【摘要】“公报”起源于西方，脱胎于手抄新闻。它经历了从“公开”之报到“公办”之报的过程，一度成为现代报刊的泛称。19世纪的中国，“公”的观念开始流行，当时知识分子在思想启蒙中重视“公意、公开、公共”等价值追求，为了区别传统邸报的性质，知识精英用“公报”一词来对译西式新报，报人们也用“公报”命名新创办的报刊。本文梳理了公报从清末以来的发展历程，揭示了其名称在官报、政报和公报之间的演变过程，并总结了当代公报的媒介特征。

【关键词】公报；政报；官报；报刊史

作者简介：

潘祥辉，南京大学新闻传播学院教授，主要从事新闻传播史、媒介社会学和华夏传播学研究，出版有《组织再造：媒介社会学的中国视角》和《华夏传播新探—一种跨文化比较视角》等著作。

白华康，华东师范大学传播学院硕士研究生。

提起“公报”，我们首先会想到的是“政府公报”，如《中华人民共和国国务院公报》《教育部公报》《中美联合公报》等，它是一种政府公开发布的声明或文件。即使名为“新闻公报”，绝大多数人还是会将其视作一种政府公文，而不是像“党报”一词一样把它视作一种“报纸”。权威词典也鲜有将“公报”看作一种报纸的。在1979年版的《辞海》中，“公报”一词主要有三层意思：“第一，国家、政府、政党、团体或其领导人所发表的关于重大事件或会议经过和决议等的正式报道。也有以会议的名义发表的公报。第二，两个或两个以上的国家、政府、政党、团体的代表在会谈中或会谈后共同发表的关于会谈进展、经过，或就某些问题达成协议的正式文件，称为‘公报’‘联合公报’或‘新闻公报’。有时其中包含有关于会谈国家间相互权利和义务的协议，具有条约的性质。第三，由一国政府编印的专门登载法律、法令、决议、命令、条约、协定或其他官方文件的刊物”。（辞海编辑委员会，1979：638）

在这个解释中，“公报”都与政府事务或政府文件有关，主要指一种程式化的公文发布。1988年出版的《汉语大词典（第二卷）》对“公报”的解释与此完全一致。

在新闻传播学科的辞典中，“公报”一词少有收录，如甘惜分主编的《新闻学大辞典》(甘惜分，1993)及程曼丽等主编的《新闻传播学辞典》(程曼丽、乔云霞，2013)等就没收录“公报”词条。究其原因，或许是因为编撰者认为“公报”与新闻传播学的关系不大。不过也有一些词典收录，但解释与《辞海》大同小异。如在《新闻学简明词典》（余家宏，1984：131）中，“公报”词条与《辞海》中的解释完全一致。2014年出版的《新闻传播学大辞典》（童兵、陈绚，2014：312）也对“公报”作了相似的解释。

在笔者看来，新闻传播学类的专业辞典没有收录“公报”一词是一个重要缺憾。而沿袭《辞海》对“公报”的定义和解释也不完整。首先，“公报”确实是国家或政府一种正式公开的文件或声明，但在历史上，“公报”并非一直如此；其次，历史上的“公报”未必姓“公”，它的发行或发布主体不一定是政府机构。如果考证一下近代以来的中国报业史，我们就会发现，在晚清以来报业发展的过程中，“公报”一度就是“报纸”的代名词，“公报”可谓地地道道的“新闻学名词”。那么，“公报”又是如何从通名转化为专名，从一种报纸的名称转变为一种公文的名称，最后消失在“新闻学词典”中的呢？这需要我们回到历史，厘清“公报”的内涵及其演变，从其源头上进行追溯。

一、“公报”在西方的起源与演变

与中国现代报刊事业深受西方殖民扩张，起源于西方传教士的办报活动一样，“公报”之名也诞生于这一过程。晚清以前的中国，“公报”一词并不存在，它并非来自古代汉语，而是译自西文的“外来词”。从来源上看，“公报”的英语翻译有两个：一是gazette，一是bulletin。英语的gazette源于意大利语的gazzetta，本意是指一种威尼斯硬币“gazeta”。尽管在19世纪来华传教士所编纂的英华辞典中，gazette有“新闻纸”“报”“邸报”“京报”“京钞”“宪报”等多种译法，但“公报”的译法也其中之一，（沈国威，2010：120-121）如1841年5月1日由小马礼逊（John Robert Morrison)创刊的Hongkong Gazette其中文名就译作“香港公报”。（史和，姚福申，叶翠娣，1991：378）而bulletin在西方语境中本有“公开布告”之意，译为“公报”还比较贴切的。在西方，“公报”的历史可谓源远流长。

（一）西方“公报”的起源：公开的新闻发布

在西方，公报的历史可以追溯到古罗马时期由罗马中央政府发布的手抄官方公告“每日纪闻”（ActaDiurna），也有学者称之为“罗马公报”（张隆栋、傅显明，1998：3）。这是一种手抄新闻。公元前59年，凯撒当选为罗马共和国执政官后，发布的第一条命令便是：“嗣后元老院工作的报告，务须每日写出公布之。”（姚福申，1985：125）这份公报其实是一块置于罗马议事厅外的涂石膏的白木板，在上面每日书写元老院议事记录。公元前27年，屋大维被推举为“奥古斯都”，建立了罗马帝国，并于公元前6年，恢复了《每日纪闻》。这种官方新闻在罗马和各省的公共场所设置，内容主要是“公民投票、官吏任命、政府命令、条约、战争和宗教新闻等”，它被称为“历史上第一份官方的报纸”（李彬，2005：57），一直刊布至公元330年迁都君士坦丁堡为止（一说出版至公元476年西罗马帝国灭亡为止）。

可见，西方的“公报”最早是一种“官办民阅”的公开报道，后来才成为“新闻纸”的代称。不仅官办的称为“公报”，民办的，只要公开发行，也可以称之“公报”。在《每日纪闻》之后，手抄新闻的传统断裂，直到16世纪的威尼斯，再次得到发扬光大，并在欧洲大陆上流行开来。

自15世纪始，欧洲国家的沿海城市工商业逐渐发展繁荣，尤其是意大利的威尼斯，成为联络东西方的交通枢纽和贸易中心。随着新航路的开辟，威尼斯的商人们迫切希望了解商业行情、船舶、航路和战争情况，于是，1566年（一说1563年），一种名叫“威尼斯手抄新闻（NotizieScritte）”的新闻纸便应运而生。这种手抄新闻纸最初是威尼斯政府在与土耳其交战期间，定期派人在市集中心朗读的一种新闻公报，每听一次需支付一枚威尼斯铜币（即Gazeta）。（另有说法是张贴在公共场所，阅读者需支付一枚“Gazeta”铜币阅读）。（陈力丹，2002：118）在市场和商业的刺激下，除了政府发行的官方手抄报外，以售卖和赚钱为目的的民间商业性手抄小报也得到了快速发展。这类小报不定期发行，采用沿街叫卖的方式，内容除了商品行情、船期外，也有政局变化、战争和灾害信息等，收费也是一枚威尼斯铜币。当时的手抄新闻或不定期的新闻印刷品，无论是政府还是民间发布的，都使用“Gazzette”作为报名。（张允若，1994：81-84）

意大利的这种手抄小报后来流传到欧洲各国，被称为“威尼斯公报”（Venice Gazette），而“Gazzette”一词则成了欧洲各国早期报刊的代称。由此可见，“Gazette”并不是特指“公家”或官方刊布，而是面向公众，公开发行的报刊，因而威尼斯时代的“公报”是一种报纸的泛称。不过，随着社会历史的变迁，“公报”逐渐成为一种服务于封建统治，维护既有秩序的“官方报纸”的代称。“公报”转变成“官报”的时间大概是在17世纪欧洲资产阶级革命前夕，正是在这一时期，公报中“公”的含义，开始从“公开”转向“公家”。

（二）近代欧洲“公报”与现代报纸的诞生

在欧洲，印刷术的发明以及手抄小报的流传推动了资产阶级意识形态和宗教改革新思想的传播。这些印刷传单和手抄小报在公众中公开传播，引起宗教组织和封建统治阶级的警惕和惶恐。彼时的欧洲专制王朝，无不对印刷出版业实施严格的管制。他们常见的措施包括三种，“许可制”“检查制”和“惩处制”。然而，高压政策还是没法禁绝新闻业。专制政府在同自由出版业的斗争中，也意识到报刊在传播和宣传中的作用。因此，创办为自己说话的报纸成了封建政府的首选，于是代表官方意见的公报便应运而生。

最早的官方公报是由封建王权特许出版或者由专制政府直接创办的报刊。西欧各国的“公报”都以特许出版为主。尽管这一时期出现的公报是官方性质的，但却成为了现代报刊的雏形。西欧最早出现的官方公报是1631年创刊的《法国公报》（初名为LaGazette，后改名为Gazette de France），创办者泰·勒诺多（Renaudot, Theophraste），在首相黎塞留（Armand Richelieu）的支持下，获得路易十三的出版特许状。这份公报报头上印有王室的徽章，并附有一行标题：“地球上所有国王和强国的报纸”。（张昆，2016：54）除了报道新闻，它还不时刊载政论，自觉以维护王朝利益为己任。

这一时期欧洲另一份重要的公报是在英国查理二世（Charles II）复辟时期，于1665年出版的《牛津公报》（OxfordGazette），后来改名《伦敦公报》（LondonGazette）。尽管是一份官报，但《牛津公报》却被认为是报刊史上第一张名副其实的报纸。（迈克尔·埃默里、埃德温·埃默里，1982：5-6）《牛津公报》可谓欧洲乃至世界现代报纸的滥觞，并且为殖民地地区的现代报业发展提供了借鉴。

（三）16世纪后欧洲“公报”向殖民地的输出

欧洲资产阶级革命前后的公报，虽然是公开出版，但更多体现着“公家”和官方的意志。同时，随着欧洲殖民统治的开始，世界各地的殖民地也开始出现报纸。无一例外，作为殖民宗主国控制殖民地的手段之一，“公报”成为殖民地最早出现的一批报纸。自16世纪开始，西班牙、葡萄牙、荷兰等国，在全球扩张的过程中，将欧洲印刷术和这种简单的“公报式报纸”传播到了世界各地。

1679年，西班牙殖民当局在墨西哥城创办了《墨西哥公报》（GazetadeMexico），这是墨西哥最早的定期刊物。为了传达政令，在巴西的葡萄牙政府运用随船带到巴西的一部印刷机于1808年出版了巴西第一份近代报刊——《里约热内卢公报》（GazetadoRiodeJaneiro）。从17世纪开始，工业革命后的英国取代西、葡、荷等国的地位，开始在全世界范围内建立殖民地。为了更好地发展工商业，同时有效控制殖民地，英国当局将国内的报刊和新闻业整体移植到了殖民地。因此英国殖民地早期的报刊，无论形式还是内容，基本是仿照英国报纸的办报模式。有官方背景的“公报”自然成为殖民地最早的报刊。

北美是英国最早开辟的殖民地之一，于是一批“英式公报”在北美出现，如于1719年创办于美国的《波士顿公报》（Boston Gazette），1752年创办于加拿大的《哈利法克斯公报》（HalifaxGazette）等。此外，英国的其他重要殖民地，包括印度、南非、澳大利亚的第一张报纸分别是1780年创办的《孟加拉公报或加尔各答大众广知者报》（Bengal Gazette or Calcutta General Advertiser）、1795年创办的《开普敦公报和非洲广知报》（CapeTownGazette and African Advertiser）、1803年创办的《悉尼公报与新南威尔士广告报》（The Sydney Gazette and New South Wales Advertiser）。从这三份报纸的英文名字就可以看出，当时英国在殖民地的报刊基本采用“……Gazette and……advertiser”这样的名称，也基本采用同样的内容和形式。这些公报都是周刊，内容以官方消息为主，但同样报道本地新闻和欧洲新闻。

不过好景不长，随着反殖民地运动的兴起，为宗主国官方服务的殖民地早期公报，在随后的“反殖运动”中，一部分脱离了殖民者的控制，成为为民族独立、人民解放发声的喉舌。美国早期的一些公报就完成了这样的转变。在美国独立战争中，当初受官方许可出版的《波士顿公报》就摆脱控制成为一份爱国报刊。而本杰明·富兰克林（Benjamin Franklin）创办的《宾夕法尼亚公报》（Pennsylvania Gazette）则在反对英国印花税的运动中，身先士卒，充当了“反对派”的角色。自此之后，公报在美国得到进一步发展，尤其在政党报刊时期，“公报”成为各党派的喉舌媒体，主导着政党斗争的舆论走向。比如联邦派最早的机关报《合众国公报》（Gazetteof the United States）（1789-1818)和反联邦派最早的机关报《国民公报》（National Gazette）（1791-1793），都是以“公报”命名的报刊。虽然政党报刊这段时间被称为美国新闻史上的“黑暗时期”，但这些报刊在互相斗争的过程中，也成为沟通政党与公众的重要渠道，客观上担负了监督政府的重任，因而也使得“公报”体现出了一定的公共意志。

回溯公报在西方的发展，我们可以发现这样一条清晰的演变路径：即西方公报从早期作为报刊的泛称逐渐发展成为政府的传令官，随着政党的兴起又成为党派的喉舌媒体。事实上，“公报”之名在西方的含义一直包括“公开发行”和“官方创办”两个方面，但不同时期又各有侧重。从早期官方民间各自独立“公开发行”手抄小报，到后来代表官方立场由“公家”特许办报，再到后来政党崛起公开办报，“公报”的内涵随着时代的变化而变化。

二、“公报”在近现代中国的发展与演变

中国现代报业的起源和新闻事业的发展，同样是在以英国为首的欧洲殖民者的影响下出现的。与英国其他殖民地一样，中国近代出现的最早一批报刊，除了传教士们的宗教报刊外，就是殖民政府创办的“公报”，这种“公报模式”显然移植自宗主国。

中国最早以“公报”命名的报刊出现在香港不是偶然。1841年5月1日《香港公报》（The Hong Kong Gazette）诞生，创办人是马礼逊（John Robert Morrison）。虽然《香港公报》是中国最早出现的“公报”，但这份报刊并非当时英国殖民政府所办，而属于特许出版。（王桧林，朱汉国，1992：2）1853年出版的《香港政府公报》（The Hong Kong Government Gazette）才是由殖民政府创办的，它主要以刊载香港政府的法令、公告、通告等官方文书为主，也刊载世界新闻摘要。可见，这一时期的“公报”并非官方垄断的报纸。1875年（光绪元年），在美国的加利福尼亚州三藩市（现为旧金山），也出版了一份《唐番公报》，这或是海外最早使用“公报”的中文民营报刊。

在国内出现的以“公报”命名的报刊中，广为人知的是林乐知（Young John Allen）等人于1874年9月创办的《万国公报》（前身是《中国教会新报》）和维新派于1895年8月17日仿办的《万国公报》（《中外纪闻》前身）。这两份“公报”也都不是官方的，而是由传教士和知识分子所创办。那么，为何这两份报纸都要叫“公报”呢？这是个值得深究的问题。

（一）“公报”之名：公共与公开

戈公振先生曾总结过中西方报纸的不同：“西人之官报乃与民阅，而我国乃与官阅也”。（戈公振，1986：63）这实际上道出了以邸报为主的中国传统官报与西来之“公报”的最大区别，即受众是特定的官僚阶层还是全体民众，也即报纸是否公开发行，这是判断“公报”与“非公报”的重要标准。

中国古代并没有“公报”的概念，《辞源》及《古代汉语词典》中都没有出现“公报”这一词汇。可见“公报”一词是近代的产物，是对译西文的外来词。那么，为什么19世纪的中国人要用“公报”来对译西方的“Gazette”呢？这需要从近代观念史的演变来加以解释。

“公”在《说文解字》中被放在部首检字的“八”（同“背”，背离）部和“厶”（同“私”）部，作“公平分配”之意。《韩非子·五蠹》有言：“自环者谓之私，背私谓之公”。因此，“公”的意思就是与“私”对立。“公报”之名自然也是与“私报”相对而言。传统“邸报”或“京报”即是典型的“私报”，其受众均以官僚知识分子为主，内容也无非谕旨、诏书、奏折以及宫廷之事。而且，邸报并不公开发行。对于普罗大众而言，这样的“报纸”自然只是高高在上的公家文牍。在笔者看来，正是为了区分邸报的“私”的性质，近代知识分子才发明或引入了“公报”一词，又用它来代指新式的西方报纸。这种用法也使“公报”一开始就具有现代“公共报纸”的通名性质。

清末中国的知识分子，甫一睁眼看世界，便是一片内忧外患。在传教士办报活动的启示下，他们逐渐意识到需要“师夷长技以制夷”，而办报则能做到“夷情备采”，最终实现“师夷制夷”的目标。如魏源就主张要像林则徐翻译《澳门新闻纸》那样，多译外报、外书。洪仁?凇蹲收?缕?分幸蔡岢隽讼低车陌毂ㄉ韫莸乃枷搿＃ㄎ馔⒖。�2008：56-57）梁启超在《论报馆有益于国事》一文中亦指出：“其有助耳目、喉舌之用，而起天下之废疾者，则报馆之为也。”（梁启超，1998：11）对于晚清的知识分子们而言，扶大厦之将倾最紧要的就是办报。知识分子们所倡导的“报”，当然不是已经存在的清政府的“京报”一类，而是西式的新报。在《东西洋考每月统纪传》中登载的《新闻纸略论》一文曾这样介绍西式报纸：“在西方各国有最奇之事，乃系新闻纸篇也。此样书纸乃先三百年初出于义打里亚国，因每张的价是小铜钱一文，小钱一文西方语说加西打，故以新闻纸名为加西打，即因此意也。后各国照样成此篇纸，致今到处都有之甚多也。”（《东西洋考每月统记传》，1833：66）这里把新闻纸音译为“加西打”。“加西打”显然是Gazette一词的音译，而“公报”则成为其意译汉名之一。

除了区别传统邸报之用，在笔者看来，晚清知识分子之所以用“公报”来对译西方的新闻纸，最重要的是和当时人们对“公”的推崇有关。美国汉学家罗威廉（William T.Rowe)在《近代中国的公共领域》一文中指出：“清末和民初这段时间里，人们日益频繁地在政治意义上使用‘公’，伴之而来的是‘公’这个词用法的创新和拓展。”（张聪、姚平，2016：383）的确，在西学东渐的过程中，知识分子逐渐衍生出了对“公”的崇拜。儒家思想中早有“公天下”的思想，可以追溯到《礼记·礼运》中孔子所言“大道之行也，天下为公”。这种思想在中国历史上虽屡有存续，并对皇权产生了一定的制约，但真正扩散开来并成形成影响力则是在清末。正如日本学者沟口雄三所言：“‘天下为公’与‘大同’思想为清末的变革思想所继承，遂产生了康有为（1858-1927）的《大同书》与孙文称三民主义为大同主义的阐释。”（沟口雄三，1995：55）在沟口雄三看来，清末“公”的思想也明显渗入了欧洲近代的平等观念。彼时，西方哲人卢梭、孟德斯鸠、约翰·穆勒等人对“公意”的阐释也传播至中国。传统与现代这两种思想对知识分子都产生了重要影响，在办报实践中他们对“公”推崇备至。“公”字包含着公平、公正、公德、公开、公共等诸多含义，这些含义无一不受重视。王韬在《论日报渐行于中土》有言：“其立论一秉公平，其居心务期诚正。如英国之泰晤士，人仰之几如泰山北斗。”（王韬：1998，311）梁启超在总结中国疲弱时，则强调了“公德”的重要性，“吾中国道德之发达，不可谓不早，虽然，偏于私德，而公德殆阙如。”（梁启超，1998：62）林乐知在解释从《教会新报》更名为《万国公报》时则强调“公开”：“既可以邀王公巨卿之赏识，并可以入名门闺秀之清鉴，且可以助大商富贾之利益，更可以佐各匠农工之取资，益人实非浅鲜。”（李天纲，2012：3）这体现了林乐知等人希望这份原本有着宗教性质的报纸，能普遍公开地面向全体中国人，成为一份世俗大众读物，这便是“公开”意识。

可见，儒家经典中流传的“天下为公”思想和从西方习来的民主共和思想，在知识精英中杂糅成了一种尚“公”的价值取向，成为近代以来报人的一种自觉追求。姜红教授的研究也指出：到20世纪初，“公”字常常出现在关于办报原则、办报立场或编辑方针的表达中，成为整个报纸的导向性观念。（姜红，2011：8-16）近代“公报”即是在这样一种思想与时代氛围中应运而生。

显然，这一时期的“公报”不同于官报，它不是在官方特许制度下创办的，而是实实在在的民间报纸。这一类报纸将“公报”视作一种现代报刊，代表着办报活动从“私属”走向“公开”的过程。如1910年7月创刊于北京的《国民公报》，就是民间团体“国会请愿同志会”的机关报。1911年11月11日在上海创刊的《大汉公报》同样是一份民间报纸。1907年在香港出版的革命派报纸《社会公报》，“以扫除社会窒碍及灌通社会知识为宗旨”，总编辑为黄耀公（伯耀），同样是一份民营报刊。（史和、姚福申、叶翠娣，1991：199）在传教士和维新士人的主导下，“公报”一度成为一种新式的、进步的媒介象征和代表。民间“公报”及其所代表的公共舆论传播新知，鼓吹改革，这也使得清政府的合法性出现了危机。[[1]]在这种情势下，为了重塑统治合法性，清政府也开始寻求变革，创办政府自己的“公报”便是一个重要举措。这一举措催生了晚清的“官报”以及民国之后“政府公报”的出现。

（二）“政府公报”的演变：从“邸报”到“官报”

我们今天所理解的“政府公报”，在中国的历史语境下，其前身可以追溯到邸报和京报。中国在“公报”传入之前，已经长期存在像“邸报”这样的官办信息传播体系（或称塘报、驿报、辕门钞、京报等）。美国新闻史家白瑞华教授（Roswell Sessoms Britton）对中国传统的官报体系评价颇高，在《中国近代报刊史》一书中白瑞华将中国的“京报”与西方的公报相提并论，甚至认为清代的“京报”由于主要刊载的是官方文件或皇帝的诏令，因而比欧洲国家的公报更具有公信力。不过他也承认，“与《伦敦公报》（London Gazette)、法国的《官方公报》（Gazette Official)以及欧洲其他国家公报不同，京报从欧洲公报的定义来看不具备公报功能。”（白瑞华，2013：22）这主要源于“京报”的信源由官方垄断，不具开放性，只是一个“传播官方思想”的媒介平台。的确，中国传统邸报和西方的政府公报有很多不同，[[2]]但最大的不同就是邸报不公开发行，而西方的政府公报一开始就是公开发行的。事实上，到晚清以后，中国才出现了西方意义上的“政府公报”。在名称上，晚清的大多数“政府公报”摒弃了“邸报”（以及“京报”）之名，而易之以“官报”的称谓。因此清代“官报”就是中国现代意义上的第一批政府公报。

有学者考证，光绪三十三年(1907)清廷发行的《政治官报》是“中国历史上最早由中央政府直接公开出版发行的机关报”。（叶再生，2002：878）不过，就“官报”的发行而言，《政治官报》显然不是最早的。早在1881年的《益闻录》上就已经出现了关于“各省官报”的消息摘录，如《浙省官报》《金陵官报》《粤东官报》《苏垣官报》《江宁官报》等。考《中国报刊辞典（1815-1949）》一书，《政治官报》的出版发行的时间既晚于1902年4月发行的《湖南官报》，也晚于同年12月发行的《北洋官报》（1902年12月）。（王桧林、朱汉国，1992：20-21）实际上，在清廷《政治官报》出现以前，以袁世凯所办的《北洋官报》为首，地方官报已陆续创办并推广开来。清末官报的发行和创办实际上经历了“先地方后中央”的发展过程。

尽管“官报”的命名是本土的，但清末“官报”的创办显然受到西方的影响。中日甲午战争后，清廷也终于有了不变必亡的隐忧，于是广征善后之策，“创办官报”成为一条重要的改良计策被中外人士频频提及。英人李提摩太（TimothyRichard）在《新政策》中一再提到创办官报的重要性。张之洞也进言“官报宣国是，民报达民情”（张之洞，2017：113），劝谏办报阅报。光绪二十四年六月，孙家鼐上书光绪帝“所请将《时务报》改为官报，派康有为督办其事”。（戈公振，1986：44）在清末预备立宪时期政务处奏请创办《政治官报》（《内阁官报》）的奏折中，创办官报的理由得到进一步说明：“或谓英国人民政治智识最富，故其宪法程度最高，盖收效于官报非浅鲜也……欲开民智，而正人心，自非办理官报不可。”（戈公振，1986：48）显然，此时酝酿的官报，是公开发行的西式的“公报”，面向的已经不再只是大臣和士大夫，而是全社会的潜在受众。这种转变使得《时务官报》和《政治官报》脱离了传统邸报窠臼，而成为民国及现代公报的滥觞。

在笔者看来，清政府之所以用“官报”而不用“公报”之名，盖沿袭传统，易于民众理解。在中国传统话语中，“官”区别于“民”，“官话”和“方言”（民言）有异，“官报”自然也与“民报”有异。清政府用“官报”之名可以更好地强调报纸的官方属性，突出和表现官方的权威。只不过到了民国，“官”这个词日益成为封建统治者的代称，与“民主”精神相悖。为了表示与旧的封建统治的不同，民国始改清廷时代的“官报”为“公报”。关于从“政府官报”到“政府公报”的转变，戈公振先生在《中国报学史》中也有如下描述：“清末预备立宪，由政府刊行《政治官报》，后改名《内阁官报》，各省亦各有《官报》。民国成立，又改名《政府公报》，各省亦改名《公报》。至是，官报遂成为国家之制度矣。”（戈公振，1986：23）可见，民国时期的“政府公报”其实就沿袭自清政府时期的“官报”。“官报”与“公报”，一字之差，反映出的却是两个时代的巨变。

（三）民国时期“公报”的崛起

晚清“官报”的历史随着武昌起义的胜利而终结，“公报”取而代之成为政府机关报。1911年10月11日，武昌起义的革命党人设立军政府，并于16日创办了《中华民国公报》，在创刊号上刊载的《本报出版章程》中声称：“本报暂为军政府军务部附设机关，故定名中华民国公报。”（苏凡，1982：89-90）1912年1月1日，孙中山于南京宣誓就职，定国号为中华民国。29日出版了《临时政府公报》第1期，内容包含令示、法制、纪事、电报、抄译外报和杂报。

“中华民国”乃民众之国，改“官报”为“公报”实乃水到渠成之事。孙中山倡导的“三民主义”及“天下为公”的思想，显然为民国“公报”的崛起提供思想基础。1912年4月5日，袁世凯继任中华民国总统。《临时政府公报》停刊，《政府公报》继续出版，“公报”之名并没有遭到废弃。考民国时期的“公报”，除了名称上的变化，这一时期“公报”的种类与数量也呈急剧增长之势。

民国“公报”的形式非常丰富，既有民间团体的“公报”，也有教会团体创办的公报，但主要以“政府公报”为主，遍布政府机关各部门和各地域。“民国以来，事务日繁，部有部公报，省有省公报，一省之内，厅局又各有公报。”（戈公振，1986：59）笔者对《中国报刊词典（1815-1949）》收录的这一时期的三千多份报刊进行了统计，发现民国政府部门的公报上百种，类型包括：立法公报、司法公报、教育公报、农业公报、经济公报、实业公报、工商公报、交通公报、建设公报、内政公报、外交公报、监察公报、审计公报、卫生公报、少数民族公报、会议公报等十六类；而各省地方政府也至少有政务、教育、建设、实业、财政、民政、司法等类型的公报（如表1所示）。

表1：1912-1949年以公报命名的报刊统计[[3]]

从出版时间统计上看，“公报”在1911年到1915年之间出现了第一个小高峰。当时正值中华民国建立之初，旧的新闻审查制度废除后，迎来了报界的“黄金时代”，各级政权机关及各类社会团体纷纷创办机关报，导致了大量“公报”的出现。民国“公报”崛起的另一个高峰在1925年到1933期间，这一时期新增了71份公报，仅1929年这一年出现的“公报”就有23份。除了政府公报，民国时期也出现了不少新兴的“行业公报”，如各种“商会公报”等，这得益于中华民国建立后国内局势进入到了一个相对平稳的时期，各种行业群体开始成型，各行业组织内部发行的喉舌报纸或“会报”，有的也以“公报”命名。

三、1949年以后的“公报”演变：从报刊到公文

1949年以后，在中国共产党的领导下建立了新型人民政府，也发行了自己的“公报”。随着社会主义事业的曲折发展，“公报”也发生了新的变化。在笔者看来，中国共产党成立以后，至少先后拥有三种类型的报刊：党报、政报与公报。

“党报”的创办最早。自1921年中国共产党成立后，党报的创办工作便与党的发展同步前行。从中共中央委员会第一份公开发行的机关刊物《向导》周报（1922年），到1941年抗日根据地创办的第一份大型日报《解放日报》，再到《人民日报》（1942年）的创办，中国共产党的党报系统逐步建立和完善。

“政报”则是在中国共产党建立政权以后以政府的名义创办的机关刊物。尤其在抗日战争时期，各革命根据地开始出现统一以“边区政报”命名的刊物。这种边区政府创办的“政报”其实与民国以来的“政府公报”无异。实际上，“政报”在民国时期就已经出现。作为政府机关报，“政报”和“公报”的区别并不明显，往往存在混用的现象。1913年《四川政报》上刊载的《四川政报简章》指出：“本报刊布中央暨本省法令公牍并选录关于一切重要文件，定名四川政报”。（四川政报，1913：第2期）到1931年6月，《四川政报》易名为《四川省政府公报》，主要刊载国民政府的有关法令文件和本省政府关于民政、财政、工农商各行业统计、土地调查及人员调配任免、教育、司法等方面的公告和条例。（王桧林、朱汉国，1992：204-205）

这种“政报”和“公报”的变易也发生在1949年之后。考中国共产党的“公报”历史，从抗日战争时期的初创，到1949年后的铺开，再到“十年动乱”的停刊及1980年代的“复兴”，“公报”的历史大致经历了一个“公报-政报-公报”的不断转变过程。

（一）从政报到公报的历史

早在抗日战争时期，中国共产党领导的敌后抗日根据地就已经开始出版“政报”。《边区政报》就是各边区政府统一命名编辑出版的政府公报。如晋冀鲁豫边区政报就于1941年11月15日创刊，其内容主要刊载边区政府制定的各项政策批示、法令、规章，根据地内各级政府的重要活动，反映军队和民兵的抗战事迹，转载延安党中央的有关政策文件。从内容上看，边区政报与“公报”类似，但与“公报”不同的是，边区政报的发行并不公开，而更像是一种政府“内部刊物”。如1943年12月1日出版的晋冀鲁豫《边区政报》第33期，封面就有“对敌秘密，希勿遗失”字样。（马志春，2015：111）1947年7月15日陕甘宁边区创办的《边区政报》同样并未公开发行，其读者是区以上各级干部，内容有边区政府的重要政策、条例、指示、命令及各级政府部门的工作经验和典型材料等。边区政府发行政报的传统，在解放战争中得到延续。《华北政报》（1948年12月）、《东北政报》（1949年11月）等就是随着解放战争的态势，由新解放区成立的人民政府创办的。与此同时，有一些新解放区创办的则是“公报”，如1948年10月创刊的《内蒙古自治政府公报》及1949年1月创刊的《东北行政公报》等。可见，1949年解放前夕，解放区的政报和公报是同时存在的。但1949年之后，这些“公报”都改名为“政报”了。如《东北行政公报》于1949年11月改为《东北政报》，（王桧林、朱汉国，1992：425）《内蒙古自治政府公报》则于1950年1月改名为《内蒙古政报》。（高文德：1995：312）可见，1949年之后的许多“政报”是由“公报”改名而来的，其作用与功能实际上相当于“政府公报”。尽管这一时期的“政报”是一种政府内部刊物，但实际上已经准公开发行了，与“政府公报”没有本质上的区别。

据笔者的统计，从1949年到1957年，有20多个省份先后创办了政报。但在中央政府层面，则依然沿用了“公报”的名称。1955年，经国务院常务会议决定，由国务院办公厅出版了面向国内外公开发行的《中华人民共和国国务院公报》，这个“公报”实际成为各地方政府政报的办刊样本。1966年至1976年的文化大革命期间，各地政府的政报相继停刊。直到1978年改革开放后才又重新复刊。二十世纪九十年代，各省政报开始定期出版，并经各省新闻出版局批准发给国内统一刊号，政报开始变成“公开发行”的合法刊物。在这种情形下，“政报”与“政府公报”几乎就没有任何区别了。

2000年前后，随着《中华人民共和国立法法》的施行及“政务公开”的推进，各省“公报”全面取代了“政报”。“政报”开始相继更名为“人民政府公报”。如《安徽政报》就在2002年更名为《安徽省人民政府公报》，其更名理由很有代表性：“为适应我国加入世贸组织新形势的需要,使各级人民政府及时、准确地了解、掌握并贯彻落实省政府的规章、政策和工作部署，推动政府系统政务公开和依法行政工作，自觉接受人民群众的监督，经省政府批准，现就《安徽政报》更名及发送事项通知如下：一、自2002年1月起，将原《安徽政报》更名为《安徽省人民政府公报》……”（安徽省人民政府公报，2002：第1期）与此类似，其他省份的“政报”相继改名为“公报”。河北、安徽、福建、河南四省在2002年，湖北、广东在2003年，江苏、贵州在2005年，天津、浙江在2008年、内蒙古和甘肃在2011年，先后完成了更名工作。更名完成后，“公报”开始成为当地人民政府办公厅主办，经国家新闻出版总署批准公开发行的政府出版物，延续至今。

那么，今天的中国政府公报到底有多少种呢？根据中国知网的“中国政报公报期刊文献总库”（http://kns.cnki.net/kns/brief/result.aspx?dbPrefix=CJFZ），笔者进行了一个初步统计。数据显示：在国家层面，计有全国人大、政协主办的公报、国务院的公报及国务院所属各部委的公报以及最高司法行政机关的公报共23种（份）、地方各级人大政协的公报16种，地方各级人民政府的（政报）公报144种。目前仅公开发行的公报就将近200种，如果再加上地县一级的未公开发行的公报，其数量至少有上千种之多。

（二）当代“公报”的特征

那么，当今的公报有什么特征呢？如果和晚清及民国时期相比，我们可以发现今天的“公报”在新中国经过半个多世纪的发展演变，逐渐定型为刊登政府文件或政府声明的一种“公文”，这与其最初的“报刊”形态相去甚远。公报也完全由政府主办，排斥了其他非政府主体。考察当下的政府“公报”，具有以下几个特征：

1.“四级创办”网络

与党报党刊一样，今天的政府公报也形成了“四级创办”网络，一级政府对应一级公报。这种格局的形成有一个过程。1949年新中国成立初期，只有中央政府和省政府出版公报。但1978年后，逐步形成了从中央、省、市、（区）县四级政府都有“公报”的格局。以内蒙古为例，省（自治区）一级有《内蒙古自治区人民政府公报》、次一级则有《呼和浩特市人民政府公报》《包头市人民政府公报》等地市级公报，地市下面还有区县一级的政府公报。不过，只有中央和省一级的公报具有国家新闻出版管理机关批准的统一刊号（CN），一些副省级城市或省会城市的政府公报也有刊号（如《南京市人民政府公报》，ISSN：1672-3376，CN：32-1715/D），地市级以下的公报大多没有刊号，这与各级党报有些类似。

2.公开发行，免费赠阅

地方政府公报（政报）初创时候，基本都是内部发行。在上世纪90年代，各地政府的公报才相继公开发行。这显然受益于“政府行政公开”的推进。2003年7月，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步治理党政部门报刊散滥和利用职权发行，减轻基层和农民负担的通知》发布，该文件指出：“省、自治区、直辖市党委统一办好一份党报和一份党刊，政府办好一份免费赠阅的政府公报。”公报有正式刊号，又“免费赠阅”，当然意味着公开发行。据笔者调查，就发行周期来看，省级人民政府公报多数是半月刊。市一级人民政府公报有的是月刊，也有的是季刊，如《鄂尔多斯市人民政府公报》为月刊，而《包头市人民政府公报》则为季刊（每期48页码）。区县级政府的公报出版则更不固定，有月刊、季刊、半年刊等。随着互联网的普及及电子政务的开展，政府公报也开始“电子化”发行。今天我们几乎可以毫不费力地在各级政府网站查阅到政府公报的电子版。借助于网络发行，政府公报的受众范围进一步扩大。

3.刊发效力等同于红头文件

2000年3月颁布的《中华人民共和国立法法》第七十七条规定：“部门规章签署公布后，及时在国务院公报或者部门公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。地方政府规章签署公布后，及时在本级人民政府公报和在本行政区域范围内发行的报纸上刊登。在国务院公报或者部门公报和地方人民政府公报上刊登的规章文本为标准文本。”在这种法律与行政规制下，“公报”上发布的规章即为中央、地方政府传达的标准文本，公报因此起到了红头文件的职能。从“公报”的发行机关来看，据笔者调查，各级政府公报大多由该级政府的办公厅主办和编发，“公报”的编辑委员会由政府办公厅人员组成，编委会的主任、副主任一般由同级政府部门的政府秘书长或办公厅主任、副主任兼任。在中国的政治传播体系中，政府办公厅主任或秘书长往往也是政府文件的起草人或把关人，这种“兼任”保证了“公报”出版与“公文”审定的一致性。这种组织结构保证了“公报”的法律与政治效力，使其能够等同于“红头文件”。

4.“公报”变身为一种“公文”

在“公报”兴起的初期，“公报”毫无疑问具有新闻纸的功能和特征。如在抗日战争时期和解放战争时期，“公报”不仅担负刊登政府文件的职能，也要身兼报道地方新闻的任务。不过，随着报刊的多样化和分工专业化，“公报”逐渐退出了新闻传播领域，变成了单一刊登政府文件的公文类媒体。到今天，党报党刊登载新闻，“公报”刊登政府文件的职能已经相对固定。从职能来看，当代政府公报的主要职责是“传达政令、宣传政策、指导工作、公告政务活动”等，其版面内容主要是刊登政府的“标准文书”，主要包括国家法律法规和地方性法规、国家和地方政府重要文件、地方政府重大政务活动、重要人事任免等政府文件和决议等。公报终于演变成为一种专事发布政府文件的公文类媒体。

公报的“公文化”也体现在党和政府的公文文种中。早在1989年4月25日由中共中央办公厅颁发《中国共产党各级领导机关文件处理条例(试行)》中，“公报”就是13种规定的“党的文件”中的一种。2012年7月1日起实施的《党政机关公文处理工作条例》第八条规定了15种规范性公文，“公报”也名列其中。《条例》规定，公报“适用于公布重要决定或者重大事项。”可见，如今的公报，不仅是刊发政府文件的媒体，其实也是政府文件的一种类型。这种演变与“公报”长期以来“传达政令、发布公文”的传播职能密切相关。

总之，今天的公报，已经成为宣发国是的重要载体，它承接了自清末以来的官报传统，吸取了民国公报（政报）的体例，在抗日战争和解放战争的实践中，丰富了形式和内容，并且在新中国成立至今的实践中，不断变革，最终形成今天的样式。在新时代尤其是数字媒体不断发展的当下，未来不论从形式、名称或内容上，“公报”都可能经历新的、更进一步的演变，我们拭目以待。

注释：

[[1]]如同盟会山西支部于1908年2月创刊于太原的革命报纸《晋阳公报》，就猛烈抨击清政府。1910年春，山西巡抚丁宝铨以铲烟为名，发动官兵在交城、文水等地屠杀一百余名老百姓，该报特派记者到现场采访，对屠杀事件作了连续报道，并发表评论，谴责清吏残民的罪行，进行革命宣传，使得清朝地方当局十分惊慌。与《晋阳公报》类似，1909年由商人苏秉枢（星衢）独资创办、在广州出版的《粤东公报》也由倾向革命的知识分子操办，倡言革命。这些“代公立言”的报纸与舆论对清政府构成了严重挑战。

[[2]]西方的政府公报，都是公开发行，除了刊载政府法令、条文之外，还报道新闻时事。如《法国公报》就以新闻性和时效性著称，对当时欧洲各国政治和外交产生过很大影响。西方政府公报的出版形式以政府特许为主，报刊经营者们仍以盈利为目的。可参见王芹：《民国初期“临时政府公报”与古代官方报纸“邸报”的同与不同》，《中国档案》，2006(4): 18-19.

[[3]]数据整理自王桧林、朱汉国：《中国报刊词典（1815-1949）》，太原：书海出版社，1992年。由于政府部门公报和地方政府公报有更名的现象，如《黑龙江公报》后来更名为《黑龙江省政府公报》，在统计上笔者分开计算。

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原载《新闻大学》2019年第1期