摘要：秦汉是中国官僚政治制度全面展开的时期，在这个以官僚科层制为核心的超稳定结构中，政治传播系统与官僚科层制相互耦合、嵌套，强化。科层官僚制使秦汉建立起统一的中央集权帝国，统一的文字、发达的交通、邮驿系统以及政治文书系统维系着帝国的有效运转。但庞大的官僚科层体系与复杂的委托－代理链条使秦汉政治传播中的信息歪曲与失真不可避免。由于没有独立和多元的信息收集机构，信息的扭曲、缺失或泛滥成为制约官僚科层制运作的瓶颈，帝国治理的悖论由此形成：官僚科层越严密或庞大，则信息扭曲的概率越高，信息越扭曲，则官僚科层越趋严密或庞大;由于信息失真的不可消灭，自上而下的传播效率越高，整体信息风险就越大。这正是官僚科层制本身的内蕴特征。通过对秦汉帝国的组织结构分析，我们看到的是官僚科层制与政治传播之间的内在关联。
关键词：官僚 科层制 秦汉 政治传播
Imperial Paradox ：Bureaucracy and Political Communication in the Qin &Han Dynasty
PAN Xiang-hui
(Zhejiang College of Media and Communication，Department of Journalism and Culture Communication,ZhengJiang,Hangzhou,310018,China)
Abstract: Since the Bureaucratic system is fully launched in Qin&Han Dynasties,the political communication system and the bureaucratic hierarchy are mutual coupled,nested and strengthened in the super-stable structure formed by the bureaucracy.It is bureaucracy that makes a unified centralized empire appeared and maintains its effective operation by unifying writing,advanced transportation,postal system and official document.However,the huge and complex system of bureaucracy and the principal-agent chain made the distortion of information inevitably.As the absence of independent and pluralistic information collection agencies,information problems (distortion,lack of or flooding) become bottlenecks in operation of the bureaucratic hierarchy.Finally,“efficiency paradox”of empire governance emerged:larger bureaucracy,higher probability of information distortion.When more information distorted,the bureaucracy became more strict and larger.As information distortion can not be eliminated and the higher efficiency of top-down communication is existed,the risk is greater.This is also the intrinstic characteristics of the bureaucracy system.By analyzing the organizational structure of Qin & Han empires,we can discover the internal relationship between political communication and the bureaucratic hierarchy.
Key words: Bureaucracy political communication Qin&Han Dynasty
“Bureaucracy”一词最早是法国重农主义学者蒙西尔·德·古尔耐（Monsieur de Gournay）在1745年首先使用的，指一种政治体制的类型。Monsieur de Gournay把既指办公室又指写字桌的“bureau”和一个来自希腊语的词汇“cracy”，即“统治”（to rule）连在了一起，合成“rule by the bureau”之意，其字面的解释就是“官僚的统治”。作为一个术语它最初只用来指政府官员，但是后来逐渐用来指一般的大型组织（吉登斯，2003：332）。在中文的语汇中，“Bureaucracy”一词有两种译法，一种是“官僚制”，一种叫“科层制”。前者带有一种否定性的价值判断，让人联想到在其位不谋其政的“官僚主义”，后都则更多是一种价值中立的中性色彩，即韦伯意义上的“官僚制”。[②]19世纪中叶，德国社会学家马克斯·韦伯对Bureaucracy的描述主要指一种以合理合法的权力为基础的有效率的组织管理形式。韦伯认为：“纯粹的官僚体制的行政管理，即官僚体制集权主义的、采用档案制度的行政管理”（韦伯，1997:248）。尽管官僚制与科层制都是Bureaucracy的有效表述，但在中国的政治文化语境下，官僚制比科层制能够更好描述古代政体的特征。王亚南先生在《中国官僚政治研究》一书中认为，官僚政治曾在不同程度上，存在并作用于一切国家的某一历史阶段。中国古代的官僚政治制度是由封建贵族制度向帝国皇权政治转化的产物。典型的官僚政治表现为政府权力握于官僚之手。讲形式，打官腔，遇事但求形式上能交待，一味被动的刻板应付，一味把责任向上或向下推诿……（王亚南，1997：20）。韦伯所讲的Bureaucracy本来就是一种他所谓的“理想类型”，只代表一种从所有已知组织中抽象出来的纯粹类型。（彼得·布劳，2001：23）为了将这种“纯粹类型”具体化，并综合韦伯意义上的组织科层制和中国传统意义上行政官僚制之间的张力，本文用“官僚科层制”指代“Bureaucracy”，用它来描述中国传统政体的特征。因为这种政体既有政治官僚主义的特征，又是由一个等级分明、分工有序的韦伯意义上的组织科层体制架构起来，“官僚科层制”一词最能够概括其内涵与功能。
中国的官僚政治自秦代肇始，自此之后的两千余年“皆行秦政”。自秦开始，中国封建社会确立了以郡县为全国行政区划、地方直接受控于中央政府的官僚体制，并实行君权至上的中央集权。在这个依靠自上而下的一套科层体制维持的大一统帝国中，信息传播尤其重要。中央政府控制官僚机构，各级官僚机构将中央的号令、政策贯彻到所辖地区，都需要依赖一套行为之有效的通讯系统以维持政权的稳定和运作（金观涛、刘青峰，1992：27－31）。那么，在这样一个官僚科层体系中，科层间的政治传播是如何进行的？政治信息的传播与这套官僚体系之间存在着怎样的关联？通过对秦汉帝国组织结构的分析，我们或可看到官僚科层制与政治传播的内在关联。
一、秦汉的官僚科层制与传播系统
在韦伯看来，官僚科层制不是指一种政府类型，而是指一种由训练有素的专业人员按照既定规则持续运作的行政管理体制。在韦伯看来，它有如下一些特征：（1）层级制。在一种层级划分的劳动分工中，每个官员都有明确界定的权限，并在履行职责时对其上级负责。（2）连续性。借助于提供有规则的晋升机会的职业结构、公职成为一种专职的、领薪的职业；（3）非人格性。工作按照既定的规则进行，而不听任于任意和个人偏好，每一项事务都要被记录在案。（4）专业化。官员们根据实绩进行选拔，依据职责进行培训，通过存档的信息对他们进行控制。所有这些特征构成了韦伯官僚制的定义性模式。一种行政管理体制只有符合这些标准，才能被恰当地称之为官僚制。（毕瑟姆，2005：4）韦伯的官僚制描述的是一种“理想类型”，正如日本学者佐腾庆幸所说：“韦伯所描述的‘官僚制’的理念型，揭示了合法统治下的近代组织普遍的共通的基本原理。”（佐腾庆幸，2009：57）
中国的古代的官僚制既具韦伯所描述的科层制“理想类型”的特征，又具有一些自身的特点。中国的官僚制度始于秦朝。“秦始皇统一天下以后，政治事务自也随之复杂，为了适应这一需要，于是建百官之职。此为中国官僚政治之始。”(韦政通，2008：217)“秦制汉循而不革”，从秦汉建制开始，后世的官僚政治绵延不息。有人认为，秦汉帝国的官僚行政水平，远远超过了同期的罗马帝国，并已和近代的超级国家具有了可比性（H.G.Creel，1964）。从官僚制度的建设而言，秦代创制有十大端：（一）并天下；（二）号皇帝；（三）自称朕；（四）命为制，令为诏；（五）尊父为太上皇；（六）天下皆为郡县，子弟无尺土之封；（七）夷三族之刑；（八）相国、丞相、太尉、御史大夫……郡守、郡尉，县令皆为秦官；（九）朝仪；（十）律。这十大措施，都是专制官僚政体的支柱，其中最关键则是“天下皆为郡县，子弟无尺土之封，有了这一根本决定，任何贵族就没有食土子民”的权能（王亚南，1989：38）。官僚成为帝国治理的核心力量。
汉承秦制，在职官上刘邦相继设立了丞相、太尉、御史大夫，九卿制也基本建立，此外还设立有太仆、奉常、廷尉、卫尉、太常、郎中令、中尉、宗正、内史、治粟内史等，明显继承了秦制。在地方行政制度方面，汉高祖二年(公元前205年)，萧何在关中“为令约束”，立宗庙、社稷、宫室、县邑。立“县邑”为地方行政建制的开始。秦汉的地方政府设置分两级：郡和县。秦有三十六郡，汉代郡的数量增多，到汉孝平帝时已有103郡。郡下则设县，中国地方政府自有县起，始于秦代，一直延续到现在。
秦汉大一统帝国的形成，就是依靠这样一个自上而下的科层官僚体制维持。每一个层级是一套科层机构，并赋予占据这一职位的官僚以一定的职责和权力。在这其中，皇帝位于权力的最高层，其下是大臣和各级官吏，各有自己的角色和职能，形成了一个权力金字塔。居于最高位的是皇帝、其次是三公九卿，再下面是地方的郡守、县令，县以下则为乡老。如下图所示：
图1：秦汉官僚科层制的权力金字塔
帝国从上而下，依靠一群不同职责和角色功能的官吏统治，具备了官僚科层制的典型特征。就官僚数目而言，据学者统计，西汉时期的官员数是132805人，占全部西汉人口的0.22%，东汉官员数为152986人，占全部人口的0.27%（金观涛、刘青峰，1992：27）。尽管比例不高，但基数很大。在这个体制中，存在着从中央到地方的各种官僚的权力分工与精密合作，要顺利实现这种互动与合作，信息传播系统就显得十分重要。正如伊尼斯所言：在任何国家政治的组织和实施中，传播占有关键一席。尤其是“在广袤地域的组织工作中，传播占有极其重要的地位”（哈罗德·伊尼斯，2003：5）。传播系统确实是任何科层制组织运转所必须具备的条件。安东尼·唐斯（Anthony Downs）在《官僚制内幕》一书中指出的：在官僚组织中，信息的搜集与调查在制定决策和执行决策的过程中有着举足轻重的作用。决策者在决策形成过程中以及几个行动方案中选择最佳方案、评估下属执行情况时都需要大量的信息作为选择依据，同样，下属官员在执行过程中也依靠执行环境的信息来贯彻上级的命令，并根据其他信息对决策进行及时的反馈与调整 (唐斯：2006：5)。可见，维持这样一个官僚体制的运行显然需要卓有成效的政治传播系统。
英国传播学者麦克奈尔将政治传播简洁地表述为“关于政治的有目的的传播”(麦克奈尔，2005：56)。中国秦汉时期还没有大众传媒，帝国的政治传播主要控制在官僚科层制内部，依赖于物质和制度等手段进行。帝国与传播本身是无法分开。在伊尼斯的媒介理论体系中，他甚至直接“把帝国的概念作为传播效果的指征”（伊尼斯，2005：7）。秦汉帝国以“车同轨”、“书同文”等方式建立起统一的强大王朝。
在交通方面，秦汉的交通与帝国的结构相同，覆盖全国，并有一个辐射的焦点。秦以前就沟通了黄河、长江、淮河三大水系，并建立了邮传系统。秦始皇统一六国后，又修筑了东起山东半岛、西至甘肃临洮、北抵辽东、南达湖北的宽五十步的驰道，“东穷燕齐、南极吴楚、江湖之上，濒海之观毕至”（《汉书·贾山传》）。汉代在水路上广开河渠，最有名的有渭渠、阳渠和汴渠。秦汉时期主要的交通工具（也是传播工具）是舟车牛马。（白寿彝，2007：96）正在这些交通硬件设施的基础上秦汉完善了驿站和邮传系统，设置了一整套信息传播制度。
文字方面，秦始皇统一六国后，将六国文字统一为小篆，在全国通行。小篆比之六国文字，线条化更为明显，简化了很多。但随着秦汉的“官狱多事”，一种更为简便的字体逐渐代替小篆成为法定文字，这就是“隶书”。隶书故名思义是官府吏员使用的书写体，这种文字更利于书写，大大提高了信息传播的效率。在伊尼斯看来，一种基本的传播媒介对其所在的文明具有决定性的影响，而文字是最为重要的传播媒介。“文字使小型社区成为长为大型国家，又使国家强化而为帝国。埃及和波斯的君主制度、罗马帝国以及城邦制，基本上是文字的产物”（哈罗德·伊尼斯，2005：8）。汉字在伊尼斯的传播体系中被归结为一种倚重于时间的媒介，这种媒介有利于帝国的传承。汉语的许多方言不能共通，汉字的最大优势就在于它用一种巧妙的方法代表了不同方言共有的、最为普遍的形式和意义（Nicholas Ostler,2009：145）传播学者施拉姆也认为，汉字虽难读难写，但吝于改变，成为社会稳定的要素（施拉姆，1994：96）。
秦汉时书写的载体已经更为多样，“简书”和“帛书”开始大量出现。简牍和帛书大大加快了政治传播的速度和效率，其上的文字以日常使用的文字书写，不像金文石字那样保守，更有利于帝国事务的处理。汉代蔡伦发明造纸术之后，植物纤维开始用于书写，由于价格远较帛为便宜，较简牍更为轻便，很快就将简牍排挤出历史的舞台，成为主要的书写材料。（阴法鲁、许树安，1999：157）书写材料的革命带了官僚科层传播效率的提高，为秦汉帝国的稳定提供了条件。
与政治传播最为密切的是秦汉的邮驿系统，其邮驿系统可以分为亭、邮、驿、传。亭是供旅客止宿的地方，十里一亭；邮是传书的机关，汉代“五里一邮”，不只限于郡县各行政组织间的普通文书，上封事或奏疏也都是可以利用邮的。驿和邮相似，与邮的不同在于它只提供给传书者以交通工具，且三十里才设一驿。传也是三十里一置，汉时的传是用车，即在一定的距离供给交通工具的改换，以提高传播速度，其费用比驿大（白寿彝，2007：87－95）。秦汉时期逐渐形成了一套严密完善的邮驿管理系统。从中央的“典客”（后改称大鸿胪）、“行人”令和太尉府下的“法曹”，到郡国的“督邮”，再到每个驿站的“厩啬人”、“传舍啬人”、“邮书椽”等，构成了一个不同于地方行政系统的邮传管理系统（高敏，1985）。在中央，丞相府(东汉为尚书台)总领全国邮驿事务,典属国(汉成帝以后为大鸿胪)则负有实际管理的责任。地方邮驿事务寓于行政系统之中,各地的邮驿组织均接受所在郡县政府的管理;在边塞地区则实行郡府(太守、都尉)、候官、部、燧的分级管理体制（高荣，2004）。
秦汉的邮书往来也已形成较为严密完善的管理制度。邮书寄发前 ,要进行封缄、登记;在邮书运行期间,凡误期、封泥破损,都要追究责任;邮书送达目的地后 ,要签收登记;拆发邮书须作启封记录；邮书考核主要有收件者及上级部门的考核和各级邮驿组织的月报、年报考核两种形式；对邮书失期责任者的处罚,视其情节轻重而有不同（高荣，2002）。
总之，统一的文字、书写方式的进步、发达的交通系统和邮驿系统等都为秦汉时期的政治传播提供了条件和支撑，进而维系了帝国的稳固。而政治传播的主体，则是科层制权力金字塔内的各级官员。
二、官僚科层制下政治信息的传播和管理
邵培仁教授认为，政治是传播的主神经，传播是政治的控制器。政治传播即“政治传播者通过多通道、多媒体、多符号传播政治信息，以推动政治过程、影响受传者的态度与行为的一种对策”（邵培仁，1991：5）。由于没有大众传媒，中国古代的政治传播多限于科层内部，有着严密的制度和管理体系。孙旭培先生认为，中国古代政治传播有三个最具中国特色的环节，即朝廷决策传播，下情上达与监察信息的传播（孙旭培，1997：225-235）。这三个环节都限于秦汉的官僚科层制内部。政治传播的主要载体则是政治文书。
秦汉时期的政治文书无论在类型、运转程序及制度规定上都为中国古代的政治传播奠定了基础，也对秦汉的官僚政治产生了重大影响。东汉王充曾说过：“汉所以能制九州者，文书之力也。（汉）以文书御天下”（《论衡·别通》），这即是对秦汉帝国以政治公文进行政治传播的高度概括。正是借助制度化的政治公文往来，将上情下达，下情上达，建构了秦汉政治传播的基本体系。
有研究者指出，从政治文书的类型而言，秦汉公文大体有四种类型，即皇帝御用公文，官僚奏疏，官府行移公文，官府考绩、管理公文（卜宪群，1997）：
（一）御用文书。御用公文即皇帝专用公文。《后汉书·光武帝纪》注引《汉制度》说：“帝之下书有四：一曰策书，二曰制书，三曰诏书，四曰诫敕。”制、诏、策、敕为皇帝使用的主要公文形式。此外，玺书、征书也都是皇帝的专用文书。御用文书是帝国行政管理最重要的公文文书。这些文书一般是针对各级官府所发，如果结尾有“布告天下”，还要传达到普通百姓，使“吏民尽知之”，具体的表达形式则有转抄、宣读、挂壁或者题壁等。[③]如果文书署有“具为令”、“著于令”等语，则意味它成为法律，就相应地编入有关法律文本中。
（二）官僚奏疏。官僚奏疏是上行文书。据蔡邕的《独断》介绍，大体有章、奏、表、驳议几种。《史记·三王世家》、《汉书·霍光传》、《说文》卷１５及居延汉简等都载有实例。
（三）官府行移公文。秦汉大量的官府行移公文是地方与中央，地方与地方政务联系、行政管理的必要手段。从内容和形式上大体可分为檄书、牒书、府书、记、爰书、变事书、奔命书、报书、举书、劾状、奏谳书、应书、谴书等，为各级官府常用的行政运作公文。
（四）考绩管理公文。各级官府为自身管理需要或定期向上回报，还制作有大量的考绩管理公文。如吏卒名籍、病卒名籍、日迹簿、功劳簿、受俸名籍、钱谷出入簿、文书收发记录、财物登录簿等。新发现的尹湾汉简证明，边郡和内郡都实行着大体相同的公文制度。这种考绩管理公文每年由乡、县汇集于郡国，再由郡国向中央呈送，这就是上计制度。
从政治传播的层次来看，秦汉时期的政治传播大体围绕着中央政府、州郡和县乡三个层次运转。其核心环节主要有“公文转呈”、“公文下达”和“公文批复”三个。秦汉帝国对官僚科层国家的管理也主要通过这三个环节表现出来。
１．中央政府的公文运转。中央政府在整个公文运转程序中处于核心层和决策层，拥有对上行公文批复和发布下行公文实施统治的高度集权。中央政府对上行公文的批复有三个层次，即皇帝批复、公府批复和九卿批复。一般来说皇帝批复公文的常用形式之一是将公文内容向某一部分或全体朝官公布，令众臣合议，皇帝从中选择作为批复；形式之二是根据公文的不同性质转发给中央有关机构具体处理。形式之三是根据臣下拟定的有关制度决议，皇帝本人不提具体建议，仅加“制曰可”三字，作为诏书下达；有时皇帝也根据上书内容及上书者本人的状况，用较多的文字进行批复或批示。秦汉的丞相府、太尉府、御史大夫府，后又演化为三公府，是皇权之下最重要的权力中枢之一，也拥有对公文的独立审批权。
秦汉官僚科层统治的重要手段之一，是依靠下达政治公文以实施国家管理。在中央政府里，诏书是最重要的公文。根据诏书的不同性质和内容，下达的范围也不一样，有的是逐级下达，也有的是针对不同部门和个人而发，有的是公开的，有的是秘密的，涉及到一般民众之事，还要传达到普通百姓，这就类似于今天“政府公报”或“新闻发布”了。《汉书·贾山传》说：“臣闻山东吏布诏令，民虽老赢癃疾，扶杖而往听之”就是一个具体的例子。
２．州郡公文运转。州设于汉武帝时，本为监察机构，不干预地方行政。但西汉后期州刺史由监察官、中央特派官向行政官、地方官转化，成为一级正式的公文转发、下达机构。但就职能而言，它的作用还主要是考课和监督，它的行政管理作用远不如郡。郡是秦汉地方公文运转最重要的环节。中央公文往往由郡直接派人下达，下级收到公文后不仅要立即回文，而且要将执行状况汇报给郡。郡与郡之间是平级机构，因此别郡不能直接向它郡所辖机构下文，而须由它郡太守、都尉府转发。郡的意义不仅在于它是一级重要的公文转承机构，更重要的是郡也为发布地方公文的重要机构，这些公文史书上常称为“条教”、“记”等，细致而具体地指导属下的行政管理。《汉书·冯奉世传》说太守冯立“好为条款”；《后汉书·王景传》说庐江太守王景：“遂铭石刻誓，令民知常禁。又训令蚕织，为作法制，皆著于乡亭，庐江传其文辞。”这些都说明郡下达的公文非常繁琐，涉及政事的各个方面。
３．县乡的公文运转。县是中央、州、郡公文的执行机构。凡与县政有关的诏书照例要发到县一级。但县里大量的公文往来还主要是与郡之间，这是由于郡在地方行政中的特殊地位决定的。汉代人说：“州郡记，如霹雳；得诏书，但挂壁”，就是指县长吏从不敢忽视州郡公文文书。汉简反映郡所下公文，县（侯官）不仅要在收到时即刻回禀，而且要在严格规定的时间内处理完毕。县除了执行上级公文指令外，也要在所辖境内发布公文实施行政管理，如“记”、“科”、“制”、“条章”之类。县要处理在本县内的大量法律文书，也要处理其下属机构乡的上行公文。乡也是公文运转的重要一环，无论中央、州、郡、县的公文，有的需要乡执行，有的需要乡公布到全体居民，凡此种种乡啬夫都要具体办理（卜宪群，1997）。
秦汉官僚科层制就是依靠这样一个自上而下的政治文书系统维持运作的，官僚科层制保证了政治传播的通畅，政治传播的设置也反过来巩固了科层官僚制的权力建构。如果从秦汉政治文书运行的程序来看，我们就可以发现两者之间的内在关联。秦汉政治文书的传播主要有如下规则：
第一，传播的次序遵循官僚等级制度。与今天类似，秦汉文书要逐级下达和上呈，无论御用公文还是各级官府文书，都是一级一级的向下转发，汉简中有“承书从事下当用者”就是这个意思。上行公文也是逐级上报，一般不越级，如遇突发事件，也可用变事书、奔命书等形式直呈中央。显然，这套官僚科层制即具刚性，又不失灵活性。
第二，公文的制发有着严格的等级限制。各级官府行移公文由该官府长官主发。如果长官不在署，则以“近次”兼行长官职权主发文书。兼行者用自己的“小官印”或“私印”来主发文书，表明兼行者对所发文书负有责任。公文结尾照例有经手人签名，他们一般为属吏，如掾、令史、书佐等。
第三，行书记录与回文有严格的规定。秦汉公文有不同的传送方式。近距离传送往往派走得快的人，称为“轻足”、“传行”或“行者”；远距离传送则由邮驿担任。《汉官仪》说：“奉玺书使者乘驰传，其驿骑也，三骑行，昼夜千里为程。”秦汉邮驿分段管理，公文行程有严格的时间规定，各段负责传送的人均有完整的收发文记录，称为“邮书刺”和“过书刺”，以便发生问题时查证。如果不能按时送达或滞留文书，皆以法论处。（卜宪群，1997）
种类繁多的公文、严格的行文程序构成了秦汉政治传播的主要内容，这种政治传播巩固了秦汉帝国的官僚科层制。除了官僚科层内部的传播外，秦汉时期也有针对民间的政治传播活动。方汉奇先生认为，秦代就出现了书面信息传播的萌芽，而严格意义上以书面形式传播官方新闻是从汉代开始的，但那时还没有专门的新闻传播的工具，官方新闻主要利用诏书传播，影响可达全国。以诏书的形式向民众发布官方新闻的最早记载是公元前125年左右汉武帝为晋封萧庆而向全国发布的公告（方汉奇，1996：24）。此外，宫门双阙上悬挂政府公告的办法在汉代的官方政治传播中也有运用。但这种官方对民间的宣传不是秦汉政治传播的主流，其主要的传播活动还是限制在行政体系内部。
与后世的官僚科层制相比，秦汉时期的这种政治传播有一定的灵活性和民主性，这可能与其官僚科层制度尚未定型以及秦汉社会去上古不远有关。如秦汉时期的公文运转比较灵活，效率较高。中央公文主要由皇帝与三公直接处理，不必经九卿绕行，而九卿在其职权范围内也可以独立处理公文。皇帝与三公九卿之间的关系还不似后世那样壁垒森严。文书格式比较简单，内容比较直截了当，下情上达给皇帝的章奏除“昧死言”外，客套虚语不多。下行文书往往径言“告某某”，简洁明了。最为重要的是政治决策还保持着一定的“民主”色彩。尽管自秦始皇开始“天下事无大小皆决于上”，但中央层面的“廷议”、“期会”等形式还是保留下来。秦汉时期的廷议参加者主要包括以下几类人：首先是丞相、御史大夫和中二千石诸卿，他们是行政首长和主要政务官，参与朝政很正常。还有将军，其军政权势决定了政治地位；还有列侯，其议政资格来自其崇高的爵位；还有一类由士人担任的大夫、博士、议郎等等，因其文化修养而被赋予朝议资格。在朝议时，参加的官员可以发表不同的意见，但不能做出任何决定，决定权只属于皇帝。西汉前期，由于担任丞相的都是功臣，经朝议奏请的事，皇帝一般都得听从(吴宗国，2004：24)。在地方政府也有“期会”、“兼行”等方式来民主决策，一定程度上避免官僚等级体制下的独裁。
但秦汉帝国的这种依靠皇帝决策的“卡里斯型官僚制”毕竟不同于“法理型的官僚制”，[④]由于缺乏制度性的权力制衡，这种决策不足以抵消帝国官僚的僵化性。在官僚科层制下，皇帝的理性也是有限的，凭一人之力无法做耳聪目明。官僚可以通过垄断信息或歪曲信息来扩张自身的利益。这种“官僚理性”正如威廉·尼斯卡宁（william Niskanen）所指出的，典型的官僚体系就是一套“具有获取性和扩张性的组织”（B·Guy Peters,2006：14）。他们会利用对信息的控制以及自己的能力隐藏信息，掩盖实际，使帝国的政治传播发生扭曲进而威胁到帝国的政治运转。这一点在秦汉的官僚科层制中同样难以避免。
三、官僚科层制下政治传播的扭曲与失真
孙旭培先生研究了中国古代信息传播特点后认为，“中国古代社会信息传播的特点是纵向传播发达，横向传播薄弱”。在金字塔式的社会结构中，中国古代的纵向政治传播“迅速有力”，即从皇帝到各级官员的自上而下的政令传达能够畅行无阻，但纵向传播的另一种形式“上行传播”却往往不能顺利进行，而横向传播则难以进行（孙旭培，2008）。孙旭培先生的判断无疑符合中国古代信息传播的实际，同样适合于描述秦汉时期的政治传播，但所谓“纵向传播强劲有力”只能是相对而言，因为如果横向传播失灵，“上行传播”受阻，那么“下行传播”肯定也会出现扭曲与失真，越是“迅速有力”，越有可能南辕北辙。正是官僚科层制本身的特点决定了这种“上下失衡，纵横失序”的政治传播特性。
秦汉的官吏众多，科层严密，这增加了信息流动的难度。据《汉书·地理志》载，西汉在元封年间有103郡，下辖“县、道、国、邑，千五百八十七”；王莽时，全国125郡，国下领县、邑2203个。东汉永和五年时，全国105个郡，国下辖“县、邑、道、侯国千一百八十”。层级和数量众多的机关和官僚，其所有信息最后都需汇总到朝廷决策中心，其难度可想而知。尽管严密的科层制保证了信息传播（特别是自上而下的下行传播）具有一定的效率，但这套官僚科层制最大的难处在于无法收集到真实的信息以供决策。在层级体系下，各级官吏也缺乏足够的激励提供上级所需的全面而真实的信息，因此必然发生政治传播的扭曲与失真现象。
官僚科层体制下政治传播的扭曲首先表现在政治信息的过度垄断上。科层制倾向于垄断信息，这一点正如韦伯所言：“科层制通过保守特有信息来源的秘密性来提高监督性…….‘公务秘密’概念是科层制的特有创造，没有比科层制更热衷于此的了”。（Max Weber,1947:233）在官僚科层体系下，处于信息核心的官吏或部门似乎天然具有了某种“特权”。在中国古代的官僚政治中，与皇帝决策越近的机构越容易膨胀，这几乎是官僚科层体制的一个规律。例如“尚书”这一官职，在秦代属于少府，掌通章奏，最初只是文书小吏而已。但就由于其是一个政治信息的枢纽，因而在政治决策中的作用日益重要。汉代以后尚书的作用与地位就明显增强。汉廷的文书入宫后先交御史中丞审查，再由尚书上达皇帝审批，在用玺、登录之后，回达到御史大夫和丞相之手。汉武帝后尚书机构的权力与日俱增，逐渐能够劾奏朝臣、参与选官了。《唐六典》说：“光武帝亲总吏职，天下事皆上尚书，（尚书）与人主参决，乃下三府。”汉元帝时尚书已经号称“百官之本，国家枢机”。尚书从一个掌管传送文书的小吏，演变为君主和臣民之间公文往来的必经机构，并且可处理、下发公文，这是一个巨大的变化。正是这种信息接近权使其地位日益显要，在这种情况下，要么认可其权力的扩充，要么只能任其滥用权力了。“尚书”的兴起显示了一个规律：即在官僚科层体制下，垄断的信息地位决定了其在科层中的实际权力大小。但这显然是一种“越俎代疱”的不正常现象。但却正好印证官僚制内在的规律。B·Guy Peters在《官僚政治》中说：“任何官僚体制都具有自我膨胀的趋势，全职文官通过控制信息、政策提案和有关可行性的知识的能力，即便他不是决策部门，也绝对有能力影响政治，可以通过控制上面的政治首脑来做出决定”（B·Guy Peters，2006：25）。秦汉的政治传播依赖于官吏，也无法避免这种官吏的操纵与蒙蔽，这增加了政治传播的复杂性。不同官吏围绕权力资源的竞争也使信息失真的风险加大。正如论者所言，秦汉帝国的政治决策并不复杂，真正复杂多变的是君臣间及各种官僚机构、各种势力之间的权势争夺(吴宗国，2004：24)。
官僚科层制下政治传播的扭曲更多地表现为“效率低下”和“欺上瞒下”。前者如“文书盈于几阁，典者不能遍睹”，政治文书之多已干扰了正常的官僚体制的运作。更为严重的是，一些官僚机构用文书来欺上瞒下，信息失真严重。如《汉书·楚元王传》中说一些官吏“缘饰文字，巧言丑诋”；《宣帝纪》说：“上计簿，具文而已，务为欺漫，以避其课。”而荒怠职事的情况也屡有发生。《朱买臣传》说“诣阙上书，书久不报”；《中论·遣交篇》评东汉末的政治情况是“文书委于官曹，系囚积于囹圄，而不遑省也”，均说明当时政务壅滞，效率低下的状况（卜宪群，2002）。正是由于严密科层制的制约，上下沟通困难，上面的信息难以处理，下面的信息上达就更难了。科层制中的委托代理链条过长使信息失真成为可能。实际上，古代的政治传播很多时候就是以一种失真的状态出现的。
科层制可以看作是一种委托代理链，秦汉金字塔形的权力设置使其信息传播的层级过多，如果没有一种去科层化的信息传播机制（如大众传媒的无远弗届或网络的去科层化），那么这种传播难免失真。吴思先生在《潜规则》一书中说：古代的政治传播(政治沟通)有七个层级，老百姓和皇帝之间隔着七道信息关卡：直接接触老百姓的是衙役，这是第一关。衙役要向书吏汇报，这是第二关；书吏再向州县官员汇报，这是第三关；州县官员向府一级的官员汇报，这是第四关；府级向省级官员汇报，这是第五关。各省向中央各部汇报，这是第六关。中央各部向内阁(皇上的秘书班子)汇报，这是第七关。信息到达终点站皇上面前的时候，已经是第八站了。这还没有算府、省、中央各部的科处、局和秘书们。即使在最理想的状态下，也不能指望信息经过这许多层的传递仍不失真。尽管在权力大小方面，皇上处于优势，官僚处于劣势。但是在信息方面，官吏集团却处于绝对优势。封锁和扭曲信息是他们在官场谋生的战略武器（吴思，2009：78－79）。吴思讲的虽然并非指秦汉时期的状况，但这种情况自秦的中央官僚制度建立以来，一直都存在。的确，在那样一个等级森严的行政体制下，信息的传递经过无数层级和政府官员的把关，在任何一个环节，信息都可能被扭曲或篡改，而在官员理性人的驱动下，“报喜不报忧”、“夸大其辞”或“隐瞒不报”必然成为其最佳选择，一切以官员自身的利益为标准，而不是以国家或朝廷或天下百姓的利益为重。由于信息传递的层级太多，链条太长。中央政府的监管缺乏信息优势，这种情况下，地方官员的理性就会损害中央的利益。
在官僚科层体制下，尽管垂直型的“纵向传播”效率远高于水平型的“横向传播”，但垂直传播比水平传播的信息却更容易扭曲。安东尼·唐斯和塔洛克等研究了官僚部门层级的信息传递后认为：在科层制内的信息垂直流动中，每个信息的平均歪曲程度，要比水平传播中的歪曲程度大的多。前者涉及上司-下属关系，后者则常涉及同事或同僚之间的关系（唐斯，2005：125）。为了说明科层制内的信息歪曲程度，他们构建了一个包含七个级别的权力层级体系，下图展示了这个层级体系的一部分：
假定在最低(G)层级的官员实际上远离权力核心(out in the field),其他所有层级中的官员都要依赖于G层级官员送来的第二手信息。这样获得的所有信息，最后会被送到他们的F层级的上司，这个层级的上司接着对信息再进行筛选，并进一步转送到D层级的官员，依次继续向上传递。信息经过六次筛选之后，才能到达层级体系顶层的那个人(唐斯，2005：125)。如果具体到秦汉的官僚科层，顶层的这个人无疑就是皇帝。我们接下来分析信息是如何被歪曲的。在唐斯看来，缩减信息是官僚部门信息沟通程序中的核心部分，假设G层级中的每个官员，在一个时期内收集的信息可以平均设置为1个单位的数据，如果官僚部门中的平均控制跨度是4，那么G层级就有4096个官员，这意味着每个时期会有4096个单位的信息被收集，而实际到达A层级的数量，取决于每个层级筛选信息中被省略的百分比。如果平均每个官员对其下属给予他的信息只筛选一半，那么A层级总共收到的信息就是所有信息的1/64个单位的信息，筛选程序将会省略最初收集到的信息量的98.4%。其次，A层级最终收到的信息数量将很有可能与由最低层级进入信息沟通系统的那些原始信息有很大的不同。A层级以下的官员决定哪些信息需要上报，哪些不上报，这些原则与A层级自身的原则不一样，自利动机将驱使他们追求与A层级不同的目标或者投A层级所好，有意歪曲信息。A层级以下的每一个层级都有歪曲信息的驱动力，其所选择信息的原则与上一个层级会有所不一样。这样层层上递，最后到达A层级的信息经过如此过滤之后会与真实信息相去甚远。如果每次信息筛选会破坏真实信息量的10%，那么通过六层过滤之后，就只有大概53%的信息反映A自己可以观察到环境的真实情况。如果假设还有传送过程的失误，以及低层次官员素质低下造成的另外5%的信息歪曲，那么到达A那里的真实信息就只有38%(唐斯，2005：125)。为什么在科层系统内部会发生这种信息歪曲现象呢？塔洛克和唐斯在研究后认为，这是由于沟通网络中的权力攀登者(climbers)所引发的，出于官僚理性，他们往往会在上司面前说一些取悦上司的事情，以便得到晋升。其次还可能因为官僚出于部门利益会寻求扩张部门的权力，因而倾向于通过歪曲信息来说明该部门需要更多资源的理由 (唐斯，2007：127)。值得一提的是，唐斯的研究是基于现代的大型科层制组织，但同样适用于古代。现代的科层组织尚难以避免信息的失真，古代秦汉帝国的官僚科层体制就更加如此了，朝廷或皇帝获得的信息在传播的过程中经过了各级官僚的重重筛选，其遗漏是非常巨大的。这也就是“皇帝为什么常常闭目塞听”的原因。历史上之所以皇帝常为佞臣所骗，忠臣被冤，小人得志，其原因就在于官僚在自利理性的驱使下利用信息不对称欺上瞒下所致。而这种欺骗在官僚科层制内部很难克服。从功能主义的角度看，官僚制科层制具有正反两个方面的功能：其正功能表现为组织有效率，其反功能则表现为缺乏适应性和灵活性（王春娟，2006）。信息的扭曲所或失真就是其负功能的表现。这一点正如戴维·毕瑟姆指出的：科层制的缺陷在于，它以金字塔的形式建构起来，越是到高层越是狭窄，尽管这对于分解任务和处理自上而下的指令来说也许是一种有效率的结构，但在处理自下而上的信息时，却有可能造成大量的超载或阻塞问题。“科层制既承受信息短缺之苦，也遭受信息泛滥之害”（毕瑟姆，2005：10）。如何克服这一问题就成为一个重要课题。
四、秦汉官僚科层制下“反信息歪曲”诸措施
既然官僚组织的信息沟通内在地具有信息歪曲的特征和原因，因此需要采取一些措施来降低信息的失真度以保证组织的运行。采取“反向偏见措施”、“发展出能够查出信息歪曲的证据等措施”等就成为科层组织的重要任务(唐斯：2005：5) 。秦汉官僚科层制要顺利运行，同样需要克服政治传播中的“信息不对称”现象。为了克服“信息劣势”，特别是地方官吏的欺上瞒下，在秦汉的官僚科层制内部也有一些制度设置来防止和克服这种“传播失灵”。其最主要的制度措施就是巡视制度和监察制度。巡视制度与监察制度既是对地方官吏的监督，也是让皇帝或朝廷的耳目直达地方基层，有效地发现和甄别真实信息的一种制度装置。
秦汉时期确立和完善了自上而下的行政巡视制度。中央对地方的行政巡视主要有皇帝巡狩、州刺史“行部”和大使巡视三种类型，地方政府对行政的巡视主要有郡国守相“行县”和督邮、廷掾对郡县辖区的分部巡视两种类型, 形成多维的地方行政巡视体系。巡视形式多种多样， 既有行政长官皇帝、刺史、郡守、县令的定期巡视, 也有专职官吏司直、督邮、廷掾的分部巡视； 既有公开的、耀武扬威的行政巡视, 也有微服私访的暗地行政巡视。（刘太祥，2004）巡视制度对于克服下层官吏的信息隐瞒起到了一定的作用。
秦朝对地方的监察主要是通过严格实行“监郡御史制度”来实现的。在秦汉时期乃至整个中国古代，并没有独立的民间力量（或媒体）来行使这种监督权力，对政府官员的监督更多地来自自上而下的监督，负责这一工作的，就是御史。《史记·秦始皇本纪》载：“分天下为三十六郡，郡置守，尉，监。”秦于每郡皆置一监郡御史。不时向朝廷汇报情况，使朝廷对该郡的情况了如指掌。秦代建立了从中央到地方的监察网。居于这张网的中心就是皇帝，御史，监郡御史等则是他的主要耳目。在郡县内部，还建立了监察和考核制度。监督官员履行职责的情况。（柴荣，2005：8）
汉代对地方行政的日常监察，是通过刺史完成的。刺史成为搜集地方官员行政信息的重要政治传播渠道。汉武帝分天下为豫、冀、兖等13个州部，各置刺史，秩六百石。刺史于每年八月巡视所部郡国，“省察治状，黜陟能否，断治冤狱，以六条问事。”（《汉书·百官公卿表》注引《汉官典职仪》）刺史作为中央派出的检察官，设有固定的治所以就地监察和受理吏民检举告发，此外还定期巡行所部郡国，实地考察郡国守相政治业绩，广泛接触吏民百姓。其目的就在于防止地方官的欺上瞒下，纠正科层制下政治传播中的信息不对称现象。顾炎武曾对刺史制度颇有赞语：“夫秩卑而命之尊，官小而权之重，此小大相制，内外相维之意也”（顾炎武，1990：407）。
由于缺乏更为独立和多元的信息收集与传播机构，秦汉的监察制度总体效果却差强人意。就在汉武帝朝时就出现了“天下郡太守多为奸利”的危险局面。从元、成两朝开始，西汉官吏的贪贿风气就愈演愈烈。监察制度基本处于“失灵”状态。究其原因：第一，监察机构的独立性有限，不仅因为它必须听命于皇帝这个最高集权者，还因为在郡县等地方权力机构中，监察权和行政权是纠缠在一起的，如郡守既是一郡的最高行政长官，又是一郡的最高监察长官。督邮虽然是专职的监察官，但其顶头上司郡守却不是单纯的监察官，而是一郡的行政主管。第二，监察官的权力有限，不仅皇帝始终凌驾于任何监察法规之上，即便是对皇亲国戚，达官显贵的贪赃枉法也往往无能为力。汉代元、成、哀帝，不分是非，庇护贪官污吏，还迫害正直监察官的反贪行为，对监察官员是个沉重打击，导致很多监察官员都不敢依法行事。第三，监察官员通常会和地方官吏勾结或被其收买，导致监察有名无实。桓、灵帝时，监察官员为宦官所控制，监察机构更加衰落、混乱。东汉末年著名的“党锢之乱”，可以说是监察机构完全溃败的主要标志 (柴荣，2005：35) 。
很明显的一点，监察机构和监察者本身也是这个官僚科层体制中一个组成部分，其很难超脱自身的局限与利益，因此官僚科层制中的信息失真难以靠监察制度得到纠正。而民间舆论本可以发挥一定作用，但这种途径却被严格控制了。秦朝建立后，除沿用战国时期的法律条文外，又有以诏令的形式发布的新律。新律的主要内容是为了维护绝对的皇权而加强对思想言论罪的惩罚。如“有敢偶语诗书，弃市，以古非今者，族”；“敢有挟书者，族”；“诽谤者族”。对“诽谤”与“妖言”的打压尤甚，但究竟什么是诽谤，什么是妖言，往往由当权者说了算。正当的劝谏，议论也被当作诽谤。正如汉代路温舒所说：“贱仁义之士，贵治狱之吏，正言者谓之诽谤，过计者谓之妖言”（《汉书·路温舒传》）。《史记·秦始皇本纪》也有这样的记述：二世用赵高言，诛大臣及诸公子，宗室振恐，群臣谏者以为诽谤。秦始皇三十五年，东郡发现一块陨石附近刻有“始皇死而地分”六个字，秦始皇没有查出刻字的人，把居住在陨石附近的人全部杀死了。为了防范人民的不满和反抗，皇帝派出大批耳目，监视臣民，还鼓励人民互相检举告发（左言东，2009：108）。这更加加剧了官僚科层制的信息歪曲与失真。
除了中央和地方的两套监察制度外，秦汉还存在着“谏诤制度”来保持政治传播中的平衡和透明。谏的意思是以言正人，诤的意思则是辩论是非曲直。诤谏作为古代政治过程中的一种决策辅助手段和民意收集方式，可以追溯到上古三代。中国古代没有发达的传播系统，君王要体察下情，很多时候是通过一些特别的管道探求民意，古代文献中有许多这样的记载，如《尚书·虞书·舜典》：“询于四岳，辟四门，明四目，达四聪。”《管子·恒公问》：“黄帝立于之议者，上观于贤也；尧有衢室之问者，下听于人也；舜有告善之旌，而主不蔽也；禹立谏鼓于朝，而备讯唉；汤有总街之庭，以观人之诽也，武王有灵台之复，而贤者近也。”此外周代之诵诗纳谏、徇路观风，其功能也在于让“王者所以观风俗、知得失、自考正”。（《汉书·艺文志》）这种诤谏传统始于上古，一直延续至后代。它是中国民本思想及帝制政治文化下的产物，后来更演变为制度化的御史制度。这一时期约在汉代。司马光在《谏院题名记》中说：“古者谏无官，自宫卿大夫至于工商，无不得谏者。汉兴以来，始设官。夫以天下之政，四海之众，得失利弊，萃于一官，使言之，其为任亦重矣。居是官者，当志其大，舍其细，先其急，后其缓；专利国家，而不为身谋……”王洪均先生认为，自汉代设为官的御史制度为中国所独有，其内涵及对国运休咎、朝代兴替作用甚大，这种功能相当于后世的新闻业之功能。现代新闻业的告之（to inform）、教育（to educate）、建议（advice）乃至影响（to influence）及鼓吹（to advocate），多具忠告之性质，与中国古代的诤谏传统有着内在的一致性（王洪均，1998:28－29）。
秦汉时期，御史制度开始完备化。由于这时距上古不久，还保留了很多历史遗风。汉设谏议之官及博士，主要职责就在建言或评论国事或者举存人才。据考证，两汉察举贤良诏令共四十二次，其中提到直言极谏的，多达二十一次（朱传誉，1974:98）。东汉的谏官仍像西汉那样设在光禄勋之下，官员主要有光禄大夫、太中大夫、谏议大夫、议郎等。谏官一般无固定人数，凡治国思想、职守设置、政治经济政策、选举、治狱、外戚、宦官擅权等，都是谏官谏诤的重要内容(柴荣，2005：34)。此外，汉宣帝还创立的“上封事制”，鼓励群臣通过“密奏”直接上书皇帝、秘密参与国家大事，这为议政和监察开辟了一条特殊渠道，一定程度上突破了权臣对信息的垄断封锁（袁礼华，2009）。这些制度的存在弥补了朝廷决策的封闭化，对官僚科层制天生的信息失灵系统是一个补救。但其效果也不容高估，最主要的原因是缺少制度性的保障。在一个没有制度保障的极权环境下，诤谏与否出于个人的良知和勇气，诤谏效果则全有赖于皇帝一人，或有出言不慎，就会惹来杀身之祸，这种制度的民意收集与表达功能逐渐丧失也在意料之中。东汉时期的太学生运动无疑是一种可贵的诤谏传统，他们通过“歌谣”、“联名上书和公务奏章”以及他们自己所掌握的官方权力与宦官作斗争，希望通过这种谏诤和舆论改变政局，但由于得不到朝廷制度性的保护，这种道德勇气在迫害、监禁与死亡面前，只能显示出悲壮的色彩，却很少能够发挥真正的作用。正如林语堂所说：“除非士子与文人获得制度性的保护，否则就不可能有常规化的、稳定的舆论力量。”（林语堂，2008：32）诤谏制度尽管在后世仍有保留，但随着中央集权的强化，其功能逐渐弱化，徒具形式。[⑤]历代皇帝尽管都会要求言官们对政事得失直言无隐，但除非皇帝本人足够开明，否则谁又敢冒杀身之祸犯颜直谏？
小结
王亚南先生认为，中国的官僚政治具有三种性格：一是延续性，二是包容性，三是贯彻性。（王亚南，1989：38）其历时之长，范围之广，影响之大，远甚于世界其他国家。秦汉时期作为中国官僚政治制度全面展开的时期，影响了整个中国两千多年的政治格局，形成了一种“超稳定结构”（金观涛、刘青峰，1994）。在这个超稳定结构中，政治传播系统与官僚科层制互相耦合、嵌套，相互强化。一方面，科层官僚制使秦汉建立起统一的中央集权帝国，统一的文字、发达的交通系统和邮驿系统以及政治文书系统，维系着帝国的有效运转。但另一方面，由于官僚体系的庞大，科层的复杂，委托－代理链条过长，秦汉政治传播中的信息歪曲与失真不可避免。尽管官僚科层制内部通过监察、诤谏等制度来克服官僚体制的信息失真，但由于缺少独立的监督机制和信息收集机制，政治信息无法在官僚科层制国家内自由和真实地流通。唐斯的研究发现，任何官僚组织内部控制都存在着三大定律：不完全控制律，即没有人能够完全控制一个大型组织的行为；控制递减定律，即组织规模越大，顶层官员对组织行为的控制力越弱；协调递减定律，即组织规模越大，协调行动越困难(唐斯：2005：5)。由于没有独立和多元的信息收集机构，信息问题（扭曲、缺乏或泛滥）成为制约官僚科层制运作的瓶颈，官僚科层制由此形成了一个治理上的悖论：官僚科层越严密或庞大，则信息扭曲的概率越高，信息越扭曲，则越需要建立和扩张反信息扭曲的机构，官僚科层也就越趋严密或庞大;由于信息失真的存在，自上而下的传播效率越高，整体的信息风险就越大。这是任何一种单一“帝国体制”无可避免的困境，官僚科层制本身的内在特点决定了这一悖论的存在。为了克服官僚科层制的上述缺点或者说“负功能”，运用“反信息扭曲机制”如独立的监督机构或多元的信息采集机制以获得组织效率就显得十分必要。
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[36]安东尼·吉登斯（2003）.社会学(第4版).北京：北京大学出版社.[Anthony Giddens(2003).Sociology 4TH edition.Beijing:Peking Universiyt Press.]
[37]张鸣（2005）.中国政治制度史导论.北京：中国人民大学出版社.[Zhang Min(2005). Introduction to the History of Chinese political system. Beijing: China Renmin University Press]
［38］林语堂（2008）.中国新闻舆论史.北京：中国人民大学出版社.[Lin Yu-tang(2008). A History of the Press and Public Opinion of China.Beijing: China Renmin University Press.]
［39］袁礼华（2009）. 试析汉代的上封事制.江西社会科学（10）［Yuan Li-hua(2009). Analysis of Up-report system in Han Dynasty.JiangXi Social Sciences(10)］.
[40] 刘太祥(2004).试论秦汉行政巡视制度.郑州大学学报(5).[ Liu Tai-xiang(2004). Inspection system of Qin and Han Dynasty.Jouurnal of Zhengzhou University(5)].
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[①][作者简介]潘祥辉，男，浙江传媒学院副教授，浙江大学传播研究所博士后，主要从事中国政治传播研究。
[②]“Bureaucracy”一词在不同时期和不同的学科领域有着不完全相同的所指及意义。戴维·毕瑟姆考察其定义后认为，这一概念至少有四种不同的用法：第一种是比较政治学意义上的，这也是最早的用法，指一种政治体制类型;第二种是组织社会学意义上的，指一种由训练有素的专业人员依照既定规则持续运作的行政管理体制;第三种用法源自于公共行政学，指公共行政管理;第四种用法来自于政治经济学，指处于公共领域的非市场组织。第二种用法即源于马克斯·韦伯的著作（戴维·毕瑟姆，2005：3-4）。
[③] 汉代的文书发布形式在中国新闻史学界还引发了“中国报纸历史是否要往前推”的争论，也即“府报“与“邸报”之争。张涛教授认为，汉简制书不是一般的官文书，它们当时被传抄到烽燧，有的还要求烽燧把制书悬挂于该地最明显处，具有了明显的政治传播的特点。汉简制书出自御史府，它就是当时的官方新闻传播媒体，与后世的“邸报”无异，他称之为“府报”，因而中国成制度的官方新闻传播因此要前推1300年。“府报”之说也得到陈力丹教授的认同，但他认为中国的报纸历史前推的时间是800年。（参见张涛：《论西汉的木简报》，《新闻与传播研究》2001年第2期;陈力丹《发现“府报”》，《当代传播》2004年第1期）。但“府报”之说也遭到研究者的反驳，认为这种汉制简主要是常规的官方文书，只有少量是带有传播性质的布告，与邸报还是有不同，不能称之为报纸。（参见黄春平：《从出土简牍看汉帝国中央的信息发布—兼评张涛先生的“府报”说》，《新闻与传播研究》2006年第4期）
[④]任何一种政治体制的运作都需要建立在一定的政治权威（political authority）的基础上。按照政治权威的合法性来源，韦伯把政治统治分为三种主要类型：一是传统型，即建立在对传统的神圣地位以及由于传统而享有权威的信奉之上；二是卡里斯玛型（Christmas），这种类型的政治统治所依赖的权威是最高统治者的特殊魅力和超凡品质，其基础因对个人及他所启示或创立的道德规范或社会秩序被奉为神圣或英雄或楷模而受到不同寻常地尊崇、效忠和追随；三是法理型，即依赖于法律和官僚进行统治，任何一项法律都是以目的合理性或价值合理性为目标制定，统治者在这些法律规定下才有发号施令之权利。(参见韦伯《支配的类型》，《韦伯作品集Ⅱ》，广西师范大学出版社，2004：303)笔者认为，发端于秦汉的中国古代的中央集权是这三种体制的混合，皇帝集传统权威与卡里斯玛型权威于一身，但官僚制度又具有一定的法理统治的因素。由于缺乏稳定的法律制度及分权体制，总体而言，它是一种偏向于卡里斯玛型的“人治”。
[⑤]值得一提的是，唐代是历史上监察与谏诤制度发挥得较好的朝代。唐代的行政法令上正式设有以谏议为专门职责的官员。他们主要是隶属门下省的“左散骑常侍”、“谏议大夫”、“左补阙”、“左拾遗”和隶属中书省的“右补阙”和“右拾遗”。除专职的谏议官以外，唐代还有一批有参议职责的官员。贞观时期有名的谏臣就有魏征、王珪、褚遂良等人，都曾长期担任过谏议官员或参议官员。由于唐朝的政治比较开明，监察体系的作用也发挥得较好，御史和谏官不仅弹劾违法官员，而且也经常提皇帝的意见，皇帝也时常要改变自己的做事习惯，百官行为也有所收敛。但到了唐朝晚期，这一套制度的作用就大打折扣，谏议无人听从，整个官僚机制趋于锈蚀，王朝也就寿终正寝了。至宋代，允许谏官弹劾大臣，御史诤谏言事，首开“台(御史台)谏”合流之端。其结果是台官、谏官都去监督大臣了，对皇帝本人却不敢诤谏了（参见张鸣：《中国政治制度史导论》，中国人民大学出版社，2005：114）。
