内容提要 中国共产党领导的现代中国的国家建构，迄今已走过了革命建国、运动治国与执政兴国三个阶段。在此过程中，中国共产党都始终以“群众”作为自己行使历史使命的参考群体，群众路线因此对中国国家建构具有特殊的意义。在民主革命时期，主要凭借着与民族主义相结合的大众动员，中国共产党完成了革命建国的使命。在毛泽东治理中国时代，运动治国的方略虽然带来一系列问题，但客观上仍基本实现了国家政权对社会的高度动员和深度控制，完成了国家一体化的目标。在三十多年的改革开放进程中，中国的国家建构逐步恢复到常规化的理性化的轨道上来，群众路线总体上演化为惠民亲民的政策主张。囿于群众路线作为沟通国家与社会之路径的一些窒碍，中国国家建构下一步的任务需要从制度上解决与群众的联系问题。
关键词 群众路线 国家建构 中国共产党 科层官僚制
随着1964年10月16日中国第一颗原子弹的爆炸，一位研究中共党史的西方学者很快就撰文指出，这标志着当代中国政治从原先非技术取向的、以群众路线和群众运动为特征的大众主义阶段进入了技术取向的、以官僚政治为特征的精英政治阶段。[1]显然，这种在原子弹强烈震荡波波及之下的夸张论调，早已被历史所证伪。群众路线，特别是当时作为群众路线之实践形式的群众运动，在作者武断预测之后不久，即以其极端的形式继续支配着中国政治。不过，撇开作者的过度解读与意识形态偏见不论，这种论调背后所隐含的现代国家建构的一般原理，倒有其“真理”的成分。这一“真理”的最著名的阐述者无疑是马克斯·韦伯。韦伯政治思考的基本背景是19世纪后期大众社会与大众民主时代的到来。在此背景之下，国家治理形态如何？韦伯所给出的答案是：官僚化的民主。[2]韦伯说，“在大型国度里，无论在什么地方，现代民主都日益在变成官僚化的民主。只能如此……”[3]在韦伯看来，科层官僚制不仅是一种现代性的必需品，也是一种现代进步的标识。他说，“正如自从中世纪以来，所谓的迈向资本主义的进步是经济现代化唯一的尺度一样，迈向官僚体制的官员制度的进步是国家现代化的同样是明白无误的尺度……”[4]
在中国现当代史的语境之中，大众主义与官僚制也是思考现代国家建构的一对基本参照范畴。中国共产党成立以来的探索与实践，辉煌与挫折，都与如何处理把握这一对范畴不无关联。在纪念中国共产党成立九十周年的时候，从群众路线与官僚制相映照的视角探讨其国家建构的基本经验，对发扬中国共产党的优良传统，廓清中国共产党治国理政的思路，进一步探索中国现代国家建构和政治发展的路径，具有很强的现实意义与理论价值。论文循着中国共产党历史发展脉络，分三个部分论述群众路线与国家建构之间的关系及其变。第一部分主要阐述革命时期群众路线与革命建国之间的关系，第二部分主要阐述毛泽东治理之下的中国，运动治国与对国家建构的影响，第三部分主要阐述改革开放新时期以人为本的亲民、惠民路线对国家建构的意义以及尚且存在的问题，并从检视群众路线内在限度的视角提出建立与群众联系制度的任务。
一、民族主义、大众动员与革命建国
政治现代性的核心主题是民族国家建构（nation-statebuilding）。民族国家是当今国际社会公认的基本单位，不管是作为“想象共同体”，还是作为在特定区域内垄断了治权的政治实体，民族国家的建构一直是现代性焦虑的源头之一，对于后发国家尤其如此。虽然说民族国家是现代国家的基本形式，但从历史上看，国家建设与民族形成并不同步。查尔斯·蒂利严格区分了政权建设（statebuilding）与民族形成（nationbuilding）之间的不同。十八世纪欧洲的“政权建设”主要表现为政权的官僚化、合理化、渗透性，实质是国家汲取社会资源能力的增长，而民族形成则主要体现在公民对民族国家（nation-state）的认可、参与、承担义务及忠诚。蒂利认为，欧洲各国的这两个过程并不同步，强大的民族国家的出现先于民族的形成。对于近代中国而言，在从传统向现代转型的过程中，民族国家建构与欧洲不同，是在民族主义以及现代化的招牌下进行的。[5]在近代中国，民族国家的建构面临着一个特殊的问题：首先是必须实现从“天下观”到“民族国家”观的转变，也就是“从一个落后的儒家普世帝国，转变为一个在国际大家庭中拥有正当席位的近代民族国家”。[6]毫不奇怪，伴随着近代中国社会的全面危机以及传统秩序的全面崩溃，这种转变内蕴巨大的心理落差和强烈的亡国灭种的焦虑，在这种情况下，民族主义，也只有民族主义，才能作为一个最大公约数，起到凝聚人心的作用。不过，这里应该注意的是，在中国的语境之下，以汉族为核心的华夏民族早已形成，因此其“民族形成”更多的时候不是文化或者人类学意义上族群身份的建构，而是政治意义上的主权国家的建构。换句话说，中国的“民族形成”，实质是一个有着悠久文明和辉煌历史的民族，在西方现代性冲击之下追求民族自决和民族复兴的过程。
另外还值得注意的是，在近代世界的时空背景之中，民族主义常常与大众主义的“民主”诉求纠结在一起。从现代化先行的西方国家的视角来看，十九世纪末期到二十世纪中叶的世界政治格局，一方面表现为其内部政治结构从个人主义到大众民主的转变，也就是“从注重门第、财产和权势的自由主义向大众民主的转变”，另一方面表现为亚非拉各国民族主义运动的兴起。[7]这并非两种毫无联系的趋势。实际上，二者都是以平等主义为根本诉求的大众社会的产物。从西方内部的视角来看，大众主义与民族主义是二位一体的观念和运动形式，其矛头直指资产阶级及其所建构的特权与霸权秩序，加塞特所创造并加以诋毁的大众民族（masspeoples）一词，很大程度上反映了一部分欧洲精英对平等主义新世界的抗拒。而对于广大后发国家来说，面对内部传统秩序的崩溃与外部帝国主义霸权势力的支配，只有把大众主义与民族主义结合起来，才能迸发出改天换地的巨大能量。
现代中国的国家建构，正是在民族主义与大众主义汇合的历史潮流之中展开的。只有顺应这种潮流的政治势力，也就是只有融合了民族主义与大众主义的政治势力，才有可能完成国家建构的历史使命。中国近代以来民族主义运动的历史在在说明了：缺乏大众主义力量支撑的民族主义运动，是无法完成民族国家的建构任务的。按照巴勒克拉夫的说法，亚洲和非洲民族主义运动的发展表现为三个阶段，第一阶段表现为对西方列强冲击的本能反应，这种反应一方面表现为对西方文明和西方势力的憎恨和仇视——中国的义和团运动是其中的典型，一方面表现为对传统信仰和制度的怀疑，并唤醒了需要适应新世界以求得民族生存的意识——中国的维新运动就是这样的一场民族主义运动。第二阶段是资产阶级领导的民族主义运动——孙中山先生在清末民初所从事的革命运动，就是这方面的典型。第三阶段，“因工人和农民追随一个大众组织，反抗外国殖民列强的基础得到了扩大，并在领导者和群众之间形成了联系。”[8]
显然，在上述三个阶段中，能够融合这两种潮流的，只有在第三阶段。彼时，中国的民族主义运动一旦与大众主义运动结合起来，中国的革命面貌焕然一新。而完成这种融合是高度组织化的革命政党。此前，中国已经有了政党，但都没有完成近代中国国家建构的历史任务，其原因是，“自有政团以来，都是没有民众作基础的政团，政团不过是读书绅士阶级的专用品。……清颠覆后，所有的政党都与民众不生关系，都成了水上无根的浮萍，在势都没有成功的希望。”[9]中国革命先行者孙中山只有在1924年对国民党所进行的以“联俄、联共、扶助农工”为主要内容的改组以后才使中国国民党一度成为统一中国的主导力量，而在此之前不论是局部的武装起义，还是议会内的斗争，由于没有建立起高度组织化的政党，更因为没有寻求大众力量的支持，因此都没有实现奋斗的目标。中国共产党作为一支民族解放的力量，其胜利的奥秘，也在于把以农民为主体的中国人民大众组织起来。“大众组织的政治意义在于，它是决定共产党成功而国民党失败的首要因素。”[10]毛泽东在总结共产党成功的经验时十分精到地指出，“我们有许多宝贵的经验。一个有纪律的，有马克思列宁主义的理论武装的，采取自我批评方法的，联系人民群众的党。一个由这样的党领导的军队。一个由这样的党领导的各革命阶级各革命派别的统一战线。这三件是我们战胜敌人的主要武器。”[11]在党的领导、武装斗争和统一战线三大法宝中，高度组织化的政党是关键，是武装斗争、统一战线的领导力量。实际上，高度组织化的大众政党，不仅是中国现代国家建构的需要，它还是现代世界的一种普遍趋势，而这一趋势同样是大众社会的产物：“……大众社会的到来瓦解了政治社会的现存结构。今天我们生活在一个新的政治时代。在整个当代世界——在西欧的民主国家，在共产主义制度的国家以及在亚洲或非洲的原殖民地地区——现在到处都能看到，高度组织的政党占据着政治结构的中心位置，这是因为在19世纪末以来崛起的大众社会的形势下，政党是体现人民大众的政治目的的唯一有效手段。”[12]
高度组织的政党之所以成为国家建构的前提要件，与现代中国的社会结构特点也有着莫大的关系。从阶级分析的视角来看，现代中国的社会结构以所有阶级的软弱性为标志。[13]由于没有哪一个阶级能够独自担负起重构秩序的重任，这就需要一种强大的以军事为后盾的政治势力，通过大规模的政治动员，组织最大多数的民众起而抗争，完成民族自决的历史任务。张闻天在1930年1月3日写的一篇文章中明确指出，中共“能够在多大程度上解决中国革命的基本问题”，要“从它能够在多大程度上在其领导下动员群众来判定”。[14]毛泽东从青少年时代就信奉“民众大联合”所蕴含的伟力，革命过程他深信，“革命战争是群众的战争，只有动员群众才能进行战争，只有依靠群众才能进行战争。”[15]后来，以毛泽东为首的共产党人创造性地提出了“一切依靠群众，一切为了群众，从群众中来，到群众中去”的群众路线，成为中国共产党的根本路线。正是这条路线，一方面成为“共产党战胜国民党的最根本的原因”，[16]另一方面，也是理解中国民族国家建构的基本范畴：与西方以抽象的天赋权利（公民权）为建构国家的指导思想不同，“中国革命建国的指导思想是‘群众’的观念。群众要求的不是抽象的人权，而是社会、经济上的权利，例如要土地，要求男女平等。中国革命是从争取社会经济权利开始的，进而要求政治权利，要民主。……总之，中国革命和建国的过程是以‘群众’这个概念开始而不是从‘公民’这个概念开始。”[17]
归纳起来，中国民族革命的逻辑以及中国“民族形成”的逻辑，最终落实到高度组织化的中国共产党身上。中共之所以能够完成革命建国的使命，其根本的原因是借助大众主义和民族主义的政治动员路线，这条路线主要以群众为政党决策与行动的“参考群体”。
二、运动治国与国家一体化
韦伯说过：“国家是这样一种人类共同体，它在一定领土之内（成功地）宣布了对正当使用物理暴力的垄断权。”[18]这一论断包含了现代国家建构的两个层面的内容：一是统治正当性的建构，二是政治能力的建构。前者涉及国家这一政治实体中支配-服从关系的理据，后者涉及维护这种关系的手段。对于前者，韦伯归纳出历来支配-服从关系的三种理据：传统型，超凡魅力型，法理型。这一类型学的命题众所周知，自不待言。而对于后者，蒂利上述所谓的现代国家建构中“政权的官僚化、渗透性、分化以及对下层控制的巩固”，说得就是政治能力的建构，其中的官僚制，就是实现支配的必备手段。韦伯说，“一切有组织的支配都需要持续的行政管理”，[19]也就是通常所谓的科层官僚制。吉登斯所观察到的现代国家“反思性监控”的全面化以及国家控制能力的大大增强，其所依靠的手段也主要是官僚机器。在吉登斯看来，只有现代民族国家的国家机器才能成功地实现垄断暴力工具的要求，而且也只有在现代民族国家中，国家机器的行政控制范围才能与这种要求所需的领土边界直接对应起来。[20]
中国的现代国家建构，其实可以从清末统治阶级内部应对西方挑战所做出的一系列反应（洋务运动，维新变法，预备立宪等等）开始的。帝制瓦解之后的军阀割据，说明传统中国“没有能力使自己适应现代世界”，[21]反而生发出一种“逆现代化”的政治局面。1928年国民政府形式上统一了中国，但“由于局限于现代城市基础，1927年之后的国民党也就从来没有打破始终困扰着20世纪中国所有军阀政权的恶性怪圈：财政收入赤字与中央政治控制乏力。国民党政府只不过是在更大范围内——表面上是全国范围——重演了旧军阀的政权模式。”[22]从这个意义上说，国民党从未有效地治理过中国，不论是合法性建构还是国家能力建设，都是问题丛生。反观中国共产党，在1927年之后转向农村，通过以土地为中心的社会革命，动员基层农民，获取兵源和财源，[23]最终获得了民族民主革命的胜利，为国家建构创造了历史前提。新中国成立之后，部分因为革命过程中的政治动员已经把以农民为主体的大众有效整合到政权体系之中，部分因为苏联高度集权的体制的影响，中国政府的国家能力得到了前所未有的提高，“中国革命经过革命高潮时期的阶级斗争与政治斗争，催生了一个更为庞大、更加强有力、更加官僚化的新型政权。负责行政管理的政府与负责决策、协调以及监督的政党一起形成了一种有区别但密不可分的组织层次体系。这一体系以北京为中心，中间经过许多层次，深入到每一个村庄、工厂、学校和居民区。”[24]罗兹曼等认为，中华人民共和国同旧中国决裂的最有意义之处，显然就在于建立了一个强大的中央政府。统一的中央政府的建立，最直接的结果就是为经济高速增长调动了各种技能和资源。中国共产党在调动和扩大资源供给上表现出非凡的能力。[25]
但是，与一般国家在现代化过程中主要借助官僚科层制的控制不尽相同，中国共产党在前三十年的国家治理中所引入的一种引人注目的做法，是发动一次又一次的群众运动。[26]尤其是毛泽东，对于建立官僚科层制似乎没有多大兴趣——事实上，毛泽东本人对现代官僚体系有一种几乎出于本能的“反感”，毛泽东治国理政所主要依凭的，是被称为“扁平化管理”模式的群众运动。[27]比起科层官僚制，毛泽东更崇尚运动治国。在毛泽东那里，运动治国包含两个层面的内容。第一个层面是用群众运动式“大民主”的办法，反对官僚主义。但问题在于，他“在反对官僚主义的同时，也反掉了现代大规模社会的国家建构所必需的科层官僚制”。[28]毛泽东在建国的不同场合，多次流露出对以法律规章和文书档案为主要手段的科层官僚制运作模式不以为然的态度。在1958年8月北戴河会议上毛泽东说过这样的话，“不能以法律治多数人，民法刑法那么多条谁记得了。宪法我是参加制定的，我也不记得……我们各项规章制度，大多数90%是司局搞的，我们基本不靠那些，主要靠决议，开会，一年搞四次，不靠民法、刑法来维持秩序。人民代表大会，国务院开会有他们那一套，我们还是靠我们那一套……法律这个东西没有也不行，但我们有我们的一套……”[29]在这里，毛泽东不仅把国务院及其司局、把人大等现代官僚政治机器看作“他者”，而且对其运行方式也不太认同，就连宪法、法律和规章也不在话下。在同年早些时候发表的《工作方法六十条（草案）》中，毛泽东反对设秘书制度，他说，“不可以一切依赖秘书，或者‘二排议员’。要以自己动手为主，别人帮助为辅。不要让秘书制度成为一般制度，不应当设秘书的人不许设秘书。一切依赖秘书，这是革命意志衰退的一种表现。”[30]对于现代官僚科层所赖以运转的薪给制，毛泽东也十分反感，多次表示要废除，恢复革命时期的供给制。[31]
运动治国的第二个层面，是指通过大规模的群众运动的办法，进行社会主义经济建设的“大跃进”。《工作方法六十条（草案）》中有一条鲜明地表现出了这一层意思：“十年决于三年，争取在三年内大部分地区的面貌基本改观。其他地区的时间可以略为延长。口号是：苦战三年。方法是：放手发动群众，一切经过试验。”[32]从这里可以看出，大跃进的实质就是高速度加群众运动，高速度是追求目标，而群众运动是实现目标的基本手段。而以运动作为发展经济的手段，势必要打破规章制度的诸多框框条条。在《工作方法六十条（草案）》中，毛泽东还说过这样的一句话：“应该作出这样一个总的规定，即是在多快好省地按计划按比例地发展发展社会主义事业的前提下，在群众觉悟提高的基础上，允许并且鼓励群众的那些打破限制生产力发展的规章制度的创举。”[33]大跃进期间《人民日报》的一篇社论更是十分形象地描述了运动治国与正规的官僚科层制之间的扞格：“组织大辩论，成立指挥部，书记亲自上前线，组织战役，全党全民、各行各业编成钢铁师、运输营、采矿队等各种野战军、后勤部，昼夜突击，突破一点，创造高产纪录，开现场会议，推动大面积丰收等等。这一套革命的领导方法是同所谓‘正规化’对立的方法，没有这种革命的领导方法，不敢向‘正规化’挑战，就没有群众运动，就没有高速度。”[34]生产形同打战，书记亲自上“前线”指挥，开现场会，直接指挥各种生产事宜。这样，日常性的工作机构某种意义上就成为多余的设置了，“正规化”显然也没有市场了。
大呼隆式的群众运动和大跃进，诚然招来后人的深刻批评和反思，但它在现代国家建构上，却并非毫无意义。按照吉尔伯特?罗兹曼等人的归纳，在毛泽东时代，中国共产党发动了四次群众性运动的浪潮，不断调整其对中国社会的控制。这四次浪潮包括：建国初期以土地改革运动为主的第一次浪潮，在获得土地的贫困农民的支持下，“国家在每个村庄都获得了立足之地”；第二次浪潮主要以社会主义改造运动为主，结果是，“到50年代中期，妨碍资源再分配以及建设新体制的障碍甚至更少了”；第三次浪潮以反右派运动和大跃进运动为主，“尽管‘大跃进’（第三次改革浪潮）和后来的补救政策都失败了，前两次改革浪潮的成果却基本上没有被破坏”；第四次浪潮以文化大革命为主，“决定把城市作为进一步施加管理压力的主要战场”。从现代国家建构的角度看，正是通过这几次大规模的群众性运动，使得中国共产党在20世纪50-60年代掌握了藉以控制社会的关键要素，即，对土地、劳动力、收入以及教育等要素的分配。“无论共产党在其前30年的统治中有过什么样的政策失误，由于认识到要适当地保持各级地方之间的平衡，它始终十分重视如何控制社会、积累资源、发展经济和国家一体化等问题。中国共产党同样面临着1949年以前阻碍中国进行现代化建设的各种问题，尽管付出了高昂的代价并在许多领域受挫，但它还是基本解决了这些问题。”[35]
我们可以从现代国家建构的角度来审视运动治国的这两个层面。发动群众，以大民主的形式反对官僚主义，意在保持人民政权的本色，[36]可以说是现代国家建构中的合法性层面——我们暂且不论其实际成效；通过群众运动快速发展经济，籍由群众运动实现对社会资源分配权的控制，这是现代国家建构中政治能力的建构。很显然，相对于现代化先行国家主要以民主制、科层官僚制、法治、市场经济以及对外殖民掠夺来实现现代国家建构，这是一条中国特色的现代国家建构之路。不论今天的人们如何看待这条道路，其客观结果是，基本实现了国家政权对中国社会的高度动员和深度控制，其结果是在中国建立起一套高度统合的社会管理体制；[37]同时，主要通过其实质是社会制约国家的群众运动“大民主”，[38]毛泽东时代的中国，始终保持着一支比较廉洁的干部队伍。但是，从政治建设的视角来观察，群众运动更多的时候并非群众的自主参与的活动，而是魅力型领袖贯彻其强力意志的一种手段，归根结底是一种人治手段，是运动群众。它既没有解决秩序或者权威的合法性问题，也没有给大众带来实质性的自由和民主权利。其主要教训是，在反对官僚主义的同时，也反掉了现代大规模社会的国家建构所必需的科层官僚制；运动式的治国方略，延缓了民主的制度化和法制化进程，最终伤害了民主自身；过度发动群众运动耗竭了共产党的组织能量，最终削弱了共产党的威信。[39]
运动治国是特殊时代背景之下群众路线的一个变种，归根到底，它的推动需要饱满的革命意志与革命激情，“扁平化”的管理模式需要人们在物质财富面前保持自我克制和自我牺牲，[40]而革命热情和自我牺牲终究无法长久维持：“作为一个普通的人，在伟大事业和群众运动的激情鼓舞之下，带着必胜的信念，在一个很短的时期内，他可以为了集体而不惜牺牲个人，但他不可能永远这样。激情过后，他仍然要回到日常生活之中，关心自己的工作、所做出的牺牲以及相应的物质福利。此时，从整个社会而言，最重要的是通过物质奖惩来鼓励人们更好地生活和工作。”[41]这样，随着毛泽东时代的结束，群众运动的治国模式也就难以为继了。邓小平在《党和国家领导制度的改革》明确否定了运动治国：“历史经验证明，用大搞群众运动的办法，而不是用透彻说理、从容讨论的办法，去解决群众性的思想教育问题，而不是用扎扎实实、稳步前进的办法，去解决现行制度的改革和新制度的建立问题，从来都是不成功的。”[42]在邓小平的倡议下，1982年的《宪法》删除了有关“大民主”的条款。至此可以说，运动治国走入了历史的博物馆。
三、以人为本与执政兴国
如果说近代中国社会以所有阶级的弱小为它的主要特征的话，那么到毛泽东时代结束的时候，“中国的社会历史状况十分有助于一个构持续快速增长的自主的国家官僚结构，比以往任何时候都要更高地耸立在社会之上。”“毛泽东时代，社会主义的动力来自上层，反对官僚自我膨胀的动力亦来自上层，主要来自毛自身。但继任者不可能做到这一点。他们是体制的既得利益者，也是群众政治冷漠的既得利益者。如果可以用不断革命来标示毛泽东时代的话，那么后毛时代则可能是一个官僚牢牢控制社会的时代。[43]很显然，迈斯纳在1977年毛泽东刚去世不久所做的这个判断，至多只对了一半。确实，改革开放以来国家机器日臻完善，各种官僚机制也已经比较完备，与此同时，在没有建立起有效的防控官僚自我膨胀的体制机制的情况下全盘放弃“大民主”所蕴含的社会制约国家的合理要素，使得权力的腐化大面积蔓延开来。但是，迈斯纳所没有想到的是，伴随三十多年的改革开放进程的是，资源支配权的日益市场化，与之相应的是中国人民获得了日益广阔的自由活动的空间，中国社会的力量也在不断地释放。有人将近三十年来中国所取得的举世瞩目的成就，归因社会活力的迸发：“几十年来中国由封闭而开放，既暗合‘社会’从‘国家’体制中逐步获得解放，同样见证了‘社会’从‘社会主义’中被发现的过程……即三十年来中国所取得的举世瞩目的成就，正是拜解放思想与解放社会之所赐。”[44]今天，我们虽然还不能说国家-社会之间已经建立了相对平衡且良性互动的关系，但明眼人都可以感受得到，社会活力的迸发，过去三十多年是、今后仍然是中国进步的动力源。
这一切都有赖于中国共产党对中国现代化发展方略的调整：从以阶级斗争为纲到以经济建设为中心，从计划经济到市场经济，从运动治国到依法治国。随之而来的是中国国力的快速提升，国家法治化水平的不断提高。[45]撇开其它因素不论，从现代性的视角来看，改革开放三十多年中国之所以能够取得如此辉煌的成就，是现代化建设回归历史逻辑和人性逻辑的结果。在第一代领导人告别了历史舞台之后，中国社会主义事业开始逐步摆脱魅力型领导人的强力支配，回归社会历史发展的应然逻辑。新时期的中国共产党人已经大不相同了：他们不相信传统的教条，而是探索中国进入现代化之路；他们不再唱共产主义的高调，而是脚踏社会主义初级阶段的实地；他们不追求出身纯之以纯，而是团结吸收最广泛的人们，为中华民族的伟大复兴和建立一个富强、民主、文明的现代化国家而奋斗。中国现代国家建构，正朝着理性化与常规化的道路前行。
诚然，新时期中共的执政理念与执政路线已经十分清晰，其对实现现代化的战略部署也已经十分明确。[46]如果说二十世纪八十年代和九十年代中国的中心任务是发展经济，追求GDP的增长，那么，进入二十世纪之初，在仍然坚持发展经济的同时，更多的注意力转到建设社会和改善民生上来。按照中国共产党的战略部署，第二阶段的任务要到2020年左右基本完成。如果一切进展顺利，那么，以法治化和民主化为核心内容的政治建设将成为从2020年到2050年左右的三十年时间国家建构的重点。据此，中国现代化道路将大体上循着先经济后社会再政治的发展轨迹；[47]果然，以“群众”概念开始的中国国家建构的路线图，将如邹谠先生所言，“是从争取经济社会权利开始的，进而要求政治权力，要民主。”但问题是，这条路能否走得顺遂通畅？
从现实来看，中国通往现代化的道路并非坦途。与其他国家现代化进程一样，中国在转型正面临着愈来愈多“成长的烦恼”。对此，执政党对此也有清醒的认知。胡锦涛就曾指出，“我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，由于经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益结构深刻调整、思想观念深刻变化，由于发展不平衡、不协调、不可持续问题短期内难以根本解决，人民内部各种具体利益矛盾难以避免地会经常地大量地表现出来。”[48]近年来群体性事件层出不穷，党群关系日益疏远，权力腐败愈演愈烈，正是胡锦涛上述关于中国社会问题之判断的佐证。学界对此也有诸多深刻的反思。社会学家孙立平将中国的问题归结为“社会的断裂”，甚至社会的溃败。[49]社会溃败则是社会肌体的细胞坏死，机能失效。社会溃败最核心的是权力的失控。“在过去30年改革的过程中，尽管建立起市场经济的基本框架，但权力仍然是我们社会的中枢。因此社会的溃败首先表现在权力的失控，腐败不过是其外在的表现……权威基础削弱，前几年就有所谓政令不出中南海一说，地方性权力、部门性权力已经成为既无上面约束，又无下面监督，同时还缺少左右制衡的力量，地方性权力、部门性权力已经成为既无上面约束，又无下面监督，同时还缺少左右制衡的力量，这意味着国家权力的碎片化；官员不能负责任地进行工作，为保官升官不惜牺牲体制利益（不要说社会利益了）。在此背景之下，腐败已经处于失控和‘不可治理状态’”。[50]
从国家建构的视角看，不论是利益矛盾“经常地大量地表现”，还是社会断裂、社会溃败，或者政权碎片化、腐败的不可治理，[51]都十分尖锐地提出了中国国家合法性的流失和治理能力的弱化问题，也昭示着中国社会政治制度转型的“历史三峡”并没有过。[52]从中国共产党的角度来看，上述问题显然一直引起足够的重视。除了不断调适各种政策和法规之外，历届中央领导人都一而再再而三地警戒各级干部，要联系群众、走群众路线，并把是否能够坚持走群众路线看作是决定中国共产党生死存亡的根本大事。[53]群众路线也被赋予了新的内涵：以人为本和执政为民。[54]在今年年初，胡锦涛在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上就提高社会管理科学化水平作了专题发言，其着眼点和落脚点依然是党群关系。[55]应该承认，从执政党高层的意识来看，对坚持走群众路线的意义的认识已经足够充分得了。但为什么中国社会仍然问题不断，为什么党群关系依然紧张，为什么群体性事件愈演愈烈？除了胡锦涛所归纳的那些原因之外，恐怕还得从群众路线本身来进行进一步反思。
首先，从“群众”概念本身来说，与“公民”的概念不一样，并非总是积极的行动主体。虽然在中共的经典表述中，群众的积极性、主动性和创造性一再被强调，但主要还是从党的领导角度看问题的，要求的是党对群众主动性、积极性和创造性的“尊重”、“支持”或者“保护”。在“从群众中来、到群众中去”的决策路线中，群众的意见也被认为是零散的、不系统的，如果不被说成是“错误的”或者“褊狭的”的话。因此，有论者认为，“当代的‘群众’概念更多地继承了传统语境下‘民’的概念的消极、被动、受治者的涵义，在权力结构中处于在下者地位的涵义……我们看到，群众概念的内涵常常是在几对关系中被定义的，如政党─群众、政府─群众、领导（领袖）─群众、干部─群众等。这几对关系都属于上下关系，群众总处于在下者的地位。”[56]在这些相对的范畴之中，群众是被领导、被代表、被服务、被教育、被解放等等的对象，群众主体性地位的发挥与否，主要取决于在上位者是否信任、是否放心群众，是否能够放下架子向群众学习。而在上位者之所以能够领导、代表群众，其中就包含着他们“掌握了真理与规律”的逻辑预设。也就是说，先掌握了真理的少数人承担起了某种历史使命，并构成了特定的代表理论——党掌握了先进的理论武器，能洞察社会历史发展的规律，因此能最充分地代表人民群众的利益。[57]
其次，群众路线作为一种决策程序和领导方法，具有其内在的局限性。按照用政治系统论来看作为决策程序和领导方法的群众路线，那么它只涵盖政策输入和政策输出两个环节，作为决策之中枢的政策加工环节，则在这一程序和方法中尚付阙如。政策的加工对群众来说多数时候是个黑箱，只见其表，不见其里。近年来，信息公开、程序正义、政策的透明度、各种听证会虽然一再被强调，在政治过程和政策过程中也起到一定作用，但总体进展并不令人满意，各地区各部门各单位之间也不平衡，很大程度上仍取决于领导者的自觉和自律。退一步说，就是在政策输入环节和政策输出环节，仍然存在着主观主义、命令主义、官僚主义和尾巴主义等问题，导致一方面很多时候群众真实的愿望和诉求无法进入决策过程，长官的喜好和意志仍然是决策的主要依据，另一方面政策实施的评价机制也经常地主要地是一种表扬与自我表扬、肯定与自我肯定的事情，群众答应不答应、满意不满意、高兴不高兴，缺乏有效的机制与渠道来衡量。再者，一旦做出错误的决策，群众路线本身也没有立即纠偏的机制。像毛泽东晚年那样，脱离群众、脱离实际搞无产阶级专政下的继续革命，将自己的意志冠以群众的名义来强迫实施，使群众运动变成运动群众，也只有到毛泽东去世以后才得以纠，但系统性的错误已经造成了，代价已经付出了。遇到这种情况，“群众路线本身并没有提供技术性的处理手段。”[58]
再次，群众路线在实际操作中停留在领导人作风的层次，缺乏有效的制度依托。作为中国共产党的根本的政治路线，群众路线诚然体现在党所制定的大政方针符合民意、顺应潮流，但更多的时候体现在日常的领导工作和决策部署当中。就这一点而言，目前的体制无法确保所有的领导干部都能一体遵行。“党如何联系群众，除了多党合作和政治协商制度外，并无更具体更广泛的制度上的规定，特别是在联系社会上普通群众方面。群众路线对于共产党与其说是一种制度，还不如说是一种作风。虽然就传统而言共产党员联系群众的方式是多样的，如调查研究、蹲点、倾听群众意见等，党可以通过自身的系统实施群众路线，但就一个党员或党的领导干部而言，他是否联系群众以及多大程度上联系群众更多地取决于他个人的民主作风而非制度。”[59]作为一项根本的政治路线，却缺乏基本的制度依托和机制保障，这不能不说是群众路线最大的一个缺憾。这也是中央历届领导要屡次三番语重心长反复强调群众路线的道理所在，因为在缺乏制度依托的情况下，它的运作具有很强的随意性和很大的偶然性，需要上层不断的警示以求得中下层领导干部的重视和遵行。
现代国家建构的一个基本目标是国家与社会之间的良性互动。其运作的基础在于国家权力建构的人民主权原则——合法性来源于人民的同意；以此作为逻辑起点，有意竞逐权力的政治组织通过充分吸纳民众的利益、价值和诉求，并加工为政策主张向社会“兜售”，一般来说，只有那些提供有效的政策主张的政治组织（通常是政党）才有机会竞得权力。通过这样的良性互动，现代国家的合法性和有效性才能有机结合起来。[60]所以说，现代国家建构不仅表现为国家能力的增强，也不仅表现为国家权力机构的合法化，同时还表现在国家与社会关系的合理化。从这个层面上看，群众路线确实是架设在中国共产党、中国政府与中国社会之间的一座桥梁。只要得到认真执行，只要权力主体运作得当，政权的合法性与有效性就基本有保证。但正如前面我们所看到的那样，群众路线内在的一些缺陷，使得它在充当国家与社会互动路径方面时有窒碍。正是这种窒碍，滋生出国家政权合法性与国家治理有效性的诸多问题。这说明，从群众概念入手的现代中国国家建构，如果要凭借群众路线这个“传家宝”来实现目标，群众路线停留在惠民的政策层面与亲民的作风层次是不够的，需要从制度上解决与群众的联系问题。
（本文刊于《东南学术》2011年第4期，入选参加2011年6月在西安举行的“人民代表大会制度与法治国家建设”研讨会）
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[1]HyobomPak,ChinesePolitics:TheNatureofIts“MassImage”Technique,inAsianSurvey,Vol.5,No.4(Apr.,1965).
[2]参见郭为桂：《现代性与大众民主的逻辑——马克斯·韦伯的政治社会学分析》，载《东南学术》2007年第3期。
[3]转引自PaulEdwardGottfried:AfterLibertism—MassDemocracyintheManagerialState,PrincetonUniversityPress(Princeton,NewJersey),1999,P48.
[4]马克斯·韦伯：《经济与社会》（上下卷），林荣远译，商务印书馆1998年，第736页。
[5]参见：杜赞奇：《文化、权力与国家——1900-1942年的华北农村》，江苏人民出版社，1995年版，第1-2页。徐勇曾著文对现代国家建构的历史及逻辑进行了文本解读。他指出，相对于传统国家的现代国家具有两个基本特性：一是民族－国家，一是民主－国家，前者是现代国家的组织形式，以主权为核心；后者是现代国家的制度体系，以主权在民为合法性基础。徐勇：《“回归国家”与现代国家的建构》，载《东南学术》2006年第4期。
[6]徐中均：《中国近代史——1600-2000中国的奋斗》，第9页，计秋枫、朱庆葆译，世界图书出版公司北京公司，2008年版。
[7]参见英国历史学家杰弗里·巴勒克拉夫《当代史导论》第五章、第六章，张广勇、张宏宇译，上海社会科学院出版社，1996年版。相对于韦伯的客观冷静和巴勒克拉夫的平和公允心态，西班牙思想家奥尔特加·加塞特对这两种趋势进行了强烈的批评，在其《大众的反叛》一书的第一部分中，加塞特以十九世纪议会制的自由民主为理想参照，对新时代的大众人、大众民主进行了严厉的批判，而在其第二部分，加塞特一方面愤慨于诸多大众民族反抗那些伟大的、具有创造力的民族，“也就是创造了人类历史的那少数几个民族”（第134页），另一方面感慨于欧洲文明的衰弱，并期待欧洲文明的复兴以重掌世界的领导权。参见奥尔特加·加塞特：《大众的反叛》，刘训练、佟德志译，吉林人民出版社2004年版。
[8]杰弗里·巴勒克拉夫《当代史导论》，第158-159，第174页。巴勒克拉夫明确指出，“在中国，民族主义发展的三个阶段可以等同于康有为、孙中山、毛泽东三位人物，他们所带来的后果分别表现为1898年的百日维新、1911年的辛亥革命和1924年对国民党的改革和改组。”第177页。
[9]李剑农：《中国近百年政治史》，复旦大学出版社2002年版，第328页。
[10]参见Ping-ChiaKuo,China,NewAgeandNewOutlook,reviseded.,PenguinBooks,1960,p.63.
[11]《毛泽东选集》第四卷，人民出版社1991年版，第1480页。
[12][英]杰弗里·巴勒克拉夫：《当代史导论》，第148页，着重点为引者所加。
[13]莫里斯·迈斯纳：《毛泽东的中国及后毛泽东的中国——中华人民共和国史》，杜蒲、李玉玲译，四川人民出版社1992年版，第7-11页。
[14]《张闻天年谱》上卷，第80页。
[15]《毛泽东选集》第1卷，人民出版社1991年版，第136页。
[16]邹谠：《二十世纪中国政治——从宏观历史与微观的角度看》，牛津大学出版社1994年版，第4页。
[17]同上，第17页。
[18][德]马克斯·韦伯：《以政治为业》，见[英]彼得·拉斯曼等编《韦伯政治著作选》，阎克文译，东方出版社2009年版，第248页。
[19]同上，第250页。
[20][英l安东尼·吉登斯：《民族-国家与暴力》，三联书店1998年版，第20页。
[21]巴勒克拉夫：《当代史导论》，第160页。
[22][美]西达·斯考切波：《国家与社会革命——对法国、俄国和中国的比较分析》，何俊志、王学东译，上海世纪出版集团2007年版，第300页。
[23]共产党依赖农民获取兵源自不必待言，财源也主要依靠农村汲取，正如毛泽东所说的那样：“只有坚决地广泛地发动全体的民众，方能在战争的一切需要上给予无穷无尽的供给。”毛泽东：《论持久战》（1938年5月），《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第492页。
[24]西达·斯考切波：《国家与社会革命——对法国、俄国和中国的比较分析》，第314页。
[25]参见[美]吉尔伯特?罗兹曼主编：《中国的现代化》，江苏人民出版社2003年版，第6页。转引自胡鞍钢的归纳。胡鞍钢：《中国政治经济史论：1949-1976》，清华大学出版社2007年版，第90页。
[26]根据胡鞍钢在《中国政治经济史论(1949-1976)》一书的附录中所提供的资料,在这期间仅全局性的群众运动就多达60余起，至于地区性部门性的群众运动更是不计其数。
[27]田力为：《从“根据地经验”看中国社会主义新传统》，《开放时代》2008年第5期。
[28]郭为桂：《建国之后毛泽东探索“民主新路“的历史考察》，载《党史研究与教学》2009年第5期。
[29]转引自《人民代表大会制度建设的四十年》，中国民主法制出版社，1991年版，第102页。
[30]《建国以来毛泽东文稿》第7册，中央文献出版社1992年版，第61页。
[31]参见杨奎松：《从供给制到职务等级工资制——新中国建立前后党政人员收入分配制度的演变》，《历史研究》2007年第4期。
[32]《建国以来毛泽东文稿》，第七卷，第49页。
[33]《建国以来毛泽东文稿》，第七卷，第55页。
[34]社论：《关键在于大搞群众运动》，载1958年9月24日《人民日报》。
[35]吉尔伯特?罗兹曼主编：《中国的现代化》，第468-473页。
[36]毛泽东在《一九五七年夏季的形势》（1957年7月）中把党群关系提高到社会主义制度生死存亡的高度，他说，“党群关系好比鱼水关系。如果党群关系搞不好，社会主义制度就不可能建成；社会主义建成了，也不可能巩固。”《建国以来毛泽东文稿》第6册，中央文献出版社1992年版，第547页。
[37]1950年代建立的户籍制度以及其他控制人口流动的政策，城市里的单位制等等，使得中国人民的活动空间大大萎缩，跨区域的社会横向联系大为减少，客观上把人民群众区隔在狭小的空间里。
[38]参见郭为桂：《建国以后毛泽东探索“民主新路”的历史考察》的结论部分。
[39]郭为桂：《建国以后毛泽东探索“民主新路”的历史考察》。
[40]参见田力为：《从“根据地经验”看中国社会主义新传统》。
[41]雅诺什·科尔奈：《社会主义体制》，张安译，中央编译出版社2007年版，第26页。
[42]《邓小平文选》（第2卷），北京：人民出版社，1994年版，第336页。
[43]MauriceMeisner,TheMaoistLegacyandChineseSocialism,inAsianSurvey,Vol.17,No.11(Nov.,1977).
[44]熊培云：《重新发现社会》，新星出版社2010年版，第6页。
[45]2011年3月24日，国家统计局发布的报告显示，中国国内生产总值（GDP）占世界的比重2010年达到9.5%，首次超过日本，成为世界第二大经济体。见国家统计局国际统计信息中心：《国际地位稳步提高国际影响持续扩大——“十一五”经济社会发展成就系列报告之十七》，见国家统计信息网http://www..stats.gov.cn/tjfx/ztfx/sywcj/t20110324_402713791.htm。在法治建设方面，全国人大常委会委员长吴邦国在2011年3月召开的十一届全国人大四次会议上宣布，“中国特色社会主义法律体系已经形成”。新华网北京３月１０日电：《中国特色社会主义法律体系形成丰富人类法律理论和实践》，http://news.xinhuanet.com/politics/2011lh/2011-03/10/c_121171155.htm.
[46]中共十六届六中全会提出，到2020年建成社会主义和谐社会；2010年9月23日，温家宝在纽约联合国总部出席第六十五届联合国大会一般性辩论并发表讲话中提出，“中国的战略目标是到本世纪中叶，基本实现现代化。”
[47]当然，这不是说一个时期只能做一件事情，也不是说以经济建设为中心，就完全忽略了社会建设和政治建设的任务，以此类推。这种粗略的中国现代化路线图，只是表明各个阶段的工作重心各有侧重而已。
[48]胡锦涛：《扎实做好正确处理人民内部矛盾工作为经济社会发展创造良好的社会环境》（2010年9月29），载《人民日报》2010年9月30日。
[49]孙立平关于中国社会断裂这一主题的著作主要包括：《断裂——20世纪90年代以来的中国社会》，社会科学文献出版社2003年版；《失衡——断裂社会的运作逻辑》，社会科学文献出版社2004年版；《转型与断裂——改革以来中国社会结构的变迁》，清华大学2004年版；《博弈：断裂社会的利益冲突与和谐》，社会科学文献出版社2006年版。
[50]孙立平：《对中国最大的威胁不是社会动荡而是社会溃败》，载爱思想网站孙立平专栏：http://www.aisixiang.com/data/detail.php?id=25083.
[51]赵树凯认为，当前我国基层政府运作体制呈现“碎片化”的态势，主要表现为价值的碎片化、体制的碎片化和政府职能的碎片化。赵树凯：《论基层政府运行体制“碎片化”》，中国选举与治理网赵树凯专栏：http://www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=206712.
[52]历史三峡理论是台湾历史学家唐德刚先生关于中国社会政治制度转型的理论，于20世纪90年代提出，此理论集中反映在其著作《晚清七十年》里，但在其后出版的《袁氏当国》一书中有更具体的探讨。唐先生把社会政治制度的变化作为历史发展的最为重要的标志。历史的潮流中，前后两个社会政治形态的转换，其间必然有个转型期，此转型期就是个瓶颈，是个“三峡”。在唐先生看来，先秦以来的中国政治社会制度变迁分为“封建、帝制与民治”三个大的阶段，共出现两次转型。第一次大转型，自公元前4世纪“商鞅变法”起至汉武帝和昭帝之间，实现了从封建转帝制，历时约三百年。第二次大转型，发端于鸦片战争之后的辛亥革命，此一转型时间至少为二百年，顺利的话，到本世纪中叶方能基本完成。此说与上述中国共产党所规划的中国现代进程暗合。参见唐德刚：《晚清七十年》，（台湾）远流出版社1998年版；《袁氏当国》，广西师范大学出版社，2004年版。
[53]邓小平在改革开放之初所做的《贯彻调整方针，保证安定团结》的讲话中就提出警示，共产党必须与群众打成一片，决不能同群众对立：“如果哪个党组织严重脱离群众而不能坚决改正，那就失去了力量的源泉，就一定要失败，就会被人民抛弃。”《邓小平文选》第2卷，人民出版社1993年版，第4页；江泽民在2000年所作的《关于改进党的作风》（2000年10月11日）的讲话中也警示：“历史和现实都表明，一个政权也好，一个政党也好，其前途与命运最终取决于人心向背，不能赢得最广大群众的支持，就必然垮台。”《论“三个代表”》，中央文献出版社2001年版，第72页；2005年胡锦涛在一次讲话中提出，“离开人民群众的拥护和支持，党的执政能力和执政地位就会成为无源之水，无本之木。能否始终保持党同人民群众的血肉联系，是对党的执政能力和执政地位最根本的考验。得民心者得天下，失民心者失天下，这是为人类社会发展所反复证明的真理。”胡锦涛：《在中央纪律检查委员会第五次全体会议上的讲话》（2005年1月11日），《十六大以来重要文献选编》（中），中央文献出版社2006年版，第593-594页。
[54]中共十七大报告把“以人为本”确立为科学发展观的核心，并且对以人为本的内涵作了权威界定：“全心全意为人民服务是党的根本宗旨，党的一切奋斗和工作都是为了造福人民。要始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点，尊重人民主体地位，发挥人民首创精神，保障人民各项权益，走共同富裕道路，促进人的全面发展，做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。”总的说来，在新的时代条件下，群众路线已经发展成为亲民路线和惠民路线，强调要“真诚倾听群众呼声，真实反映群众愿望，真情关心群众疾苦，多为群众办好事、办实事，做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋。”它很大程度上改变了以往发展中只见物不见人、片面强调国家利益、集体利益而忽视个人利益的状况，强调要用看得见摸得着好处取信于民；以往笼统的群众和抽象的人民，现在被具化为活生生的“人”和“民”。
[55]胡锦涛：《扎扎实实提高社会管理科学化水平》，新华网http://news.xinhuanet.com/politics/2011-02/19/c_121100198.htm.
[56]丛日云：《当代中国政治语境中的“群众”概念分析》，载《政法论坛(中国政法大学学报)》2005年第2期。
[57]景跃进认为，群众路线的认识论中内蕴两个论证，一个论证是“规律-真理”假定，第二种论证是“真正利益不同于感觉到的利益”假定。参见其《“群众路线”与当代中国政治发展：内涵、结构与实践》，载《湖南科技大学学报》（社会科学版）2004年11月。
[58]胡伟：《政府过程》，浙江人民出版社1998年版，第78页。
[59]胡伟：《政府过程》，浙江人民出版社1998年版，第78页。
[60]关于合法性与有效性的不同组合及其对国家制度稳定性的影响，见[美]西摩·马丁·李普塞特：《政治人——政治的社会基础》，张绍宗译，上海人民出版社1997年版，第59页。
