近年来,公共外交逐渐成为外交领域的一股新潮流。尤其是进入2009年之后,一系列重要的事件,标志着中国的公共外交明显加快了发展步伐。
2009年7月,国家主席胡锦涛在第十一次驻外使节会议上首次明确提出“要加强公共外交和人文外交”,将公共外交作为中国总体外交的重要组成部分和未来的拓展方向,从而也将之提到了国家外交战略的高度。之后,外交部将新闻司原有的“公共外交处”升格为“公共外交办公室”,加强对公共外交的统筹、协调与指导工作。外交部长杨洁篪在2010年3月的十一届全国人大三次会议期间阐述道:“公共外交是中国外交重要的开拓方向,我们认为公共外交现在是应运而生、正逢其时、大有可为”。一年之后,他又在《求是》杂志2011年第4期发表《努力开拓中国特色公共外交新局面》一文,系统而深入地论述了对于中国公共外交的理论认识和政策思路。
由全国政协外委会主办、察哈尔学会承办的全国第一本专门研究公共外交的杂志《公共外交季刊》,也于2010年春天创刊。在教育界与学术理论界,北京大学、清华大学、北京外国语大学、外交学院、云南大学等高校纷纷成立公共外交研究和教学的专门机构。2010年12月1日,由中国国际问题研究所主办的首届“蓝厅论坛”成功举办,开辟了中国公共外交的一个重要平台。2011年2月25日,由111家企事业单位、社会团体和122名个人参与组成的上海公共外交协会成立。随着这些公共外交管理和研究机构的相继成立,以公共外交为主题的研讨会纷纷举行。这一系列的事件展现出当前中国公共外交蓬勃发展的景象。
尽管从行为本身来说,公共外交并不是一种新的外交行为类型,如过去中国实行的“民间外交”和英国的“文化外交”等形式,都可以归属今天的公共外交范畴内,国内一些研究者也常喜欢举例说明中国共产党早在延安时期就成功开展了对美国记者斯诺等人的公共外交,但是,在人们的思想观念和话语体系中产生“公共外交”概念及其被广泛采用,这可以说是一种本质上的提高。概念是认识事物的基础,一个新的概念可以将既有的事物纳入其中,但观察事物的观念、角度和思维往往已发生了重大的变化。“公共外交”概念在近年来的兴起,并被上升到国家外交战略的高度,意味着外交思维方式的重大变革。
当然,总体上说,中国的公共外交实践和理论研究都尚处于起步阶段,如何更好地开展公共外交是中国外交的一个着力点,事关中国总体外交战略目标的实现。而对当前及未来中国公共外交中的一系列问题进行深入、系统的理论探讨,是推进公共外交实践并达到战略性目标的需要。
一、近年来公共外交兴起的基本背景
传统上,外交被认为是指国家政府之间的关系,强调的是官方之间的交往。恰如英国外交家萨道义在1917年出版的《外交实践指南》中所下的定义:“外交是运用智力和机智处理主权国家政府间的官方关系,有时也推广到主权国家和附庸国家之间的关系。”
“公共外交”(public diplomacy)的概念,直到20世纪60年代才产生,由美国塔夫茨大学弗莱彻法律与外交学院院长埃德蒙·古利恩于1965年该学院爱德华·默罗公共外交研究中心成立时的演讲中最早提出。在该中心当时的一本宣传手册上是这样表述公共外交的:公共外交旨在处理公众态度对外交政策的形成和实施所产生的影响。它包括那些不在传统外交范围之内的国际关系层面和维度;政府在他国培育公共舆论;一国的私人团体和利益集团与另一国私人团体和利益集团之间的互动;报告外国事务及其对政策的影响;传播工作者之间的交流,如外交官和外国记者之间的交流;跨文化交流的过程。(“What is Public Diplomacy?” 参见“公共外交校友会”网站:http://www.publicdiplomacy.org/1.htm)这虽然不是一个严格的定义,却非常明确地界定了公共外交的属性和范围。虽然后来又出现了许多关于公共外交概念的不同表述,但基本精神与其一致。
与传统外交相比较,公共外交与传统外交一样,最主要的行为主体仍然是国家政府,这一点与主权国家在国际体系中的地位是相一致的。但是,公共外交却表现为外交主体的多元化,包含了非政府组织和企业(即私人团体和利益集团),以及从事对外交流的个人。与这种外交行为体的多元化相对应的是外交对象的多元化,即外交的对象也包含了各种非政府组织、企业、媒体和一般的公众。简言之,除了传统的政府对政府的外交,其他的外交行为体和外交对象之间的组合关系,都属于公共外交。
循以上概念的比较可以发现,当前中国公共外交新潮流兴起的一个基本背景,就是作为外交对象的国际关系行为体的多元化,以及能够并且有动力参与和影响中国外交的国内行为体多元化,这包括近年来各种社会组织(大体相当于西方语境中的“公共社会”组织或“非政府组织”)和有对外关系的企业的大量出现,个人对外交往的大规模增长和个人独立性与自主性身份的强化。
其实,国际关系行为主体的多元化是二战后历史发展的基本趋势,最初是主要的政府间国际组织(如联合国、北约等)以及在西方有悠久传统的一些非政府组织参与到国际关系之中。到了20世纪80年代之后,“全球结社革命”(the global associational revolution)兴起,数以十万计甚至百万计的“公民社会组织”爆发式地增长,它们或直接成为“国际非政府组织”,或成为某一类型的利益集团和价值观团体,通过影响国内政治而影响对外关系。
进入90年代以来,一方面是冷战体制的终结使源于西方的“公民社会”组织形式及其价值观念得以广泛传播,另一方面是基于信息、通讯技术革命和国际经济浪潮之上的全球化飞速发展,两者交互作用,消解了原本在国际关系和外交领域中主权国家的垄断地位,使各种社会组织大大拓宽了参与国际关系的层面,深化了对国际关系和外交的影响。企业对于外交关系的影响加深,则是经济全球化时代的必然产物。世界性的政治权力结构变化,以及人口的大规模跨国流动、信息通讯技术带来“时空重组”、互联网支撑个人权力维度的扩张等等因素,也促使个人“回归”到国际政治之中,过去那种只有“国际体系”和“国家单元”却没有“人”的国际政治成为了过去式。
当前中国公共外交新潮流兴起的另一个基本背景,则是近年来“外交为民”思想的提出和发展。“外交为民”,不仅要求政府或外交部门为“民”做什么,而且需要“民”的参与。如果没有“外交为民”的思想先行,是很难想象如今会倡导有普通民众、社会团体以及有对外利害关系的企业参与公共外交的。
二、公共外交是中国外交重要的开拓方向
从理论上说,公共外交的兴起是对传统的政府间外交关系的一种补充。当国际关系行为体多元化之后,原来对外交政策的制定和实施没有发言权的民众个人、企业和公共社会组织成为了重要的影响因素。这些新的国际关系行为体对于一国的外交政策或有利益关联,或涉价值认同,或关舆论意见,都会对该国外交政策或国际行为的合法性以及成功实施发挥不同程度的影响,甚至可能对一国的外交战略的成败起决定性作用。也就是说,这些新的国际行为体的角色不容一个追求外交政策成功的国家政府忽视,政府必须将之作为外交的对象。然而,如果政府包揽对这些新行为体的外交,将面临高昂的行政成本,因为一国的外交资源总是有限的,而影响其外交的国际行为体可能非常多。相反,如果针对新的国际行为体对象,由本国非政府的新行为体去实施外交公关,则可以收到事半功倍的效果。公共社会组织、有魅力的公民个人或某些企业因其“去政治化”的面貌、人性化和灵活性的特征而更容易达到外交的目标。
从现实来说,当前中国公共外交新潮流的兴起是中国处于崛起态势下消解“中国威胁论”、“中国未来不确定论”、“中国对非洲殖民论”等负面舆论,树立良好的国际形象的要求。中国的崛起可谓是21世纪的东亚以及整个国际政治中的头等大事,其对国际政治权力结构变迁、国际安全格局塑造以及社会发展模式和价值观多样化的促进,无疑都将产生重大影响。同时,由于某些国家和国际舆论对中国的发展目标、国际权力性质、国际责任观念、和平文化特质等方面缺乏应有的了解,也对中国投来了无数怀疑和不信任的目光。西方舆论习惯于从西方自身“弱肉强食”的强权政治逻辑和殖民历史经验出发,来揣测强大起来之后中国的国际意图,更有一些国际势力故意混淆视听,使“中国威胁论”等负面舆论一波一波接踵而至。加上中国作为世界上最大的发展中国家,仍然存在诸多发展中的问题,在中国与西方媒体之间的国际话语权不对等的现有情况下,这些问题往往成为“中国形象”问题。国际社会对中国的误解或曲解,给中国的和平发展造成了很大困扰。因此,消解负面舆论,树立良好的国际形象成为中国外交的重要战略目标,也成为中国大力开展公共外交的现实动力。当然,中国开展公共外交不只是对外来挑战的被动回应,更是表明了一种积极主动地掌握外交话语权的进取态度。
三、推动中国公共外交发展必须处理好的几个问题
当前,中国公共外交正处于蓬勃发展之中,媒体、学术界、涉外企业、社会团体及普通民众等新的外交关系行为体与政府一样,对大力发展中国的公共外交有共识,也有很高的热情,这些汇聚成一股拓展公共外交的强劲动力。为了更好地推动中国公共外交的发展,以下几个问题值得深入思考。
其一,“公共外交”的包容性如何与“外交”实质的一致性相统一?由于公共外交的参与主体多元化和外交对象多元化,具体的外交形式更是不拘一格,因此表现出巨大的包容性。相对于传统政府间外交的高门槛,公共外交除了政府是行为主体的情况外,进入的门槛非常低,于是形成一种“全民外交”的局面。但是,外交之所以是外交,在于其表现形式多样化背后有“外交”实质的一致性。就是说,外交活动贯彻着国家外交战略的意图,并受正式外交机构在外交目标、价值观念和行为规则等方面的约束或指导。这样,我们就可以判别,没有国家外交意图的普遍民众、企业和社会组织之间的国内外互动,不能都归入公共外交的范畴。因此,对公共外交的认识不能过于泛化,强调公共外交包容性的同时,必须强调其作为“外交”的实质内涵的一致性。
其二,公共外交行为与话语如何相统一?公共外交的直接目标,简单地说,就是“赢得人心”。不像传统政府间的外交可以是一种明确的利益交易,公共外交是要向对方的公众或其他新行为体表明自己一方政策的合理性与合法性,意图的友善性及政策行为对于对方的有利性,这就需要使自己的政策行为在方式方法、意图、价值伦理和利益结果等方面赢得对方的理解和信任,也即“赢得人心”。然而,一国的公众在利益认知、价值伦理、文化心理、思维方式以及看待事物的视角上与另一国之间可能都存在巨大的差异,“赢得人心”可以说是世界上最难的事情之一。因而,公共外交要“赢得人心”往往是个长期的过程,而且,必须言行一致。在这方面,美国公共外交留下一个教训。“9·11”事件后,美国强化对中东国家的公共外交,试图把自己塑造成伊斯兰世界的朋友以及自由民主人权的灯塔形象,而且设立公共外交助理国务卿,投入大量金钱,但其擅自对伊拉克的战争行为显示的却是十足的国际霸权行为,难以说服人心,而关塔那摩监狱虐囚事件、阿布—格莱布监狱虐囚事件相继曝光后,其自由民主人权的形象更是一落千丈。北约作为重要的国际政治军事组织,也设有公共外交部,2010年11月通过新的战略概念转型文件后,主动与一些中国学者对话,表明其重视非传统安全的和平性质。但2011年3月的利比亚战争发生后,北约又走回军事强权干预的道路,其战略转型的真实性显得很令人怀疑。
其三,如何防范“被公共外交”?公共外交作为一种外交方式,本身具有中立性或非价值性,西方国家可以实施公共外交,中国同样可以。由于国家之间外交目标上可能的对立性,某些西方国家将中国的民众或社会团体作为“赢得人心”的公共外交对象,特别是对于媒体的公共外交,对于中国的社会稳定、政治合法性认知、国际形象可能恰恰是“动摇人心”的行为。特别是随着互联网的普及和微博的兴起,网络因其信息即时传播和互动的特点,以及连接着无数个人终端,成为展开公共外交的便利场所。但是,由于在现有的国际价值观念结构和话语权结构中,中国与西方相比处于明显的弱势地位,西方强势国家的利益诉求和价值观,很容易被包装成“普世价值”,而大大增加了被传播和接受的几率。中国有机会对外交往的民众每年数以千万计,网民更是已达4.85亿,只要有很小的比例“被公共外交”,也将是一个庞大的群体,由此导致的隐忧不言而喻。因此,中国在大力拓展公共外交时,需要先看好自己的“后院”,防范某些国家带有特殊意图的行为和宣传造成中国民众“被公共外交”。
四、积极促进中国公共外交事业健康发展
首先,经济全球化时代外交方式变迁的基本趋势是促使中国公共外交在未来持续发展的外在环境。经济全球化带来信息和知识的分散化,利益和观念的进一步分层化,也促使行为体多元化的发展。中国已经参与经济全球化进程,也就生活于外交行为体多元化和国际关系民主化、传统外交转变为公共外交的时代进程之中。这些变化的趋势无可逆转,这也是中国公共外交不断发展的外在环境以及动力。
其次,中国对公共外交的需求将长期持续存在。中国走向世界是一个基本的方向,和平发展是中国的基本道路。崛起的中国与外部世界之间在利益和权力、观念和价值、权利和责任等各个方面的矛盾与冲突不可避免并将长期存在,而互信的建立以及中国国际形象的构建,也将伴随着中国与世界互动的全过程。公共外交具有节约成本的优势和灵活性、人性化的优势,能够作为对传统政府间外交的制度弥补。在今天的世界,没有公共外交就谈不上有全方位外交或总体外交,而在今后,公共外交或许不只是政府间外交的补充,而可能扮演着更大的外交角色。
最后,今后一段时间内公共外交绩效如何,将影响其发展前景。公共外交真正的生命力,在于其外交实践的良好绩效。虽然公共外交作为“赢得人心”的工作,其绩效可能在一个较长时间后才能反映出来,但是在一个五年期或十年期的时间内,如果公共外交表现出较好的“收益”,就会被鼓励,而如果“收益”不佳,则会被怀疑,从而影响其发展前景。不过,影响公共外交绩效的因素不仅可能来自公共外交的实践过程本身,也可能来自国家政府与公共外交话语宣传相违背的行为。因此,对于中国来说,从总体外交战略出发,统筹兼顾,让公共外交的努力不被其他行为所冲淡,是公共外交得以顺利发展的重要保证。
(作者:北京外国语大学国际关系学院副教授、北外公共外交研究中心高级研究员)
