摘要：秦汉国家在自然聚落的基础上划分行政区“里”，选任里吏，辅助官府统治基层社会。秦在灭六国的过程中，改变以社会自治领袖为里吏的传统，规定里典、里老原则上由无爵年长者出任，以期消除民间秩序对官僚行政的阻碍。这一举措导致国家与社会之间产生激烈冲突，加速了秦的灭亡。汉初调整政策，设置三老官属，有意扶植、利用社会领袖。但里老一职被废除，三老官属人数有限，影响力无法深入里中。西汉中期兴起的循吏政治，推动在里中增设“父老”一职，并使之成为通制。里父老却迅速偏离原定的教化职能，转而负担诸多日常杂务，趋于差役化和卑微化。此后，里吏与社会领袖事实上趋于分离，使得汉末魏晋的国家难以有效控制基层社会。
在秦始皇开创的中央集权制国家中，皇帝凭借官僚行政体系直接统治全体臣民，学界将之称为“编户齐民”或“个别人身支配”式的统治，以此与封建制区别开来。实现这样的统治，关键在于国家权力如何渗透到基层社会。对此，基层社会有何反应？官僚行政体系与民间自治秩序之间是对立替代，还是衔接涵容；是彼此冲突，还是互相利用？近代以来中外历史学家和社会学家对此进行过热烈和深入的讨论，引申出皇权、地方行政制度、爵制、赋役等一系列具体问题。这些问题不可能通过一两篇文章全面探讨和解决。本文借助新材料，从里吏的身份和职务入手，揭示秦汉基层统治的历史变化。之所以强调历史变化，是因为此前学界讨论基层统治多将秦汉作为一体，但在中国古代中央集权制国家的初创探索时期，这400余年间情况绝非一成不变。新出岳麓秦简《尉卒律》等史料呈现了更多的时间断面，也促使我们重读过去被反复解读过的史料，提取新的历史信息。
本文首先厘清“里吏”概念，说明里吏问题涉及的各项因素；然后比较秦统一前后的法律规定，揭示里吏选任原则的变化，分析其原因与后果；接着聚焦汉代的里吏父老，指出它与秦之里老的差别，论述其设置背景和职务演变；最后说明里父老担任者身份的变化及其所反映的社会变迁。此外，本文还始终关注这样一个问题：里吏和基层统治的历史变化与秦汉治乱兴衰之间存在什么样的联系？
一、“里吏”问题
秦汉国家规模宏伟，而官僚统治有其限度。国家行政权力渗透到广大基层社会，不得不在官僚之外吸收本地社会内部成员，授予他们一定的官方身份，让他们承担日常行政事务。这些似官又非官的人，在秦汉时期主要处于县乡以下的“里”这个行政层级，出任里正、父老之类的“里吏”。
“里吏”一词，见于《史记·张耳陈余列传》，传文云二人秦时为里监门，“里吏尝有过笞陈余”。所谓“里吏”应该就是里中典、老一类的人物，汉代则有里正、父老等。他们由里中推选、县廷任命，有一定职权，但不列入国家官吏编制，也不享有正式官吏应有的薪俸和升迁途径，可知并不被当作真正的吏。
里吏非吏，当时却习称之为“吏”，说明他们被视作官府的传令、办事员，处在官僚行政体系末梢。中国古代中央集权制国家以户口为单位征发赋役，需要将官僚行政的触手伸到每家每户。然而，负责地方行政的县乡官吏由上级任命、派驻，县长吏需要避籍，乡啬夫恐怕也多非本乡人；他们任期有限，难以掌握每家每户的具体情况，更不可能一一建立起私人关系。因此，统计户口、征发赋役等日常行政事务，离不开基层社会中的“内部人”，需由他们担任里吏来协助完成。
那么，里吏由什么样的社会成员来担任呢？东汉后期经学家何休在论述理想的里制时说：
里为校室，选其耆老有高德者名曰“父老”，其有辩护伉健者为“里正”，皆受倍田，得乘马。父老比三老、孝弟官属，里正比庶人在官。
按照他的说法，父老和里正的选任分别偏重于声望和能力，但都是里中原有的头面人物，并且受到国家优礼。这段话长期以来被当作认识秦汉里吏的基本史料，但并不符合实际情况，而且掩盖了400余年间的复杂变动。
不难想象，里吏的产生是一个双向选择的过程：一方面是国家选择什么人来担任里吏，另一方面是什么人愿意出任里吏。担任者在基层社会中地位不同，自然会影响国家基层统治的效果；而担任里吏，获取官方身份，也会影响人们在社会中的地位。这是国家制定政策时要考虑的问题，也是里吏人选个人所面临的问题。在这样的双向选择中，双方的博弈使得政策方向和人群趋向发生阶段性变动，而统治理念和社会结构的变化，也会波及里吏选任。因此，秦汉里吏选任无法借助一两条史料或用某个原理简单概括，需要综合多方因素，考察其变化，认识不同选任原则产生的效果。
秦汉基层行政单位“里”是在自然聚落基础上划分的。里本是指城中规划整齐的居民区，后来推而广之，成为城乡基层行政区划的通称。过去，关于里的性质是行政村还是自然村有很多争论。现在看来，秦汉国家已经将里作为行政区划单位，但里的划分仍基于邑落的自然形态。秦将城邑中较大的自然里划分为多个行政里，而郊野的小型聚落可单独成为一个行政里。秦令规定：
诸故同里、里门而别为数里者，皆复同以为一里。一里过百而可隔垣益为门者，分以为二里。
“故同里、里门”指原有形态的里，多具有独立自然聚落性质，可以称为“自然里”；“别为数里”指曾经划分出不同的行政里，“复同以为一里”指在行政划分上恢复自然里的原状。“一里过百而可隔垣益为门者，分以为二里”，是指自然里的居民超过100户，又可以通过增加围墙和里门在形态上区隔开的，应划分为两个行政里。令文反映出秦划分行政里的两个原则：首先是可独立性，即是否已是或者可以成为独立居民区；其次是规模适度，即里内户数不能太多，原则上不超过100户，以便管理监控。秦法没有对行政里户数的下限作出规定，虽然常规的里应在30户以上，但实际上仅有十几户的小型聚落也往往被设为独立行政里。可以推测，行政里的区划应以保存原有自然聚居状态为首要原则。
身处同一个自然聚落的居民常年共同生活、劳作，彼此熟识，加之往往有宗亲关系，由此形成具有共同体特征的社会组织。在里中协助官吏行政的里吏同时也是社区内部成员，他们的活动不能脱离里中原有秩序，也不可避免地对它有所触动。
为了分析国家行政与基层社会自治秩序之间的关系，可以假设两个理想型。一是彻底的封建制，存在多级君主或领主，不依靠官僚实施地方行政，完全承认基层社会领袖的统治权，仅要求政治效忠和不定量贡赋。二是彻底的郡县制，任用派驻官吏贯彻国家意志，摧毁基层社会自治秩序，压制本地社会领袖，直接统治每个臣民。后者被认为是秦始皇赋予中央集权制国家的基本统治原理，用日本学者西嶋定生的话来说，即“个别人身支配”。西嶋定生认为，秦汉时期里已经“丧失了自律的秩序形成的能力”，国家利用爵制秩序构建社会秩序。增渊龙夫反对这个看法。他认为“里的自律性丧失”这个前提并不成立，国家制度框架正是通过包容各色土豪、豪族所维持的自律性秩序，才形成现实的国家秩序。
西嶋定生揭示出秦汉郡县制国家统治原理，而增渊龙夫则指明了存在自治秩序的条件下国家统治的现实形态。增渊之说明显受到马克斯·韦伯的影响。韦伯强调皇权效力的有限性，指出传统中国正式的皇权行政事实上仅限于城市和郊区，难以取代乡村本身有组织的自治。费孝通则用绅权补充皇权之所不及，提出“双轨政治”说。他认为，中国传统政治有自上而下的皇权与自下而上的绅权两条轨道，“自上向下的单轨只筑到县衙门就停了，并不到每家人家大门前或大门之内的”。韦伯和费孝通的观察都是基于明清以降某些社会性力量较强地区的情况而得出的理想化概括，不能视作秦汉到明清的一般状况。事实上，乡里区划和里吏就是皇权下县的制度安排，而里吏奉行公务也完全有必要且有可能获得地方头面人物的协作。
秦汉时期的里吏选任，需通过中国古代中央集权制国家的统治原理与基层社会自治秩序之间的张力来理解，但不应该将两者绝对化。一方面，后人抽象出来的制度性原理不等于实际统治理念，并非每个王朝、每个统治者都追求彻底的郡县制统治，实现“个别人身支配”，其承认社会自治秩序未必出于不得已；而统治理念的变化，也会影响各阶层的行为。另一方面，地方社会领袖并不总是被动地卷入国家行政体系，他们也可能通过在统治集团中谋取更高地位，来维护和扩张自身权势。在借鉴政治学、社会学理论框架和研究成果时，应意识到它们不可避免地偏于抽象化和模式化，需要用具体的历史研究来弥补其局限。
二、秦律所见里吏选任原则的变化
以往对秦的里吏制度和里中行政具体情况所知甚少，只能依据西汉中期以后形成的史料，倒推更早时代的情况。由于此前无法区分秦的里典、里老与汉代的里正、父老，参照何休之说，自然会得出结论，以为秦的里吏也由基层社会的自治领袖出任，这在过去不无理由。睡虎地秦简《法律答问》云：
可（何）谓“率敖”？“率敖”当里典谓殹（也）。
整理者认为“率敖”即“帅豪”，可从。“率敖”是乡里中豪强有力、能得众人拥戴之人，类似古书中常见的“渠率”或“豪帅”。《法律答问》将律令中的“率敖”解释为相当于“里典”，表明当时里典是由豪帅一类的基层社会领袖担任。不少学者都持此见。不过，《法律答问》的抄写年代一般认为在秦灭六国以前。在秦的统一进程中，各种情况都在发生剧烈变化，里吏制度也完全可能有新的发展。
最晚到秦灭六国前后，秦律已经重新定位里吏的属性，改变了国家统治和里中自治秩序之间的关系。《岳麓书院藏秦简（肆）》中记载有一则完整的《尉卒律》条文，规定了在里中选任典、老的详细办法：
里自卅户以上置典、老各一人。不盈卅户以下，便利，令与其旁里共典、老；其不便者，予之典而勿予老。公大夫以上擅启门者，附其旁里，旁里典、老坐之。置典、老，必里相谁（推），以其里公卒、士五（伍）年长而毋（无）害者为典、老；毋（无）长者，令它里年长者为它里典、老。毋以公士及毋敢以丁者。丁者为典、老，赀尉、尉史、士吏主者各一甲，丞、令、令史各一盾。毋（无）爵者不足，以公士。县毋（无）命为典、老者，以不更以下，先以下爵；其或复未当事，或不复而不能自给者，令不更以下无复不复，更为典、老。
岳麓秦简中包含数量可观的秦律令，多数应是秦统一战争过程中或其后不久根据新情况制定或重新修订编集的，反映从秦统一前夕至秦代的制度，时间晚于《法律答问》。上引《尉卒律》说明，秦的典、老原则上应由没有军功爵的老年人担任，其职务近于后世的差役，显然与《法律答问》不同。陈伟、符奎、水间大辅等学者分别对这条律文作过考订和解释。下面参考他们及此前学界对里和里吏制度的研究，归纳出秦代里吏设置和选任制度的主要内容。
第一，秦代里吏有典、老二职，分工有所不同。根据律文规定，一里户数达到30户以上，即设置典、老各一人。规模未达标准的里，如果相邻的里与之近便，可以共有典、老；若不近便，则省去老。由此可知，里典之职比老更为基本，不可或缺。典、老通常共同对里中的户口、赋税、治安警戒负责。但也有一些律令明确规定典的职责而不涉及老，比如睡虎地秦简《法律答问》云“其同居、典、伍当坐之，云‘与同罪’”；岳麓秦简保存的《亡律》《廷令》条文中，也有类似情况。可见典、老在治安方面的职责有所不同。
第二，典、老由里人推举同里居民担任，通过乡啬夫上报，由县级长官除授。秦律明确规定，典、老除特殊情况外必须在本里中产生，无需避籍，与县乡长官在地方行政体系中的定位不同。律文还称“置典、老，必里相谁”，“谁”读为“推”，是推举的意思。这说明典、老不像过去认为的那样由县乡指定，而是由里人自行推举，还保留一些共同体自治的余绪。不过，从里耶秦简透露的行政程序看，得到推举的里吏人选还需由所属乡上报县廷和县尉，由县尉除授，县令、丞审核后，才能正式履职。由县长吏除授，意味着里吏被纳入行政体系之中，有一定官方色彩，从而获得超出本人原有社会地位的职权。
第三，典、老推选标准相同，都应由年长、无爵的平民男子担任，需有一定办事能力，对财力则未见明确要求。律文称“以其里公卒、士五（伍）年长而毋（无）害者为典、老”。公卒、士伍都是没有军功爵的男性身份。典、老年长而无爵，意味着他从未立过斩首的战功，或者由于犯法而被夺爵，德望不太可能十分出众。“毋害”指办事能干，没有疵病。至于“年长”，律文没有规定明确的年龄，但排除了“丁”，亦即需要正常服徭役和兵役的男子，应近于汉律所规定的“老”。张家山汉简《二年律令·傅律》规定公卒、士伍62岁为睆老，66岁为免老。秦睆老、免老的年龄标准尚不清楚，但从岳麓秦简《置吏律》“年过六十者勿以为佐”的规定看，60岁或是丁与老之分界。属于吏的官佐需取丁壮，而典、老相反，必用老者。一般来说，年龄带来经验和声望，是共同体中推选领袖的通行标准。但从律文强调“毋敢以丁”并有相应严厉处罚措施来看，秦代典、老选用年长者，不是看重源于年高德劭的领导力，而是要避免影响丁壮劳作和服役。律文没有提到担任典、老者需要拥有多少财产，末尾讲到“不复而不能自给者”在不得已的情况下也要“更为典、老”，看来无法温饱自足的人亦可暂行典、老的职务。这与秦吏不得由贫民担任不同，也从侧面说明典、老不是吏。
综上可见，秦统一前后制定的法律规定典、老由县廷任命，并将人选限定在里中地位较低的阶层。它所体现出的里吏选任原则，不仅不偏向由血缘、财产等因素造成的往往拥有爵位的社会领袖，而且明确将有爵者排除在外。这不同于《法律答问》反映的战国秦制，不同于何休描绘的理想状态，也不同于汉代的制度。
马新、鲁西奇在近著中都用这条《尉卒律》说明秦汉里吏制度，但没有意识到这条律文反映的是秦代一时之制。水间大辅则较早注意到这种特殊性，并给予解释。他认为，由于典、老负担重，有爵者无需就任典、老，而官方承认这一特权则是因为将地方社会领袖编入统治机构以利用其领导力的“国家”意识，在当时还不那么强烈。这个解释并不符合秦的情况。从《法律答问》来看，秦统一以前，里吏一般由地方社会领袖担任，而《尉卒律》的这条律文实际上废除了这个惯例。考虑到前后变化，这一新举措显然不是由于缺乏利用地方社会领袖进行统治的意识，而是对这种意识加以扬弃。此时，秦有意不让行政统治与乡里原有自治秩序接榫，而要在两者之间造成错位，以迫使社会就国家之范。
三、秦灭六国与里吏选任新政策
秦改变里吏定位，对基层统治模式所作的重大调整究竟何时发生，又为何发生？从岳麓秦简中律令写定的时间推测，里吏选任原则变化很可能发生在秦灭六国过程中，其原因也要在兼并战争的历史背景下理解。
秦因商鞅变法而日益强盛，到昭襄王时伐楚拔郢，举两周而灭之，初步显现出并吞天下之势。秦王政十七年灭韩，开始了灭亡六国的历史进程。从这一年到秦王政二十六年统一天下，不过十年时间。在这十年中，秦需要在远大于本土的新占领地区建立统治，将多个异国连同带有敌意的民众消化到自身的郡县体系之中。这是史无前例的挑战，不能不用新办法来应对。
兼并国家与蚕食土地对后续统治的影响大有不同。战国晚期以前，秦取得他国土地后，由于当地民众的敌对情绪造成统治困难，常常主动“出其人”，迁徙秦人居其地。其后，秦放弃了取地出人政策，但当地民众不愿受秦统治，纷纷逃回旧国或投奔他邦；即便不能全体逃徙，统治阶层中大多数也不会留下。这种人口迁徙使秦的实力增长有所放缓，却也降低了统治新地的难度。等到六国尽灭，“不乐为秦民”的人们“无所逃于天地之间”，秦不得不直面如何对待六国遗民的选择题：是依靠原有统治阶级维持旧秩序；还是撇开他们，重构政治、社会的新秩序？
秦廷的选择偏向后者，致力于在六国故地破旧立新，迅速推广秦法秦制。为此，秦一方面在郡县官吏层级大量任用秦人，一方面在乡下里中着力提拔新人。从简牍文书和律令中可以清楚看到，秦派遣大批故地官吏至新地担任郡县长吏，甚至卒史、令史及乡、官啬夫等属吏，企图以秦故地的方式迅速控制新地；至于基层统治，则不得不在当地人中选用里吏、官佐、邮人等公务辅助人员。守屋美都雄曾说，秦朝不会认同处在国家与民众之间的权力者控制里人。这个推测尤其适用于秦兼并战争的最后阶段到秦王朝时期。在兼并过程中新占领的地区，秦更不愿将行政职权赋予那些可能抱有敌意的社会领袖。
新情况不仅出现在六国故地。秦的兼并战争需要尽可能多地调取国内人力、财力资源。《史记·秦始皇本纪》于秦王政十五年、十八年、二十五年均记“大兴兵”；二十三年、二十四年王翦伐楚之役也动用了倾国之兵；十六年还“初令男子书年”，掌握全国男性年龄，以广开兵源。为了在确保国家机器极速运转的同时防止秦民变乱，也需要强化基层统治。里吏制度的变化适应了这个新形势。
从前述《尉卒律》的规定来看，秦在里吏任用上有意避开地方豪强，推行里吏与帅豪分离、行政权能与社会性权威分离的新政策。这样的立法意图可从法家政治思想中找到依据。一般来说，国家建立在社会的基础上，需要利用社会原有秩序来实现高效、良善的统治；但随着国家机器高度发达，君权膨胀，又会与社会性权威产生矛盾。法家思想强调国家与社会秩序矛盾冲突的一面。《商君书》有《去强》《说民》《弱民》三篇，文句相关，主旨相近，都是讲治国为君要干预和削弱民间社会共同体内部的自治秩序，使之无力抗拒国家统治，从而为国所用。篇中将社会与国家看作对立的两方。《弱民》云：“民弱，国强；国强，民弱。故有道之国，务在弱民。”认为要强国强兵，必须“弱民”，而“弱民”的办法是强化民众厌恶的严刑峻法，而不能从民所好。“上舍法，任民之所善，故奸多……任善，言多……言多，兵弱”，“政作民之所恶，民弱；政作民之所乐，民强”，都是这个意思。任恶不任善表现在基层统治上，就是要用经济、社会地位较低乃至道德奸邪的人来辅助统治。《说民》云：“以良民治，必乱至削；以奸民治，必治至强。”主张用良民来治理会导致国家祸乱以致国力削弱，用奸邪之民则能够实现治世强国。这正反映出国家与社会对立的思想，意图通过扭曲社会秩序，抑制民间自治，来强化国家权力。《商君书》这三篇不是商鞅所作，但可反映战国后期在秦国活动的法家的主张，其中“强国弱民”思想对秦政应有影响，可以从侧面说明秦律所见里吏选任新政策的意图。
就制度设计而言，秦的立法者为了控制基层社会，希望在官僚行政系统之下塑造出一个驯服的里吏层级，他们的权力完全来自上级，因而绝对服从，为上级监管邑里，控制民众。与之相配合，国家在里中设立治所，在治所公布法令，实施行政，试图在里内建立官定的政治生活中心，取代自发的共同体秩序。这样，一方面避免官府权力与社会性权威合流，特别是防止后者在基层篡夺前者权力；另一方面以闾伍见知连坐为威慑，以求抑制违法犯罪。
这套制度设计自有其逻辑，但一旦落实下去，就不可避免地与里中原有自治秩序发生纠葛，从而产生偏差。一方面，地位低微的里吏既无法代表里中利益，又缺少权势来克服里中秩序对官府措施的阻力，无论是征收赋税还是维持治安，都会困难重重。这份工作对里吏个人来说颇有风险，或是将平民拖入破产亡身的境地，或是吸引投机者从中渔利，从而激化官民矛盾。另一方面，基层社会自治力量受到官府压制，但当这种力量试图溢出体制而发挥效能时，位卑力弱的里吏又难以与之抗衡，无法有效帮助官府维持统治。行政秩序与基层社会自治秩序的错位，在两者之间形成张力，最终酿成不可遏抑的动荡。
