目前，全国共22个省市实行了财政体制上的“省直管县”，包括河北、山西等18个省以及北京、上海、天津、重庆四个直辖市。

区划和政府职权的立法有关

直管贫困县

法治周末记者 莫静清 发自山西太原、静乐

作为国家级贫困县，静乐县头顶上站着两个财政“婆婆”：山西省财政厅和忻州市财政局。

与其他省份多以浙江模式为范本的“强县扩权”方式迥异，始于2007年的山西首批“省直管县”财政体制改革试点全部选择贫困县，包括静乐县在内，共计35个县，已实行逾4年。

从终极目标上看，山西的试点与其他省份“省直管县”财政体制改革并无二致：减少行政层级及行政成本、提高行政效率。

但山西试点直管贫困县的初衷相对简单纯粹：在转移支付和专项补助环节减少行政层级，加强转移支付的准确度和力度，缓解贫困县级财政困难。

具体言之，新体制下试点贫困县收到的转移支付和专项补助，在理论上与执行中会实现总量一致，保量保速。

“以前工资拖欠三四个月是常有的事，‘省直管县’后，工资可以按时发放。”静乐县财政局工作人员告诉《法治周末》记者。

山西试点贫困县的经济管理权限，也并未如其他省份强县试点一般，得以扩大。“县财政大部分工作仍对接市级，县经济管理权限并未有变化，实际上，以贫困县的经济状况，也没有扩大权限的需要。”静乐县财政局局长李永成对《法治周末》记者表示。

“目前‘省直管县’财政体制改革并不彻底。”山西省财政厅预算处副处长樊保明对《法治周末》记者坦言，“市仍参与省直管县的收入分享，市级对省直管县仍握有部分财权。”

山西省财政厅认为，正是由于市级参与收入分享，因此市对省直管县的财政支持责任不变。

据《法治周末》记者了解，山西市级对被要求的“财政支持责任”反应不算积极。

山西县级则普遍期待下步更为彻底的省直管县财政体制改革。“现在两个婆婆，一个给利益，一个给麻烦。”山西某贫困试点县官员对《法治周末》记者称。

行政体制改革的滞后，被山西省财政厅及试点贫困县认为是财政体制彻底改革的最大阻力。

试点贫困县

山西省首批“省直管县”改革主要内容为，在收支划分、体制基数、税收返还、财政结算、资金调度、转移支付、转向补助等方面由省直接管理到县;财政预决算、各项财政统计、财政工作安排，仍然按照行政管辖范围，由有关市汇总和布置。

具体实施办法，根据山西省财政厅先后下发的2010年《关于进一步完善省直管县财政体制改革试点的通知》与2007年《关于对35个国家重点扶贫开发县实行省直管县财政体制改革的暂行办法》，山西省全省的预算编制、体制核定、包括转移支付在内的预算下达、资金调度将直接由省直管到县，财政决算由省直接批复至县。

上述以外的其他财政管理工作，仍由市财政汇总执行，如财政预算执行月报、预算执行分析、各项财政统计、信息化建设、债务管理、财政工作安排和考核等。

“省财政厅主要负责对省管县转移支付、专项补助、税收返还等资金的直接划拨，大部分财政管理工作还是由其所属市财政厅负责。”樊保明副处长表示。

有关省直管县申请省级项目补助，根据山西省财政厅2010年《关于扩大省直管县财政管理方式改革试点范围后有关下达项目计划及办理转向补助事项的通知》，原则上仍执行先向市级申报，市级统一审核平衡后报省的程序。特殊情况下，省直管县亦可直接向省直有关部门直接报送项目申请。

静乐县人民政府于2005年11月向山西省财政厅递交了“请求把静乐县列为首批‘省直管县’改革试点”的申请。

关于当时申请试点的想法，静乐县有关部门人员对《法治周末》记者称：“静乐县是贫困代表县，想在政策上沾点光。根据经验，首先，上面会给予试点县资金支持;其次，试验经费也会下发一些;再次，省级对于试点县会比较重视，利于政府人脉往来。”

李永成当时听到的消息是，省将会从贫困县中选择部分作为省直管县的试点。

静乐县最终递交了一份“晓之以理、动之以情”的申请报告。申请理由共7条。其中提到：静乐经济总量在忻州属中等偏低水平，但有巨大发展潜力，财政收入增幅进度列全市第一。不过由于基础太差，收入总量已然很小，绝对数依然很低。

“静乐身处贫困面相对较大的忻州，财政的发展空间仍受到一定制约，依然需要继续得到省、市财政的大力支持。”

报告特别提到，“静乐人民为省城人民的安宁付出了巨大牺牲。当年为建汾河水库，静乐人民献出了大片良田……今天，为保证水库不受污染，政府一举消灭了全县境内所有污染企业，使静乐经济受到了严重影响”。

2006年山西省人民政府下发《关于调整规范省市县财政体制和在35个国家重点扶贫开发县实行“省直管县”财政改革试点的通知》，山西省内35个国家贫困县全部纳入改革试点，于2007年1月起实行。

“从现在各省试点情况来看，基本以经济发展的状况即经济富裕，作为决定实行省直管县的标准。”中央民族大学法治政府与地方制度研究中心主任熊文钊教授对《法治周末》记者介绍说。熊个人认为，这一标准会加剧各县区发展的不平衡。

“各省情况不同，‘省直管县’的试点改革也不同。比如河北省的试点，对于富县穷县均有选择。”山西省财政厅有关人士表示，“山西省全部选择贫困县，是考虑到这些县一直以来财政困难，省里有意通过‘省直管县’财政体制改革对其有所倾斜。”

审视山西省“省直管县”改革，并不能将其与全省财政体制及其财政收支范围分割。事实上，“省直管县”首批试点即属2007年山西省调整财政体制的组成部分。

而山西2007年财政体制调整的主要目标就是，财力下移，充实和增强县级财政能力

调整省市县财政体制

山西省2007年财政体制调整在2002年财政体制调整的基础上展开，最早溯源至1994年分税制财政改革。

据樊保明介绍，2007年再度调整的背景是，自2002年起运行已5年的财政体制已显现出问题，突出表现在，财权、事权不统一(县级收入分享比例较低，基层政府财力与事权不相匹配)、市对县财政体制不规范，上级集中较多、县级收入留成过小等。

这导致县乡财政日益紧张，形成财政困局，并影响了县乡政府培植财源、组织收入的积极性。

根据2007年改革内容，首先明晰省、市、县三级政府的事权范围和支出责任。其次，按照属地原则，各项税收收入一律按规划归县级税务部门征收管理。

同时，减少了省市县共享收入范围，统一规范税收共享收入范围和分享比例。省市县共享收入范围由原来的6个税种减少为5个，将城镇土地使用税全部下放为市县收入。

对省市县分享县级税收比例的调整方向为，降低省级、规范市级、提高县级。

2007年的省级分享比例由2002年以来的35%降低为30%。“从2002年以来分享比例上看，省级确实拿走较大部分，留给县里的钱太少，来自县级反映的相关意见也比较大。”樊保明认为，“但山西省发展主要依靠自然资源，各地方贫富差距较大，确有提高省级转移能力、集中支付的必要。”

根据2002年制定的分享比例，市县分享65%，其中特别提到市与县分享比例由市级确定。

“在执行中，市级往往分享30%至35%不等，留给县里的往往只有30%左右。”樊保明介绍说。

省财政厅有关人士表示，2002年的税收分享模式在过去发挥了城乡合治、以市带县的功能，但随着县域经济的发展，其对县域经济发展的制约作用也日益显现。

2007年财政体制调整后变为，市级分享比例由15%至35%不等统一为不得高于15%，县级留成比例不得低于55%。

毋庸置疑，分享比例的重新划定以及同时试点的“省直管县”，可以尽可能减少“财政漏斗”(由于一些地级市本身城区的经济体量较小，靠自身财力不足以每年拿出数亿元资金维持地级市运转，只能靠行政手段对下“抽血”、对上截留，下级县市敢怒不敢言)。

2007年财政体制调整同时认定，按照“保存量、增调量”的原则，省直管县改革中保证了市级既得利益，同时市财政继续参与省直管县的收入分享，且会随着县级收入的增长而增长，因此，市对省直管县的财政支持责任不变。

山西省人民政府于2006年12月下发的通知中，对市级财政具体支持责任规定为，改革后，市对35个县的专项补助、一般性转移支付、财力补助不低于2006年的实际补助水平，并应随着县级上划市级收入的增长而逐步增加。

《法治周末》记者注意到，在2007年2月省财政厅随后下发的暂行办法中，有关市对省直管县财政支持责任中，并未再有“一般性转移支付”一项，基期亦有微调。“市对县财力性补助和专项补助在2005年、2006年的基础上逐步增加。”

“忻州市里给静乐县的钱里并未有一般性转移支付的项目，这是因为忻州市本身就是一个贫困市，所辖14个县里有11个都是贫困县。”李永成解释称。

“确有市级财政和市领导认为，试点县的财政是省级直管，其能否健康运转应由省财政负责。”财政厅有关人士表示。

另一方面，由于2007年调整规范省市县财政体制后，市级收入分享比例降低，可用财力有所减少，一些市级财政亦据此弱化对试点县的资金扶持力度。

据悉，2007年绝大多数市对所辖试点县除专项补助资金、项目配套资金落实较好以外，财力补助普遍与改革前一年持平，并未有增加。

“市既然参与了县级税收分享，就应该同样对直管县负有配套供给等责任。”樊保明表示，“在财政体制调整革前，市变一直对县负有财政支持责任，这并不是省直管县后新加的责任。”

据当地媒体报道，2008年4月，省财政厅预算处与省委政研室对完善“省直管县”财政体制改革进行了专项调研。

省调研认为，一方面是现有行政管理体制下，省直管县财政管理体制存在不平衡，试点县所属市对改革存在消极抵触情绪。

另一方面，试点县本身对改革存在的不正确认识、普遍较弱的财力与其所承担的支出责任不相符等，成为改革推进的阻碍。

省财政厅人士表示，在推进省直管县试点过程中，由于省改革精神的宣传不够充分，一些干部群众对此的理解也不够准确全面，望文生义导致对改革的利益期望过高，认为实行财政省直管县就意味着“建设省里出钱、经费省里供足、工资省里统发”，省财政为县财政“一包到底”。

省财政厅有关人士据上认为，以上因素均导致县级财政压力加大。“试点县的不少农村要求提供项目资金，县直单位和部门要求增加办公经费，一些干部职工要求提高地方津补贴水平。

难放的市县财权

据《法治周末》记者了解，山西某省直管县试点贫困县2010年包括税收收入、非税收收入、上级补助收入共计收入近7亿元。其中本县税收留成8000余万元;省级拨付4亿元左右，分为一般性转移支付、专项转移支付、项目、配给四大项;市级拨付4000余万元，分为专项转移支付与配给。其中，配给资金由市级直接划拨供给，计400万余元。

而根据该县2010年12月各征收单位完成情况表上的数据，《法治周末》记者看到，该县2010年财政总税收两亿多元，上交给市级的税收入为1000余万元。

同时据上可知，该省直管贫困县上级补助收入分别来自省与市的比例大致为9：1。

山西省试点贫困县大都期望下一步更为彻底的省直管县财政体制改革。“多一个环节，就多许多麻烦，要走许多弯路。”上述贫困县财政局官员对《法治周末》记者说。

据悉，孝义县作为全国百强县，亦在向山西省财政厅积极申请成为省直管县。

“即使市级给贫困县的钱，要多于从贫困县税收分享的数目，市级也并不愿意放弃对贫困县的财权。”在上述贫困县级官员看来，10%的比例，400万元的配套补助尽管数字微小，但标志意义重大。

“市里对省直管县仍有10%的补助支持，表明县里对其的财政隶属关系仍未中断。”

财权是一级政权的基础。“其次，如果市县间财政关系断开，市县间长期以来互欠的各类隐性、显性债务结清，亦成为难题。”

山西省财政厅工作人员亦称，“尽管多数市对下属贫困县给的钱多，收的钱少，但也不愿意让省彻底直管贫困县。财权如果被架空，现行市对县的行政管理也会遭遇尴尬”。

另一方面，一旦实行彻底的省直管县财政体制改革，即有关省直管县的所有财政管理工作都与省级直接对接，山西省财政厅现有人力、财力也面临考验。

2010年，根据中央关于“将粮食、油料、棉花、生猪生产大限全部纳入改革范围”的要求，山西省扩大试点范围，将中央和省确定的24个产粮大县纳入省直管县财政管理方式改革试点范围。

加上侯马市(县级市)，至此山西省省直管县试点共计60个县。

“比如预算处市县组，现在只有3人组成;基层财政的基础资料目前也并未掌握，省财政的银行系统数据只对接11个地级市。”山西省财政厅工作人员表示。

按照省财政厅预算处初步设想，日后可通过省财政厅核定市对县的收支基数方式，使得市与省直管县在财政体制上不再发生关系。“市与县在财政体制上实际被并于同一个单位。”

“比如2010年，某市对某县支出1亿元，从县级税收分享获得5000万元，则省财政厅做批复决算时，直接从该市扣除5000万元;反之，则补给该市5000万元。5000万元就是一个基数，之后年份皆按这个基数或扣或补。”

按照这一设想，不同于市级参与县级税收分享时的比例基数，该基数将是一个定数。“而县级税收收入理论上每年都在增加。”

山西省财政厅工作人员也表示，这一设想的批准与施行阻力颇大。“行政体制并未随着财政体制改革，是最大的难题。”

据熊文钊教授介绍，目前被认为是成功范本的浙江省省直管县财政体制改革，其事实上已实现了省直接管县的行政管理体制。“浙江省直管县里的一把手由省里任命。但由于行政体制改革并未‘名正言顺’彻底进行，目前其行政管理系统仍比较混乱。”

据悉，佛山市顺德区日前被广东省确定为唯一同时进行省直管县财政体制与行政体制改革的试点。

而有关省直管县行政体制改革的省市县各级利益，牵一发动全身。

此外，山西省辖11个地级市，119个县、市、区。“有些省区地域广阔、县区较多，其管理半径不一定能覆盖全省每一个角落。当省政府不能有效地管制县区的时候，会出现县区权力膨胀。反之，省直接管理县后，调控地方人财物的能力增强，可能会弱化中央宏观调控的力度。”熊文钊个人认为，应在缩小省区的基础上探索实行省直管县体制。

扩权放权

法治周末记者 孙政华

2月11日，广东省确定顺德区为省直管县试点，对顺德区实行省直接管理县财政体制。顺德区享有地级市的行政执法权限，并将接受广东省的直接考核，分数单列。

目前，全国共22个省市实行了财政体制上的“省直管县”，包括河北、山西等18个省以及北京、上海、天津、重庆四个直辖市。

2009年7月9日，财政部发布了《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，明确提出“省直接管理县财政改革的总体目标，即2012年底前，力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革”。

财政体制改革并非省直管县的全部内涵和实质性转变。“由于行政管理体制上，这些县市仍然归属于地级市管理，市里向县里要钱，县里能不给吗?因此财政直管只是放缓了县级财政向市级流动的流速，而没有解决根本性问题。”国家行政学院教授竹立家说。

“从目前全国试点的情况来看，只有海南省是完全意义上的省直管县，既包括了财政上的又包括了行政上的省直管县。”国家行政学院博导汪玉凯接受《法治周末》记者采访时指出。

“省直管县”阻力重重

“我认为政府在省直管县的态度上发生了微妙的变化。2008年大部制改革时，政府的态度很明显是要加快省直管县的改革步伐，但在全国各地实施过程中遇到了很多问题，包括‘十二五’规划，对省直管县改革强调的也不像之前那么刚性，而是给了地方政府很大的弹性。指出了‘有条件的地方还是要渐进推行省直管县’。”汪玉凯告诉记者，省直管县改革之所以这么长时间试点而未在全国推行，有其深层次的原因。

首先，如果省直管县改革作为方向发展，在客观上会提出一个非常重要的问题，省直管县能不能管得过来?不少省级区划里县级单位有八九十个，多的一百多个，如四川有县级单位181个，河北有172个，省直管县有效管理大体应在50个左右。

“一些大省下面有很多县，如果我们的省级改革不到位，大事小事都由省来管，管辖的范围太大、事务太多，肯定管不过来，会留下很多真空，这是一个主要的制度障碍。”汪玉凯强调，如果坚持省直管县改革，这可能就需要把省级区划单位缩小，或者适当合并某些偏远地区过小的县。如此一来，这又牵涉更大的省级政府的管理规模和幅度问题。

汪玉凯说：“1982年以后大部分地区是市管县。现在把市县分离出来，主要障碍是地级市的存在，因为管辖权会缩小。一个行政层级的减少，将会遇到部门利益、政府间关系、干部安排等一系列‘硬骨头’。这也是改革为什么难以在全国展开的一个原因。”

再者，“县本身的态度也不完全一样”。实践证明，经济条件比较好的县往往希望由省里直接管辖，这样资源政策就可以直接到县里，避开地级市一级的政府在中间拦截。

但一些县的经济实力很差，希望地级市给予补助、救济，这些县的态度往往是不愿意离开所依赖的地级市。所以这是多种因素决定的，其中与本地经济的发展有很大关系。

还有，如果推行省直管县以后，是否会影响区域经济的发展也是一个问题。每个县都有一个地级市来管，地级市是一个支部的形式，它的周边有很多县。如果其功能发挥得好，对区域经济的发展是会有很大帮助的。“如果都由省直管，是否会造成县与县之间形成壁垒，影响到区域经济的发展都很难说。”

汪玉凯强调，整个改革还处于探索阶段。“对于财政上的省直管县改革的力度还是很大的;而行政上的省直管县各地还在进行试探性的摸索，像海南还正在总结经验，进行研究探索。”

行政区划调整“牵一发而动全身”，它涉及地方权、责重新划分的重大问题，以及与此相伴随的经济社会发展空间、财税运行、干部管理等一系列复杂问题。必须积极、审慎而行。“这就需要行政上的省直管县及时跟进。”

“在我国东西部经济社会发展不平衡，地域面积差异较大的前提下，目前广泛推行省直管县体制还有相当大的难度。”汪玉凯说。

“强县扩权”缺乏统一立法

国家行政学院法学部主任胡建淼教授在接受《法治周末》记者采访时谈到，从法治视角看“省直管县”改革，现在进行以“强县扩权”为主要内容的省管县改革，之所以不能在全国推行，与长期缺乏对地级市的区划和政府职权的立法有关。

胡建淼说，行政区划属于宪法性制度，由宪法直接规定。根据宪法第30条规定，我国地方行政区划体系分为省、县、乡三级。而在实际中，在省县之间却存在着一级建制———地区或地级市，并逐渐形成了市管县的格局，从而形成了政府管理中的五个层级：中央———省———地区、地级市———县、区———乡镇。

“我国从1992年始，在中央政府的支持下，浙江、河北、江苏、河南、安徽、广东、湖北、江西、吉林等省份陆续推行了以‘强县扩权’为主要内容的改革试点，对经济发展较快的县市进行了扩权，把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县。海南省考虑到土地面积和人口较少的因素，已经实行了‘县市分治’，市只管理城市本身，县则由省直接管理。”

胡建淼指出，中国人众地广，在宪法规定的行政区划内，省、县之间增设地级市确有必要，至于职权如何设置可以研究。但长期以来，我们缺少对地级市的区划和政府职权的立法。他说，现在进行以“强县扩权”为主要内容的省管县改革，是与长期缺乏对地级市的区划和政府职权的立法有关的。

胡建淼告诉记者，在目前状态下，进行以“强县扩权”为主要内容的省管县改革是必要的，它有助于提高行政效率，促进县域经济的发展。“但从法治视角考察，有两个问题需要特别引起重视。”

要按照组织法的法治精神，实行政府职权法定原则。政府职权的设定和调整，都必须有法律依据。特别是根据宪法第107条规定，县级以上地方各级人民政府的权限须由法律来规定。

“我国宪法对中央政府的职权和地方各级人民政府的职权作出了明确规定;地方组织法对地方政府的职权又作了‘细化’。”胡建淼说，现行的改革如果是恢复宪法和地方组织法原来规定的职权划分，那就无须另行立法;但如果是一种新型的职权结构的调整，那就需要有宪法性法律的依据。“目前全国不少地方以地方政府规章作为立法依据是不够的。”

同时，“当我们将市政府的某些职权下放给县，或者将省政府的某些职权下放给县，都需要通过立法将这种‘权力下放’的做法作法律上的定性：是设定、授权还是委托?”

胡建淼告诉记者，如果属于法律对职权的重新设定，那等于修改宪法和地方组织法，也必须修改宪法和地方组织法;如果属于授权，那中国现行的授予权系指法律法规对非行政机关的授权，显然与改革现状不符;如果属于委托，那么作为被委托人的县政府就必须以委托人(省政府或市政府)的名义行使职权，“而且行为后果必须由上级政府承担，这种机制又不符合改革的初衷”。

“这就是说为了配合‘强县扩权’，我们的立法工作和立法研究必须跟紧。目前全国这项改革工作之所以遇到一定的困难，与缺乏这方面的统一立法有关。”

四级财政或可变三级

省直管县缩短了中央政府和下级地方政府的通道，转移支付、直接拨付的途径更加畅通、时间更迅速。“但是省直管县改革影响很大，要取决于各级政府相应的调整，所以不是一蹴而就的事情。”财政部财科所马晓玲研究员在接受《法治周末》记者采访时指出。

马晓玲强调，省直管县牵涉的面非常广，涉及的关系和利益也非常多。“财政部也有文件发布显示，这项改革已经从原来的‘试行’推进到了现在的‘逐步推开’，至于推行的快慢就取决于我们改革的速度和改革的深化程度了。”

财政部财科所税收室主任孙钢说，省直管县在财政制度的改革中存在一些问题。以安徽省试点的经验来看，包括省级政府经济社会管理权限下放不够、配套政策措施不到位、工作程序尚待规范、管理体制有待理顺等问题。

“如果能够从人事、财政、经济、社会管理4个方面，同步对试点县予以扩权放权，赋予试点县与地级市同等的经济社会管理权限，将有助于实现县级政府人权、财权与事权的匹配。”汪玉凯说：“五级政府变成四级政府，一级政府对应一级财政，慢慢可能就要变成三级财政了。”

“市不管县以后，市县财政就变成一级财政，不管行政级别高低，它们之间不再有隶属关系，最后变成省级财政、市县一级财政，加上乡镇财政构成三级财政的模式。”汪玉凯说，一些地方主张乡里取消所得税，因为乡财政很困难，而且没有足够来源，地方现在在探索采用“乡财县管”的模式，这样资源可以更均衡地分布，而且农民也可以减轻负担。所以四级财政有可能变成三级财政，这是财政改革的一个趋势。