则，现在很多人担心建设用地使用权到期之后，尽管可以自动延长，如果政府要收费，甚至收很高的费用怎么办？应将这个规则通过配套的法律法规予以细化。要通过《住宅法》把《物权法》的很多规则具体化，从而充分、全面的保护百姓的住宅所有权。
【出处】《广播电视大学学报》（哲学社会科学版）2008年第2期
